２０１０年第３期斜霉倚展 在上海国际航运中心建设中努力建立 长三角港口群协调发展机制 真 虹 （上海海事大学２００１３５） 内容摘要：本文认为，建立长三角港口群协调发展机制是区域经济发展的需要，是建 设上海国际航运中心的必然要求，符合长三角港口发展的内在规律，也符合国家和企业的 利益。在长三角港口群建立协调机制有利于统筹规划和科学合理地开发利用区域港口岸 线资源，有利于科学配置区域港口集疏运体系和沟通内河通道，有利于规范港口市场和构 建区域港口群的协调发展机制，有利于整合信息渠道和建立区域港口信息数据传输共享 平台，有利于构建区域港口综合体系和提升国际竞争力。本文设计了长三角港口群协调 发展机制的四种可供选择的模式：市场主导型、中央主导型、地方联合型和中央地方联合 型，并进行了特点比较，提出了长三角港口群协调发展机制的推进方式。 关键词：上海国际航运中心长三角 港口群协调发展机制 中图分类号：Ｆ１２７ 文献标识码：Ａ 文章编号：１６７４—６１７１（２０１０）０２一ｏ０７３—００７ 一、建立长三角港口群协调发展机制是区域经济发展的需要 在经济全球化和区域经济一体化的背景下，面对国际、国内市场竞争的加剧，加强联合，协调 发展，提高整体竞争力已经成为一个地区应对危机的有效方式。当前，我国几大经济区域的合作 框架基本形成，全国各地出现了国家层面、省市层面、地市层面等跨行政区不同形式的、多重叠加 的区域经济联合、联席和协作体系。例如，长三角１６城市经济协调会议、渤海湾城市经济联席会 议等区域合作模式的产生是很好的印证。 长三角地区是我国经济最活跃、最具国际竞争力和发展潜力的地区之一，在我国国民经济和 社会发展中具有重要的核心地位。长三角地区在全国率先自发开展区域经济协调发展和联合， 先后出现了国务院批准的区域性经济协调机制、省市政府问自主高层协调机制、跨省市地市间自 发形成的经济协调机制等等。所有这些，都不同程度地反映区域经济融合协作是一种历史的必 然。 区域经济一体化发展必然要求综合运输体系的一体化。作为基础性和先导性产业，发达的 交通运输，可以促进地区间的经济交流，带动地区分工与合作，引导区域经济整体协调发展。港 收稿日期：２００９—１２—０８ 作者简介：真虹（１９５８一）：管理学博士，教授，博士生导师。现任上海海事大学发展规划处处长，上海国际航运研 究中心秘书长，国务院政府特殊津贴专家。 一７３— 在上海国际航运中心建设中努力建立长三角港口群协调发展机制 口作为综合运输体系的枢纽和物流节点，能够增强区域交通运输体系的整体性和关联性。港口 群之间的协调发展有利于形成区域内物流网络的合理布局，降低物流成本，从而促进区域内经济 的协调发展以及对外贸易的增长。 二、建立长三角港口群协调发展机制是建设 上海国际航运中心的必然要求 当前，上海国际航运中心建设已经进入关键时期，在基础设施建设方面已经取得了显著的成 果，长三角地区港口公共设施和港口通过能力已经达到很高水平，运输总量已位居世界前列，港 口完成的货物吞吐量已占全国的４０％以上。上海国际航运中心建设，促进了海运、港口资源的 优化配置和综合服务功能的集聚，促进了长三角地区开放水平的进一步提高，与世界经济的联系 进一步增强，从而推动了上海国际大都市的建设，带动了长三角地区、长江流域及中西部地区经 济的发展。区域内各个港口在发展过程中都不同程度地从区域内港口之间相互衔接、逐步密切 的合作中得到实惠，增强了港口发展的实力和发展后劲。 但是，当前东北亚地区港口的竞争态势相当严峻，国际间的竞争压力和国家经济安全已对区 域港口协调发展提出了更为迫切的要求；国内经济持续稳定快速发展的态势对于港口通过能力 和综合服务质量也提出了更新更高的要求。 与世界主要海运国家相比，长三角地区航运综合高端服务还有较大差距，区域港航资源综合 优化利用还需要加强，航运发展的软环境还有待进一步提升。加强长三角区域港口岸线资源的 综合利用，加快区域港口结构调整升级，进一步提升港口功能，推进区域港口协调发展，更好地服 务于长三角地区、长江流域和全国经济发展已经是摆在我们面前的重大课题。因此，上海国际航 运中心建设正进入一个硬件能力和软件水平同步提升的重要战略转折期。 进一步加快上海国际航运中心建设，创新区域港航发展的协调机制，创新区域港口一体化的 科学模式，创新提升区域港口整体经济效益和综合国际竞争力的市场运行机制，更好地打造上海 国际航运中心国家品牌，是长三角地区港口协调发展的共同呼声，也是党中央国务院科学调整战 略部署，进一步促进我国经济快速发展所作出新的重大决策。 三、建立长三角港口群协调发展机制 符合长三角港口发展的内在规律 尽管长三角地区港口在改革开放的进程中取得了令世界瞩目的成果，但是在其发展中也面 临着不少的问题，区域内资源短缺、重复建设、干支衔接不畅、同质竞争、恶性竞争、稀释效益、内 耗、软环境服务水平不高、整合程度低等问题已日益突显。来自国际海运界和周边港口的挑战十 分严峻，日韩等国不断出台措施吸引我国中转货源，使得区域港口整体效益受损，影响到国家经 济安全。此外，受金融危机的影响，当前国内外经济发展严重受阻，全球经济衰退所引发的对港 口发展的负面影响已经凸显。面对各种危机、压力和挑战，长三角区域港口如何在更为激烈的国 际竞争中保持较强地发展后劲和持久动力，如何站在新的起点上推进长三角港口持续健康快速 发展，关键是能否准确把握新的形势，着力解决发展中遇到的问题。其中，特别值得注意的是： １．统筹规划，科学合理地开发利用区域港口岸线资源。改革开放以来，伴随着经济需求的快 一７４— ２０１０年第３期斜譬Ｉ皇ｆ展 速增长，各地引进外资的积极性空前高涨，有些地市政府在引进外资时把适宜建港的不可再生的 宝贵岸线资源一揽子承诺给外商。到目前为止，长三角地区的港口岸线资源已经非常有限，长江 下游和上海、浙江沿海港口岸线除舟山群岛之外已经相当紧缺。区域经济发展持续增长对港口 的需求与港口的供给能力不足之间的矛盾正日益凸现。 ２．科学配置区域港口集疏运体系，沟通内河通道。长三角地区水网密集，多种运输方式交 汇，但港口的集疏运系统仍不够完善，尤其是上海与江苏、浙江等地的内河通道的衔接、船舶技术 标准、运输组织还需要统一协调和加强。如何利用先进技术，实行智能化管理，突破行政区域障 碍，调整相关部门政策规定，建立良好的，跨区域的，与环境和谐的集疏运体系是未来长三角港口 集疏运系统建设和发展的重要方面。 ３．规范港口市场，构建区域港口群的协调发展机制。港口管理体制下放，一方面调动了各地 市发展港口的积极性，另一方面也显示出市场在综合利用区域港口资源，优化区域港口结构，合 理布局港口功能等配置能力的不足。恶性竞争的现象时有发生，竞争损耗越来越大。建立区域 港口群协调发展的综合行政协调机制，推动区域联合执法，建立统一开放竞争有序的区域港口市 场体系显得尤为迫切和重要。 ４．整合信息渠道，建立区域港口信息数据传输共享平台。长三角地区的上海、宁波等港口集 装箱电子数据交换系统是全国港口ＥＤＩ系统试点单位，信息化程度居世界先进水平。目前，长 三角地区及长江干线港口都陆续建立集装箱ＥＤＩ系统，各个港口、海关、商检、检疫、海事、边检 等也正在或分别建立了独立的信息系统。但相互之间互不联网、代码独立、孤立分散、难以提高 整体和综合效率。长三角、长江干线和沿海相关港口实现共享互通，提高港口综合管理效率、提 高企业生产效益，已经变得非常必要和迫切。 ５．构建区域港口综合体系。提升国际竞争力。虽然长三角港口与周边国际港口在竞争过程 中，港口吞吐量份额总体上不断提升，但要看到，日本、韩国以我国华东地区为其腹地，不断加大 港口建设力度，加大市场开拓和国际揽货力量，竭力吸引我国港口中转货源。因此，建立统一、高 效、相互衔接、查验便捷、退税快速的区域综合港口体系已相当急切。 为应对国内外局势的变化，更好地解决这些问题，保持发展后劲，提升国际竞争力，客观上迫 切要求统筹区域港口资源，形成合力，扩大供给，保持供求持续平衡。为此，加快区域港口一体化 发展进程显得尤为重要。 四、建立长三角港口群协调发展机制符合国家和企业的利益 建立长三角港口群协调发展机制，无论对国家、行业和企业都具有重大的政治效益、经济效 益和社会效益。 从中央政府层面看，推进长三角港口群协调发展机制，提升整个区域港口的综合竞争力，建 设航运强国，打造上海国际航运中心这个国家品牌，有利于提升我国的国际地位和综合国力，有 利于保障国家和区域的经济安全。 从地方政府层面看，区域港口的协调发展是指在发展中实现协调，是实现各个港口的共同发 展。因此，协调发展是促使各个港口服务于本地和区域的能力都能合理地提升，各个港口城市政 府管理效能都将得到不断提高。 从企业角度看，区域港口参股投资、联营合作的政策环境会进一步改善，企业拓展合作业务 一７５— 在上海国际航运中心建设中努力建立长三角港Ｈ群协调发展机制 领域将更加灵活自主，联营联合将更加自由，投融资渠道会进一步拓宽，经营市场将更加公平公 正。同时，可缓解基础薄弱的港口企业投资建设码头的资金压力，可降低港口、航运企业的运作 成本，有利于提高企业的经济效益。 从区域发展来看，随着长三角港口群协调发展机制的逐步建立，长三角地区港口群的整体品 牌形象可得到进一步提升，这将有利于高端航运要素、关联产业以及相关服务的加速集聚，由此 带动区域临港工业、加工贸易、航运业务等快速发展。相对于国际和国内其他区域来讲，有利于 本地区增强综合实力和综合效益。港口服务于区域经济的贡献率将会大大提高，港口将进一步 发挥对于区域经济发展的支撑力度，使得区域的综合竞争力进一步增强。 从社会发展角度来看，通过推进区域港Ｖｌ统一的发展政策和技术标准，合理优化区域港口集 疏运网络，有利于优化运输结构布局，扩大水运比重，减小公路压力，降低能耗，减少噪声，燃油减 排等，有利于保护和改善城市环境，有利于社会效益的优化。 五、长三角港口群协调发展机制的模式选择 市场调节力量的发挥，相对于企业来说，主要有垄断、合作、竞争三种形式；政府的调节力量 有强有弱，可分为主导、辅助和放任自由；在政府力量中具体又可细分为中央政府和地方政府，以 及中央和地方政府组合的机构三种调节力量。单纯就协调推进市场运作模式来看，如果将各种 力量或因素综合起来考虑，有多种具体模式方案可供选择。这里，我们以几种主要模式方案进行 分析讨论： １．方案一：市场主导型。该方案主要以市场的作用来推进港口的一体化，政府则采取积极 的推进措施，引导市场走向有序和规范，主要依靠市场力量来达到区域港口一体化的目标。 以市场为主导，政府积极推动的方案，就是围绕港口资源的优化组合和港口运输市场秩序的 有序规范，主要借助于港Ｋｌ市场的作用，通过建立多层次、多形式、多渠道的合作协调机制，逐步 实现政策统一、法规统一、管理标准统一；努力消除行政壁垒，构建起统一、规范、公平竞争的区域 港口市场环境；同时引导企业问资本自由流动，开展各种类型的合资合作，营造具有国际竞争力 的跨地区港口企业。 建立长三角港口的统一市场，优点：鼓励公平竞争，有利于增强区域内港口企业的活力；有利 于规范竞争行为和市场秩序。符合国家所极力推行的港口市场化的要求和发展方向。对现行体 制没有伤筋动骨，推进相对比较容易。缺点：由于没有从体制上进行组合，以市场需求为导向，因 此一体化推进的过程比较长，实际的效果在短期内往往不太明显，需要较长时间的演化才能逐步 显现。 ２．方案二：中央主导型。鉴于目前长三角地区各地方政府在推进一体化中所存在的客观和 主观困难，由国务院主管部门调控一体化的进程将会产生积极的效果。其主要特点是，在长三角 港口行政管理事务中，由国务院主管部门成立一个专门机构（以下称长三角港口综合管理机构） 统领长三角地区港口的规划、建设、维持港口市场秩序，港口所在地政府港口主管部门按照国家 批准的本地区港口发展规划，统一管理本地区的港口行政事务。国务院主管部门直属的区域港 口综合管理机构统筹审查区域港口的规划，负责协调实施，制定区域统一的政策及相关业务、技 术标准，并对整个区域港口市场行为进行监管。不取代地方政府港口主管部门的行政地位。港 口业务经营应积极发挥市场调节的作用，使市场对港口资源优化配置发挥更大的作用。 一７６— ２０１０年第３期种芬衙展 长三角港口综合管理机构被赋予必要的管理职权，具有管理直接、针对性强的特点。只要各 港口之间出现竞争不协调、港口定位重复以及重复建设等现象，均可以直接加以干预。但该方案 下，区域港口的管理，实际上存在长三角港口综合管理机构和地方政府港口管理机构双重管理的 现象，应注意区域港口综合管理机构和地方政府港口管理机构之间的有效协调与配合。 ３．方案三：地方联合型。该方案是基于地方政府是推动长三角港口群协调发展机制的主体 为前提。首先，港口之问的协作与协调有时需要各地方利益主体通过让渡自己的一部分权利，谋 求在整体利益最大化前提下保证自己利益的实现。地方政府作为一方利益的对外代表，理所当 然的是推动长三角港口群协调发展机制的主体。其次，地方政府作为辖区管理者，对各自地方的 现实条件和发展需要最清楚，提出的方案和作出的决策，能够使得区域港口一体化推进工作更加 务实可行。再次，也符合我国港口管理体制改革（权力下放，一城一港一政）的方向和改革要求。 该方案的基本特点是，基于各地方政府港口管理机构之间已经建立了非常密切的协作关系， 在协调周边地区利益时能够依靠各港口管理机构之间的有效协作解决好相互之间的利益问题， 而且，要有一方能够公正、公平地处理各方的利益，有较大的让利精神，通过提高合作各方的共同 且基本平均的利益，体现自己的主导地位。长三角地区是我国经济最发达、市场发育较好、人员 素质和文明程度较高的地区，依靠地方政府之间建立密切的行政协作关系，克服各自政治和经济 利益的冲突，来解决长三角港口群协调发展机制问题有其可行性。为此，可以考虑在《港口法》 的框架下，探索由地方政府共同组建的一个区域性的港口联合协调管理机构，统一协调区域内的 港口发展和市场规范的问题。 一个港口群组建区域港口联合管理机构，在国外已有成功先例。如在美国联邦制度下纽约 港和新泽西港的联合管理与经营。这两个港口分别隶属于联邦国家的纽约州和新泽西州，两港 早期发展并没有整体的合作规划，甚至两州政府就港口和航道边界问题还争论不休。为了解决 这两个港口的竞合问题，具有立法权的两州政府协商共同组建了跨州管辖的纽约一新泽西港务 局，共同管理纽约港和新泽西港，纽约一新泽西港务局对纽约港和新泽西港的建设和发展有直接 的管理权力。此外，日本为了协调东京湾港口群之问的竞争与合作问题，运输省对各个港口的建 设规划牢牢控制最终决定权。 区域港口联合管理机构成功运作的基本要点是：形成区域利益共同体，将业务密切地整合在 一起，利益的合理分配是关键。区域港口联合管理机构成功运作的突出特点是：实行联合、民主、 专家决策。 ４．方案四：中央地方联合型。鉴于目前长三角地区各地方政府在推进一体化中遇到的客观 和主观方面的问题，注意到国务院主管部门直接管控区域港口协调发展力量的不足，寻求中央政 府与地方政府的有机结合，探索找出发挥中央政府和地方政府调控力量综合优势及各自优势的 最佳结合点，将二者联合作为共同推动长三角港口群协调发展机制的主体，创造条件使企业充分 发挥自主作用。 其主要特征是：将政府管理与民主管理相结合，即国家层面成立区域港口综合行政协调机 构，代表国家承担港口行业发展事务，协调解决区域内各港口难以解决的共性问题。该机构具有 较强的资源规划、港口建设、社会管理、公共服务等行政管理和市场监管职能，负责区域港口规划 制定、调整的审核及实施监管，负责区域港口市场行为的监督。地方层面，两省一市政府协调建 立长三角港口发展管理决策委员会，在区域政府职责范围内对于区域性重大问题实行民主决策 机制。港口经营、调节手段则应积极地发挥市场和经济杠杆的作用，使市场较大程度地发挥对港 一７７— 在上海国际航运中心建设中努力建立长三角港１３群协调发展机制 ５１资源优化配置的功能。该方案是以区域港口综合行政协调机构人员素质较高，协调适度有力 及区域内部自发形成了协调机制为基础的，决策前提是要有利于区域港１５资源、经营、管理等方 面优势互补。 六、长三角港口群协调发展机制的推进方式 根据目前长三角港１５群协调发展机制推进的实际情况，考虑到今后的变化，结合已经给出的 几种可行的一体化方案，我们认为，长三角港口群协调发展机制可以按照以下过程，根据实际情 况的变化，分阶段实施。长三角港口群协调发展机制的推进过程如下： 起步阶段 发展阶段 成熟阶段 中央主导 困＼ 市场能够自我完善 地 地方政府能够主 ＼ 图１ 长三角港口群协调发展机制模式四推进过程 说明： （１）在刚开始推行时，要充分发挥中央和地方政府的积极作用，通过有效的区域港口发展行 政协调，积极推进区域港口一体化。采用方案四比较接近于现实状态，即主要依靠并强化已经国 务院批准的区域港１５发展综合行政协调机构的作用，结合自发形成的区域港１５管理机构间的协 调机制，联合推进相关工作，既便于操作，也为以后加强跨区域的政府调控奠定基础。 （２）在发展阶段，应根据区域港口管理的实际情况和不同时期，选择采用方案四、方案二还 是方案三。如两省一市政府难以协商组成一个管理委员会，可由中央政府牵头组织一个区域港 ５１管理机构，逐步过渡到联合自主管理与协调。 （３）一体化进程的成熟阶段应是采用市场为主配置资源的方式，当市场调节力量不断增强， 政府（包括中央政府和地方政府）对于港口发展调控的行政权力应逐步弱化，由主导退到辅助和 引导地位，突显市场自发调节各港利益及供求关系的作用。 Ｌ．ａ、结 、 ］ 论 匕 建立长三角港口群协调发展机制是上海国际航运中心建设的必然要求，也是提升长三角港 口群国际竞争力的必然选择。然而，这种机制的建立受到行政体制和管理机制上的障碍，使得任 何一种协调机制的理论探索在实践中需要逾越各种阻力。但是，当前上海国际航运中心已经进 入一个非常关键的发展阶段，能否建立起长三角港１５群的协调发展机制是实现这一国家战略必 须克服的障碍。既然我们已经做出在２０２０年基本建成具有全球航运资源配置能力的国际航运 一７８— ２０１０年第３期钟｛ｌ： 辰 中心这一战略目标，那么，由长三角港口群共同建立的这一协调发展机制是我们必须共同面对的 选择。口 参考文献： １．杨锐．产业转型与就业转型特征变化：先进港口城市转型分析［Ｊ］．科学发展，２００９（７） ２．李宗泽．长三角区域政府经济协调与服务研究［Ｊ］．科学发展，２００９（８）． ３．张军．改革开放以来上海与长三角关系的演变［Ｊ］．科学发展，２００９（１１）． ４．厉无畏．进一步推动长三角区域一体化发展［Ｊ］．科学发展，２０１０（２）． ５．陈丹宇．长三角区域创新系统模式及其构建研究［Ｊ］．科学发展，２０１０（２）． Ｅｓｔａｂｌｉｓｈ ａ ｃｏｏｒｄｉｎａｔｅｄ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ ｏｆ ｔｈｅ Ｙａｎｇｔｚｅ Ｒｉｖｅｒ Ｄｅｌｔａ ｐｏｒｔ ｃｌｕｓｔｅｒ ｄｕｒｉｎｇ ｔｈｅ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｏｆ Ｓｈａｎｇｈａｉ Ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ Ｓｈｉｐｐｉｎｇ Ｃｅｎｔｅｒ Ｚｈｅｎ Ｈ０ｎｇ Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｏ ｅｓｔａｂｌｉｓｈ ａ ｃｏｏｒｄｉｎａｔｅｄ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ ｏｆ ｔｈｅ Ｙａｎｇｔｚｅ Ｒｉｖｅｒ Ｄｅｈａ Ｄ０ｒｔ ｃｌｕｓｔｅｒ ｍｅｅｔｓ ｔｈｅ ｎｅｅｄｓ ｏｆ ｔｈｅ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｏｆ ｒｅｇｉｏｎａｌ ｅｃｏｎｏｍｙｔｈｅ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｏｆ Ｓｈａｎｇｈａｉ Ｉｎｔｅｍａ． ．ｔｉｏｎａｌ Ｓｈｉｐｐｉｎｇ Ｃｅｎｔｅｒ ａｎｄ ｔｈｅ ｉｎｔｅｒｅｓｔｓ ｏｆ ｔｈｅ ｎａｔｉｏｎ ａｎｄ ｂｕｓｉｎｅｓｓＴｈｅ ｃｏｏｒｄｉｎａｔｅｄ ｄｅｖｅｌｏＤｍｅｎｔ ．ｍｅｃｈａｎｉｓｍ ｏｆ ｔｈｅ Ｙａｎｇｔｚｅ Ｒｉｖｅｒ Ｄｅｌｔａ ｐｏｒｔ ｃｌｕｓｔｅｒ ｗｉｌｌ ｈｅｌｐ ｔｏ ｓｃｉｅｎｔｉｉｆｃａｌｌｙ ｕｔｉｌｉｚｅ ｔｈｅ ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ ｏｆ ｒｅ－ ｇｉｏｎａｌ ｐｏｒｔ ｃｏａｓｔｌｉｎｅ，ｃｏｎｆｉｇｕｒｅ ｒｅｇｉｏｎａｌ ｐｏｒｔ ｓｙｓｔｅｍ ａｎｄ ｒｉｖｅｒ ｃｈａｎｎｅｌｓ ｏｆ ｃｏｍｍｕｎｉｃａｔｉｏｎｉｎｔｅｇｒａｔｅ ｉｎ． ，ｆｏｒｍａｔｉｏｎ ｃｈａｎｎｅｌ ａｎｄ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔ ａｎ ｉｎｔｅｇｒａｔｅｄ ｓｙｓｔｅｍ ｏｆ ｒｅｇｉｏｎａｌ ｐｏｒｔｓＴｈｉｓ ａｒｔｉｃｌｅ ｐｕｔ ｆｏｒｗａｒｄ ｆｏｕｒ ａ１． ．ｔｅｒｎａｔｉｖｅ ｍｏｄｅｌｓ ｔｏ ｄｅｓｉｇｎ ｔｈｅ ｃｏｏｒｄｉｎａｔｅｄ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ：ｔｈｅ ｍａｒｋｅｔ—ｏｒｉｅｎｔｅｄｔｈｅ ｃｅｎｔｒａｌ ．ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ—ｏｒｉｅｎｔｅｄ．ｔｈｅ ｌｏｃａｌ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｃｏｏｐｅｒａｔｉｖｅ ａｎｄ ｔｈｅ ｃｅｎｔｒａｌ ａｎｄ ｌｏｃａｌ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｃｏｏｐｅｒａ． 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