政府间财政转移支付是指政府间的一种财力和资金的无偿转移，这种财力和资金无偿性转移的程序、规则和方法构成政府间财政转移支付制度。它通常是作为各级政府间责权关系和利益关系的一种协调机制而存在的，因此，政府间的财政转移支付制度是财政体制的一个组成部分。政府间的财政转移支付既是中央政府或上级政府调控经济，实现资源在全国范围内或区域范围内优化配置、实现收入在地区间再分配的手段，同时，也是受补政府的一个重要的收入来源。财政转移支付有多种形式、不同的转移支付会产生不同的效应，不同的目标需要有与之相适应的转移支付形式，这正是本章所要阐述的内容。
第一节
一、财政转移支付的概念
在一个多级财政体制中，根据政府职能的分工，各级政府都承担着一定的经济职能。为了履行经济职能，各级政府必须要有一定的收入作为物质保证。各级政府的收入来源可以按多种方法来划分，但最基本的一种区分是看收入是来自于其它政府还是本级政府。本级政府直接筹措的收入主要包括税收、收费和举债三种来源。对来自于其它政府的收入我们称之为财政转移支付收入。转移支付在财政支出中是与购买支出相对应，它是指公共部门无偿地将一部分资金的所有权转让给他人所形成的支出，无偿性是其最基本的特征。在我们一般的财政支出理论的研究中，特别是在分析财政支出对经济的影响时，财政的转移支付仅限于对微观经济主体如个人或企业的无偿性支出，如各种补助、补贴、公债的利息支出、税式支出和公共定价等。但我们这里所指的转移支付是指发生在各级政府之间的资金的无偿转移，即政府间的财政转移支付。在各国的具体实践中，政府间的财政转移支付最常见的流向是从高一级次的政府流向低一级次的政府，如从中央流向地方，从省或州流向县市，但也存在处在同一级次的不同政府间的转移支付，或者从较低级次的政府向较高层次的政府转移财政资金。一般通常把只涉及上级政府对下级政府的财政转移支付称之为狭义的财政转移支付，而把既包括上级政府对下级政府的财政转移支付，也包括下级政府对上级政府的收入转移称之为广义的财政转移支付。我们常说的转移支付一般是指狭义的转移支付。
有时，我们经常把财政转移支付和财政拨款混合使用，在大多数场合，它们所指的是一回事，但从更精细的角度来分析，它们之间还是存在一些区别的。如果从狭义的角度来理解财政转移支付，那么，转移支付和拨款基本上是同一个概念。但如果是从广义的角度来理解，两者就不完全相同，拨款通常只是指上级政府对下级政府的财政转移支付。由于本文所讨论的主要是狭义的财政转移支付，所以，为了论述和行文方便，在下面的论述中，我们用拨款来替换转移支付。
政府间的财政转移支付是由一系列的财政拨款来完成，从这层意义上来说，对财政转移支付理论的研究实际上就是对财政拨款理论的研究。
在设计一个合理的拨款体制前，有两个政策性问题必须首先要考虑。一个是拨款目标的确定，另一个是为每个拨款目标选择一个最合适的拨款类型。但如果不首先了解拨款的种类以及各种拨款对受补政府支出的不同影响，就无法设计出一个有效而合理的拨款体制。
二、拨款的类型
最基本的拨款类型有两种：一种是有条件拨款，一种是无条件拨款。除此之外，还有分
财政转移支付的概念和类型
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类拨款，这是介于有条件拨款和无条件拨款之间的一种拨款形式。
（一）有条件拨款（conditional grant) 有条件拨款也称专项拨款（specific grant），或叫选择性拨款（selective grant），是指附带条件的拨款。拨款提供者在某种程度上指定了资金的用途，拨款接受者必须按规定的方式使用拨款资金，比如说，专门用于教育、公路建设、环境保护等特殊用途。专款专用是该类拨款最基本的特征。俗话说买酱油的钱不能用于买醋。
有条件的拨款可分为配套拨款（matching grant）和非配套拨款（non-matching grant）。非配套拨款是指拨款者提供一笔固定资金（a lump-sum grant），并规定它必须用于指定的项目。配套拨款是指接受拨款的政府必须自己筹集到一定比例的款项，才有资格接受上一级政府的拨款，因此，配套拨款也称百分比拨款（percentage grant）。因为配套额可以确定为占受补政府自己支出额的某个百分比，比如说５０％的配套拨款意味着受补政府每支出一块钱，可获得５毛钱的拨款金。有条件的配套拨款又可分封顶的配套拨款（closed-ended grant）和不封顶的配套拨款（open-ended grant）。前者规定接受拨款的政府可以得到的最高拨款的数量界限。比如说受补政府的支出额在１百万元以下的按其支出额的５０％提供拨款，如果支出额超过１百万元则最多也只能拿到５０万元拨款金。不封顶的配套补助不规定拨款接受者可以得到拨款的最高限额，只要有自有资金，就一直可以按自有资金投入的某个百分比从拨款者那里获取配套资金。在配套拨款的情况下，拨款额是变化的，它取决于拨款接受者的行为，特别是在不封顶配套拨款的情况下。
（二）无条件拨款（unconditional grant） 无条件拨款也称一般性拨款（general grant）、非选择性拨款（non-selective grant）或收入分享（revenue-sharing）。它不规定拨款的使用范围和要求，拨款接受者可按自己的意愿使用拨款。无条件拨款可以是一笔固定的款项，但也可能取决于拨款接受者的行为。比如说根据拨款接受者自有收入的情况给予拨款额。正因为拨款额的多少取决于接受者的收入努力程度，所以这类拨款也叫努力相关性拨款（effort-related grant）。在现实中，收入努力通常由纳税努力（tax-effort）来表示。
（三）分类拨款（block grant）
需要指出的是，介于有条件拨款和无条件拨款之间，还有一种拨款类型即分类拨款。和无条件拨款相比较，它是有条件的，拨款者规定这种拨款的使用方向。但它又不同于有条件的拨款，即它不具体指明接受者应该使用该款项的细目与用途，比如，提供拨款的上级政府向下级政府拨出一笔款项作为教育经费，下级政府可以用它来给教员发薪水，为学生提供免费午餐，购买图书资料，购置教学仪器或修建校舍等等，在保证拨款资金用于教育的前提下，下级政府拥有资金使用的自主权。但这笔资金只能在教育这个大范围内使用，决不能用此项经费来兴建公路或举办其它事业。因此，分类拨款实际上是一种使用范围较宽的有条件拨款形式（wide-specific grant）。 政府间拨款的主要类型可由图4－1表示： —— 有条件整额拨款
—— 有条件拨款—— —— 有条件封顶配套拨款 —— 有条件配套拨款—— —— 有条件不封顶配套拨款 —— 无条件整额拨款 拨款——— 无条件拨款—— —— 努力相关性无条件拨款 —— 分类拨款
图4—1 拨款的类型
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第二节 拨款的效应分析
为了给每个特定目的的拨款选择一个合适的拨款形式，了解各种类型拨款的效应，特别是对受补政府的支出将产生什么影响将是至关重要的。拨款对接受拨款的政府会产生收入效应和替代效应。收入效应意味着受补政府拥有更多的资源归其支配使用。替代效应则表示由于拨款降低了受补项目的成本，从而使资源从非拨款项目转移到受补项目，扩大受补项目的支出。
传统的对拨款的效应分析是以标准的无差异曲线为分析工具。但在分析政府间财政拨款时我们使用社区无差异曲线，虽然不同学者对什么人的偏好代表社区无差异曲线上有分歧， 但都基本认为它应该是反映社区典型个人即中位数选民的偏好。本文所假定的社区无差异曲线能反映当地大多数人的偏好。下面我们将借助于无差异曲线等工具对各种拨款的经济效应逐一进行分析。
一、无条件拨款
无条件拨款对拨款的使用没有任何限制，它在影响受补地区公共产品的同时，也对私人产品的供求产生影响。实际上，这是对受补地区的一笔整额拨款，这种拨款的经济效应如图4－2所示。
私人产品
B
L - N ICC A H E2 Ⅱ F E1 M Ⅰ
O G J Ａ' Ｂ' 地方性公共产品 图4—2 无条件拨款的效应分析
图4－2中，横轴代表地方性公共产品，纵轴代表私人产品，拨款前的预算线由ＡＡ'表示，均衡点在Ｅ1，此时，消费的公共产品为ＯＧ，消费的私人产品为ＯＦ，为了消费ＯＧ数量的公共产品，必须放弃ＦＡ数量的私人产品，假定地方政府的资金来源是地方税收，这意味着要课以ＦＡ的税收，税率为ＦＡ/ＯＡ。来自中央政府的一笔价值为ＡＢ的无条件拨款使预算线变成ＢＢ'，新的均衡点为Ｅ2，现在该地方的公共产品和私人产品的消费分别为ＯＪ和ＯＨ。公共产品的消费提高了ＧＪ，私人产品的消费提高了ＦＨ。值得注意的是，并非全部的拨款都用于增加公共产品的消费，部分拨款金漏入了私人产品而增加了私人产品的消费。由图4－2可知，只要Ｅ2位于ＭＮ之间，就有０〈 dＧＡ'/dＡ'Ｂ'〈１。这意味着，给予地方政府的一笔无条件拨款所具有的收入效应使拨款额的一部分会流向私人产品的生产和消费。当均衡点Ｅ2越靠近Ｍ，拨款对公共产品消费的刺激越大；当均衡点越靠近Ｎ点，则对私人产品消费的刺激越大。这种对地方政府的拨款转化为对私人产品消费的增加是通过
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地方税收的减少来实现的。从图4－2可以看出，由于私人产品的消费从ＯＦ增加到ＯＨ，应支付的税收量就从ＦＡ降低到ＨＡ。税率也就从ＦＡ/ＯＡ下降到ＨＡ/ＯＡ。税收的降低量相当于ＦＨ。由于给地方政府的拨款额等于ＡＢ（全部用私人产品来表示），令ＬＢ＝ＦＨ，即ＬＢ为税收的降低量，ＡＬ部分则用于公共产品的增加。
最后，需要指出的是，过Ｅ1和Ｅ2点的ＯＩＣＣ曲线是收入消费曲线。随着拨款额的增加，该地区对公共产品和私人产品消费的均衡点沿着这条曲线移动，拨款额漏入对私人产品的消费的多少随收入消费曲线的斜率而变化。
二、有条件无配套封顶拨款
图4—3是有条件无配套封顶拨款的效应分析。受补地区政府所获得的全部拨款必须用在受补项目上。如图所示，预算约束线为A E2Ｂ'。在这种情况下，受补政府的最佳选择是在E2点上。如果没有条件限制的话，受补政府的选择应该是在E3点上。显而易见，E3的福利程度要高于E2，
其它项目 B
E3 Ш A E2 Ⅱ E1 Ⅰ 0 Ａ' Ｂ' 受补项目
图4—3 有条件无配套封顶拨款的效应分析
三、有条件不封顶配套拨款
有条件不封顶配套拨款通常是指上级政府或中央政府就某个项目对下级政府或地方政府提供一笔占总项目资金一定比例的拨款。这实际上是对受补项目的价格补贴。假如中央对地方上一个农田水利项目提供25%的不封顶的配套拨款。其效应如图4—4所示。
在没有拨款时，地方政府用于该项目的预算约束线为ＡＡ'，均衡点为ＡＡ'线和无差异曲线Ｉ的切点E0。如果引入一笔配套率为Ａ'D/ＯD=25%的配套拨款，预算线变为ＡD，均衡点沿着价格消费曲线PCC从E0移至E1点，此时对受补产品的需求量为OX1。与无条件拨款相比，配套的不封顶拨款总是会使受补政府增加受补产品的支出。因此，如果要增加受补产品同样多的消费，比如说增加到OX1，无条件拨款比有条件配套拨款要多得多（在本例中，拨款数为AC）。在图4—4中，我们可以做个比较。为了使受补政府在受补产品上的支出达到OX1，提供拨款的政府必须提供一笔数额为AB的无条件拨款。而在这种情况下，新的均衡点为E2。无条件拨款只有收入效应（均衡点沿着收入消费曲线ICC移动）。而有条件不封顶配套拨款的效应是降低受补产品的价格，它既有收入效应，也有替代效应。因此，
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均衡点将沿着价格消费曲线移动。
在实行不封顶配套拨款时，拨款者的拨款数额最终取决于受补者的行为。如果拨款计划大大刺激受补者对补助产品的支出，那么拨款额将是巨大的，这将会引起拨款者预算上的困难。因此，为了把拨款额限制在一定的范围内，拨款者可以确定一个它愿意提供的最高额，即实行封顶的配套拨款。
其它项目 C
ICC
B E3 A Ⅲ E2 E0 Ⅱ E1 Ⅰ PCC
0 X0 X1Ａ' Ｂ' D C' 农田水利项目
图4—4 有条件不封顶配套拨款的效应分析
三、有条件的封顶配套拨款
由于预算上的限制，上级政府的拨款更多的是采用封顶拨款。有条件封顶拨款的效应如图4—5所示。
其它项目
A
C E2 E1 Ⅱ Ⅰ 0 X1 X2Ａ' B D 受补项目
图4—5：有条件封顶拨款的效应分析
受补政府在获得拨款前的预算线为ＡＡ'，均衡点在Ｅ1。在封顶拨款计划下，预算线变
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为折线ＡＣＢ。在ＡＣ段，拨款政府按Ａ'Ｄ/ＯＤ的比例提供拨款。但在Ｃ点以下的部分即ＣＢ段，拨款者不愿再按该比例来供应配套资金了。在新的均衡点Ｅ2，受补产品Ｘ的消费量大于没有拨款时的消费量，但小于不封顶配套拨款时的消费量。拨款用完后就失去了对受补产品消费的进一步的刺激。由于封顶的配套拨款有利于拨款者对预算的控制，因此在实践中，拨款者更愿意采用。但有一点值得注意，在某些场合，配套拨款是否规定限额是无关紧要的。如果对受补产品Ｘ的支出低于最高限额，规定最高限额就起不了什么作用。从图4－5上可以看出，如果拨款后新的均衡点落在ＡＣ段上，那么，尽管ＣＢ段上的点得不到拨款，也无关紧要。
第三节 拨款的理由和相应的拨款形式
本节将讨论政府间拨款的理由和相应的拨款种类。
一、使外部效应内部化
外部效应现象不仅存在于私人产品中，由地方政府提供的地方性公共产品也有外部效应问题。当某个地方政府提供的某些地方性公共产品的受益面超出其本地区范围而扩散到邻近其它地区，从而使其它地区的居民在不承担任何费用的情况下也同样获得收益时便产生了公共产品的外部效应问题。比如说兴修水利、对空气和污染的控制、对病虫害的防治、在当地享受良好教育的学生以后流动到其它地区工作或定居等都有地方性公共产品的收益外溢问题。地方性公共产品的收益外溢还表现在非本地居民到本地来享受本地的公共服务设施，如公园、文化娱乐、交通设施、地方性公立学校、本地的一些社会福利与健康保障等。 正如私人产品的外部效应将导致资源的低效或无效配置，公共产品的外部效应同样也会造成资源的不合理配置。因为，在市场经济条件下，地方政府作为代表本地区利益的团体利益主体，它只考虑本地居民的利益，在对利益部分外溢的地方性公共产品或服务进行成本收益比较时只计算该产品或服务在本辖区内产生的收益与成本，而对外溢到其它辖区的利益不考虑在内。它按照社区的边际收益与边际成本相等条件来决定供应量。由于把部分外溢到其它辖区的收益排除在外，所提供的产量水平必然要小于最佳产量水平，从而导致资源的不合理配置。
如果A地区的某个项目对B地区产生了外部效应，那么对该项目的最佳提供量应该满足以下条件：
MBa+MBb=MC (4-1) 其中：MBa是A地区居民所获得的边际收益； MBb是B地区居民所获得的边际收益；
MC是该项目的边际成本。
但是，如果没有考虑到该项目对B地区居民所产生的溢外收益，A地区的决策者只有按照MBa=MC来提供该项目。在这种情况下，按MBb/（MBa+MBb）的比率提供一笔配套拨款就可以使该项目的规模达到最佳规模。在这里，配套比例的大小要根据项目的溢外收益与地方收益的比较而定。溢外收益越大，上级政府拨款的配套比例就越大，反之就越小。某个地区水利设施的兴建不仅能预防本地的洪涝灾害，而且也会对邻近地区的防洪产生有利的影响。因此兴建这样的水利设施不仅仅需要当地政府出钱投资，而且还应该由中央政府或上一级政府提供一定的拨款投资。如果该地兴建的水利设施对邻近地区的防洪效果比较大，那么拨款的配套比例就应该大。
由上可知，使外部效应内部化拨款的合适类型应该是配套拨款。
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二、 弥合财政缺口
财政缺口（fiscal gap）是指不同政府之间各自的收入与承担的事权所需要的支出之间的不相等，也称财政纵向不平衡（vertical imbalance）。它反映的是一个多级政府间支出职责和收入能力之间的结构性失衡。 在一个多级制政府结构中，有些级次的政府财政收入多是因为有较广的税基而比其它级次的政府能征收到更多的税收。一个有效率的、公平的收支体系往往是某些政府擅长于收入的征收而另外一些政府则更需要支出。一般来说，中央政府的收入相对于自己的支出来说是收大于支，而地方一级的政府通常是支大于收，存在赤字。当然，中央政府可以鼓励地方政府开征新税、增加收费、借款等办法来弥补地方财政的赤字。但是，中央政府也可以用收入分享拨款的办法来弥补地方财政赤字，即拨款政府从自己的财政收入中拿出一定数额的收入用于补助受补政府，受补政府分享拨款政府的一部分收入。当使用收入分享拨款时，显然应选择一般性的无条件拨款，因为对这类拨款的需要并不和某些特定的服务有联系。而拨款的确定则取决于各种参数。比如说以人均为指标，或者以支出需要，或者以纳税能力或收入努力为指标。
三、 解决财政的横向不平衡
财政的横向不平衡是指，各地区间财政地位的差别，即各地区满足本地公共支出需要的能力不同。如有些贫困地区对提供某些地方公共产品或服务会碰到资金不足，而对一些富裕的地区，资金就不存在问题。这种财政横向不平衡既违背公平原则，也对效率产生不利的影响。从公平的角度讲，同样的人应同等对待，不管其居住在哪个地区。但事实上，由于各地财政地位的差异，同样的人不可能得到同等对待。富裕地区的人总比贫困地区相同的人享受到更多的财政利益，或是在交纳相同的税收时享受到更多或更高水平的公共产品或服务；或是在享受同样水平的公共产品或服务时交纳较低的税收。
横向的财政不平衡不仅仅违背了同等状况的人同等待遇的公平原则，而且还会导致效率的损失。其对效率的影响主要表现在以下几个方面：首先，在其他条件相同的情况下，人们往往会迁移到较富裕的地区，以较少的税收成本消费公共产品和服务。因此，地区间财政地位的不同产生的财政横向不平衡会诱导人们重新选择居住地，而这种由于财政待遇不同所致的财政诱导性迁移并不反映实际要素成本的差异或其它和资源有效使用相关的因素，因此，这种迁移会造成效率的损失1。比如，一个渔民，他的特长是出海捕鱼，应该生活在海边才能发挥他的特长，但是，由于该地的财政地位相对较弱，和有些地方相比，在提供地方性公共产品和服务方面，无论在数量上，还是在质量上都落后于其他富裕的地区，因此，导致当地渔民往外地流动。而渔民的特长是捕鱼，他不从事自己所擅长的职业，而做其他不擅长的工作，显然是一种资源的浪费。其次，迁移本身会带来一定的资源浪费。总而言之，人口往相对富裕的地区的过度迁移会趋向于造成对资源配置的扭曲，从而产生效率损失。 消除因各地财政地位的差异所造成的不公平和低效率需要中央政府或上级政府提供一种旨在均等化各地财政地位的均等化拨款，这种拨款应该是一种无条件拨款，在具体制定拨款时都要以一些客观性指标作为参数，如人均收入、人均税基、单位服务成本等。由于实现财政纵向平衡和财政横向平衡目标所适用的拨款形式都是无条件拨款，因此，各国在确定拨款时，往往同时考虑。
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Ｏates W E. Fiscal Federalism, p.83,New York: Harcourt Jovanovich, 1972。
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四、确保全国统一的最低服务标准
确保最低服务标准主要是出于对公平和效率两方面的考虑。就公平来说，资源在各地区的分配要遵循\"生存条件一致\"的原则，任何人无论生活在一个国家的什么地方，其最基本的生存条件必须得到满足。比如说社会保险、卫生保健、教育和社会福利等服务项目。从效率的角度考虑，共同的最低服务标准会有助于减少地区间要素和商品流动的壁垒，促使国内统一市场的形成，增进地区间资源配置的效率。例如，建立社会服务的某些最低标准将会有助于劳动力的合理流动；而建立社会基础设施的某些最低标准会促进资本和商品的合理流动。
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另外，对最低服务标准的需要还基于政府间合作的考虑。当两个政府共同提供某类产品或服务时，像教育、道路、老人公寓和补助金等，一级政府的低支出会增加对另一级政府支出的需要。在这种情况下，政府间的合作是必须的，而保证最低标准是合作的基础。 当用拨款来保证各地区之间某些公共产品或服务的最低服务标准时，合适的拨款类型应该是有条件整额拨款或有条件封顶配套拨款。有条件整额拨款因其具有非强迫性而更受欢迎。对受补政府来说，只要最低服务标准得到满足，就可以自由支配拨款金的使用。而对拨款政府来说，只要对受补政府提供的服务标准是否符合要求进行监督就行了。
五、 提供地方性公共产品中的有益产品
所谓地方性公共产品中的有益产品是指那些中央政府对该地方性产品的评价高于地方政府评价的产品。当地方政府和中央政府的评价一致时，地方政府的决策不仅符合本地区的利益，也符合全社会的利益。但当两者之间的评价发生分歧时，地方政府的决策就会与全社会所要求的资源配置相背离，从地方的角度来看，它符合地方利益的最大化，但从全社会的利益来看，它没有实现资源的最优配置。因此，为了鼓励地方政府增加对这类地方性产品中的有益产品的生产，需要中央政府提供财政拨款来引导地方政府的行为。这类拨款可用于只对少数人产生利益因而提供量较少的服务项目，如临海防洪设施、博物馆、图书馆、美术馆等。这样的一些项目如没有拨款资助，很难保证有一个合意的生产水平。事实上，对有益产品拨款的原因一方面是由该产品自身特征所决定的，如对该产品的消费过程中产生的利益不能全部考虑在内，一些新的于社会有益的活动或项目在刚推广时就需要这样的支持；另一方面是由于制度上的原因产生的对拨款的需要，比如说，在实现多数制原则的民主制下，少数人的利益有可能得不到满足，成为\"倒霉的少数\"（The disadvantaged minority）。在私人产品市场上人们用金钱投票时，在多数口味相同的人获得满足的同时，少数具有特殊口味的人的特殊需要，也会得到满足。但是在投票进行公共选择以决定地方公共产品或服务提供的数量和种类的时候，多数票原则将仅满足多数人的需要。在迁移成本较高，少数人集团的利益因政治、社会、民族等原因确实需要得到保护时，可以给地方政府提供附带条件的财政拨款。比如说拨款条件中包括禁止对性别、种族和宗教等的歧视。地方政府要么改变做法，要么放弃拨款。另外也可以直接对少数人集团所偏爱的，但在地方上无法通过的项目提供拨款。 对有益产品的拨款主要基于拨款者和受补者对某种产品的评价不同，拨款者认为要鼓励和提高该产品的消费，因而合适的拨款类型应该是有条件的不封顶拨款。当然，如果拨款者认为某个有益产品的消费已经达到了一个它认为相对高但离它所期望的水平还差一点的话，也可以使用封顶拨款。
六、 体现拨款者希望受款者增加自己收入的意图
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King D N. Fiscal Tiers: The Economics of Multi-Level Government. P.132，George Allen & Unwin Ltd., 1984
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在其它条件相同的情况下，一般来说，上级政府对下级政府的拨款与下级政府的本级财政收入呈负相关的关系，即本级财政收入多，获得拨款的数额就要相对减少，本级财政收入少，获得拨款的数额就会相对提高。这样的拨款分配不利于地方政府增加自己的财政收入，因为财政收入的增加会减少从上级政府获得的拨款额，中央和地方、上级政府和下级政府之间因此会产生逆向思维，中央或上级政府希望地方或下级政府多增加自己本级财政收入，减少对拨款的依赖；而地方或下级政府希望减少本级财政收入而获得较多的拨款收入。为了变逆相思维为同向思维，使拨款额与本级财政收入呈正相关的关系，即本级财政收入增加反而能得到更多的拨款收入，这样就会刺激获得拨款的政府增加自己财政收入的积极性。 当拨款者的意图是鼓励受补政府增加自己的财政收入时，最合适的拨款类型应该是无条件拨款。因为，在各类拨款中，最受受补政府欢迎的是不受任何条件约束的、可以由它们自由支配使用的拨款。只有这样的拨款才能最大限度地刺激受补政府提高本级财政收入的积极性。由于这类拨款与受补政府提高自己收入的努力程度有关，在设计这类拨款时，应把收入努力或税收努力因素考虑在内。
第四节 粘蝇纸效应
一、概念和解释
在前面关于对无条件拨款的分析中，我们知道，无条件拨款对地方支出的影响相当于给地方政府增加了一笔收入。如图4－2所示。拨款使预算线从原来的ＡＡ'线向外平移到ＢＢ'线，结果在增加地方性公共产品的同时（如果它们是正常产品），也增加了私人产品的消费，这意味着中央政府降低了该地区的税收。反过来说，如果不是采用政府间的拨款，而是通过降低该地区税收从而增加该地区居民的个人收入，也会使预算线向外平移。因此，提供一笔拨款和削减一笔等值的税收应该具有相同的效应。从这一点来说，无条件拨款是税收削减的面纱（a veil for tax cuts）。但是，实证分析表明，两者对受补政府支出的影响有较大的区别。在这方面具有权威性的研究成果首推美国经济学家爱德加·格雷利奇（Edward M.Gramlich），他在其论文“政府间拨款：经验实证研究的回顾”中指出，在长期内，中央政府的拨款比中央政府税收的削减对刺激受补政府支出的效应大得多。他的研究表明，辖区成员的净收入增加１美元可以使地方政府支出增加0.05-0.1美元，而１美元的整额拨款将使地方政府支出增加0.4-1美元1。这个结论表明无条件不封顶拨款并非是税收削减的面纱。人们把这种现象称之为“粘蝇纸效应”或“归宿的粘蝇纸理论”，即钱粘在它所到达的地方（Money sticks where it hits），对地方公共部门的拨款将用于地方公共部门。 对粘蝇纸效应大多是从选民（中位数选民）对信息的不完全掌握而产生的财政幻觉来解释的。当然，政府官员对自身福利最大化的追求助长了选民财政幻觉的形成。这种幻觉使得中位数选民错误地认识无条件拨款的性质，认为拨款降低了地方公共产品的价格。我们可以用图4—6来描绘这种情况。
假定中位数选民最初的预算线是图4－6上的ＡＡ'线，均衡点为Ｅ1，消费ＯＸ1的地方公共产品和ＯＹ1的其它产品。如果现在给地方政府一笔无条件整额拨款，经济理论将告诉我们拨款只产生收入效应，中位数选民的预算线将向外平移到比如ＢＢ'线。这时，新的均衡点为Ｅ2，他消费ＯＸ2的地方公共产品和ＯＹ2的其它产品（假定Ｘ和Ｙ都是正常产品）。这和中位数选民获得一笔数额为ＡＢ的收入所产生的结果是一样的。但假如中位数选民错误地认识拨款的性质，认为这降低了公共产品Ｘ的价格。这种错觉或者说幻觉的产生是有原因 1
Edward M.Gramlich Intergovernmental grants: a review of the empirical literature. in Oates W E (ed.) The Political Economy of Federalism. 1977, pp.219-239，Heath D C, Company。
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的：
首先，拨款是支付给地方政府的，而这意味着由地方政府提供的公共产品的成本会降低； 其次，地方政府官员从自身利益出发，也希望或千方百计地想把更多的拨款留在公共部门，用在包括能增加他们利益的地方公共产品的生产和提供上。官员们的福利取决于许多因素，包括工资、办公津贴、公众名誉、权力、管理上的方便以及作出改变的方便等。所有这些因素都是官员办公总预算的正函数。因此，政府官员们对自身福利最大化的追求最终将以预算最大化的形式体现。 其它产品 B
A Y2 E2 Y3 E3 III Y1 E1 II C I 0 X1 X2 X3 A' B' 地方性公共产品
图4－6 粘蝇纸效应
最后，信息的不对称也为政府官员极大化自身利益创造了条件。社区成员（选民）只知道自己对地方性公共产品的需求，但并不知道资金的供给情况。而政府官员不但知晓社区成员（选民）对地方性公共产品的需求情况，而且还知道资金的供给情况。由于官员们追求预算最大化，他们不愿意让社区成员（选民）知道社区获得的真实拨款额。隐匿真实信息后，官员们就可以“骗”社区成员投票支持比原来更高的预算水平。这样拨款就会比社区成员（选民）的收入增加对地方预算有更大的刺激作用。
因此，无条件整额拨款在社区成员的心理就变成了配套拨款。如果是配套拨款，那么拨款后的预算线应该变成ＡＣ线。这样，应该的预算线ＢＢ'在社区成员的心目中变成了ＡＣ。尽管预算线的形状有所改变，但中位数选民的实际预算必需得保持平衡，这就意味着均衡点必定落在两条预算线的交点处，如图4—6上的Ｅ3点。根据通常的无差异曲线的特征，Ｅ3点比Ｅ2点将导致更多的地方公共产品Ｘ的生产和消费。这样便产生了粘蝇纸效应：给予政府的无条件整额拨款与一笔等值的社区成员（选民）个人收入的增加相比，前者将产生更多的地方公共产品的生产和消费。至于粘蝇纸效应的大小则取决于社区成员（选民）在多大程度上把拨款误认为是降低了地方公共产品的价格。极端的情况是把无条件整额拨款完全等同于一笔等值的配套拨款。而一般的情况是把部分的拨款看作是降低了地方公共产品的价格。
二、对粘蝇纸效应理论的评价
西方学者关于粘蝇纸效应理论的研究是近20多年西方财政理论研究的一个新的领域。粘蝇纸效应的研究极大地丰富了对政府间拨款理论研究的内容，拓宽了研究的视野。它对研究我国政府间的财政拨款理论，分析拨款对经济的影响也具有重要的参考价值。从中我们至少可以得到如下几点启示：
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首先，在对拨款的效应分析中，有一点必须时刻记住，即政府间的财政拨款毕竟不同于直接给予个人的补助。想通过中位数选民的偏好来取代社区的偏好，从而把对政府间拨款的效应分析简化成对个人补助的效应分析显然是一种过于简单化的办法，其结论肯定是不全面的。无论是从拨款资金的筹措还是从拨款最终的归宿来看，政府间的拨款实际上是一种再分配，它涉及到利益的再分配。这种利益的调整由于要通过一个集体决策的程序并由政府官员来具体操办而变得复杂。不管你愿意还是不愿意，对政府官员的行为必须要考虑。这在我们过去的研究中是比较欠缺的。或者是根本不考虑，或者是把政府和政府官员混为一谈，并把政府看成是一个无私地追求社会利益，把最大化社会利益作为自身政策目标的一个慈善的独裁者。由于这种大公无私的存在，人们无需对政府的行为进行约束。这样的结果是谁都可以代表政府（特别是那些领导官员）对社会经济活动进行调节，而且是在最大化社会利益的崇高动机下进行的，因而不会有人出来对他们的行为进行约束。但是，政府毕竟与组成政府的人是两个不同的概念。政府是一种组织形式、一种工具，是人们为了自己的利益协调相互之间的活动而创造出来的一个东西。它既不善也不恶，本质上是中性的。而政府官员则不同，他们是一个个活生生的和其他人并没有什么不同的人，他们也有其自身利益，并且也是以极大化自身利益为目标。这种关于政府官员的经济人假定应该说是符合实际情况的。当我们肯定了这种假定的合理性，那么在分析涉及到政府官员的经济问题（政府间的拨款当然是其中的一个）时，自然要把他们对自身利益的追求考虑进去。如果要想实现社会福利的最大化，就应该从制度完善的角度去考虑如何设计出一个能把政府官员对自身利益追求的结果和实现整个社会福利最大化相结合的制度。
其次，既然政府间的拨款（无论是有条件拨款还是无条件拨款）从本质上说是一种利益的再调整，那我们就不能不考虑各种利益团体的行为对拨款的影响。随着我国市场经济体制的逐步完善，各经济主体都具有独立的利益，并以追求自身利益的最大化作为其经济活动的准则。这必将驱使各利益集团利用各种手段来获取有利于它们的拨款的分配和使用，其结果很可能导致不利于极大化社区成员福利的拨款使用结果。
最后，从粘蝇纸效应产生的条件来看，信息不对称、政府官员和利益集团对自身利益的追求是产生粘蝇纸效应的主要原因。联系到我国的实际情况，虽然我们很难对我国财政转移支付制度中的粘蝇纸效应作实证分析，但我们的基本判断是，在我国确实也存在粘蝇纸效应，而且，这种效应还不小。因为，在我国现有的公共决策体制中，信息不对称情况是相当普遍的，公共决策的透明度还很低，监督机制也不完善。因此，粘蝇纸效应在我国更容易产生。
第五节 本章小结
1. 政府间财政转移支付是财政体制的一个组成部分，财政拨款是地方财政收入的重要来源。
拨款的类型有：有条件拨款、无条件拨款和分类拨款三大类。具体又可细分为有条件整额拨款、有条件封顶配套拨款、有条件不封顶配套拨款、无条件整额拨款、努力相关性无条件拨款等。
2. 拨款对接受拨款的政府会产生收入效应和替代效应。收入效应意味着受补政府拥有更多的资源归其支配使用。替代效应则表示由于拨款降低了受补项目的成本，从而使资源从非拨款项目转移到受补项目，扩大受补项目的支出。
3. 不同目的的拨款需要相应的拨款类型相配合。有条件的配套拨款用于弥补具有溢外收益的地方公共产品；无条件拨款主要用于弥合财政缺口和解决财政的横向不平衡。有条件的整额拨款或封顶拨款主要用于确保全国统一的最低服务标准；有条件的不封顶拨款用于对
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地方公共产品中有益产品的补助。出于鼓励受补政府增加其收入的拨款，最合适的拨款形式应该是无条件拨款。
4. 粘蝇纸效应是指，拨款与税收削减相比，其对受补政府支出的作用要大得多。信息不对称、政府官员和利益集团对自身利益的追求是产生粘蝇纸效应的主要原因。由于在我国现有的公共决策体制中，信息不对称情况是相当普遍的，公共决策的透明度很低，监督机制也不完善，因此，粘蝇纸效应在我国更容易产生。
[复习与思考题]
1. 政府间财政转移支付有哪些类型？ 2. 拨款接收政府最喜欢的拨款类型是什么 ？ 3. 政府间财政转移支付的理由。 4. 拨款类型和拨款目标之间的联系。 5. 西方学者是如何解释粘蝇纸效应的 ？
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