土地权属登记发证应是行政确认行为，而非备案登记。行政确认是行政主体对法律地位进行甄别、确定、认定、证明或否定的具体行为，包括行政登记。土地权属登记发证是土地管理机关作出的行政行为，确认土地权利的存在、变更或消灭，证明权利所有人的合法性。虽然直接影响民事主体的权利关系，但体现了行政确认行为的特点，保护权利人免受善意第三人侵害。
法律分析
土地权属登记发证行为应是行政确认行为，而非单纯的备案登记行为，理由如下：
行政确认是指行政主体对行政相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别，给予确定、认定、证明或否定并予以宣告的具体行政行为，包括行政登记、鉴证、认定和证明等形式。行政登记确认是指行政主体根据相对人的申请，对法律、法规规定必须予以登记注册的事项予以登记，从而依法确认相对人某种法律地位、权利义务及其他法律事实、法律关系的存在、变更或消灭的一种具体行政行为。
土地权属登记发证行为是土地管理机关作为行政机关应申请人的申请作出的行为，是行政主体实施的行为。该登记发证行为是对土地权属的法律关系的确认，是对权利所有人合法拥有权利的真实性的证明。
土地登记行为是为了实现行政管理目的而进行，体现了国家管理土地事务的行政目的，通过登记制度维护土地交易秩序。虽然登记行为直接影响的是民事主体之间的权利义务关系，但在登记过程中所体现出的依然是一种管理者与相对人的关系。土地权属登记主管部门通过向权利申请人颁发土地证书证明其是合法权利人，体现了行政确认行为的特点，其法律后果是行政相对人获得了某一物的真实性、合法性并且能够对抗善意第三人的有效证明。
结语
土地权属登记发证行为的本质是行政确认行为，而非简单的备案登记行为。行政确认是行政主体对法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别、认定和证明的具体行政行为。土地权属登记发证行为是土地管理机关根据申请人的申请所作出的行政行为，旨在确认土地权属的法律关系，证明权利所有人的合法权益。尽管土地登记行为直接影响民事主体之间的权利义务关系，但其本质仍是一种行政管理行为。通过颁发土地证书，土地权属登记主管部门能够证明权利申请人的合法地位，保护其权益，并有效对抗善意第三人的主张。这一过程体现了行政确认行为的特点，为维护土地交易秩序、实现行政管理目的发挥了重要作用。
法律依据
中华人民共和国土地管理法（2019修正）：第六章 法律责任 第六十四条 违反本法第十一条、第十二条的规定，擅自批准出让或者擅自出让土地使用权用于房地产开发的，由上级机关或者所在单位给予有关责任人员行政处分。
中华人民共和国立法法（2023修正）：第四章 地方性法规、自治条例和单行条例、规章 第二节 规章 第九十三条 省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。
地方政府规章可以就下列事项作出规定：
（一）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；
（二）属于本行政区域的具体行政管理事项。
设区的市、自治州的人民政府根据本条第一款、第二款制定地方政府规章，限于城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项。已经制定的地方政府规章，涉及上述事项范围以外的，继续有效。
除省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市以外，其他设区的市、自治州的人民政府开始制定规章的时间，与本省、自治区人民代表大会常务委员会确定的本市、自治州开始制定地方性法规的时间同步。
应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。
没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。
第五届全国人民代表大会常务委员会关于批准《广东省经济特区条例》的决议：第二章 注册和经营 第七条 客商在特区投资设厂，兴办各项经济事业，应向广东省经济特区管理委员会提出申请，经审核、批准后，发给注册证书和土地使用证书。