关于改革我国税收征管模式的思考

２００２年第３期　幕２２卷（总ｌ４５期）　珊　财经　ＭＯＤＥＲＮ　Ｆ　ＡＮＣＥ＆ＥＣＯＮＯＭＬｃｓ　关于改革我国税收征管模式的思考　柬　丽　（北京大学法学院北京１００８７１）　摘要：１９９７年以来，以新的税收征管模式为主要任务的征管致革全面展开。速一征管模式在一定程度上嗄　取了国外税收征管的经验，与我国以往的征管模式相比有较大的不同　但新的征管模式实施后的效果并不是徂理　想＝扯管模式的具体形式应与我国的现实国情相适应，要遵循依法治税的要求　关键词：税收征管；模式；致革；思考　中图分类号：Ｆ８１０　４２文献标识码：Ａ文章编号：１００５—１００７（Ｚ００２｝０３—００４６—０４　Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅ　ｉｍｐｏｓｉｔｉｏｎ　ｒｅｆｏｒｍ，ｗｈｉｃｈ　ｊｓ　ｃｏｎｓｉｄｅｒｅｄ　ａｓ　ｉｔｓ　ｍａｉｎ　ｔａｓｋ　ｉｎ　ｃｍｒｙｉｎｇ　ｏｕｔ　ｔｈｅ　ｎｅｗ　ｔａｘ　ｉｍｐｏｓｉｉｔｏｎ　ｍｏｄｅｌ　ｌ　ｈａｓ　ｉｍｐｏｓｉｔｉｏｎ　ｅｘｐｏｎｅｎｃ￣ｆ０∞ｍｅ麟ｆｅｎｔ　ａｎｄ．　ｂｅｅｎ　ｓｐｒｅａｄｉｎｆｕｌｌ　ｓ　ｉ昭ｓｉｎｃｅ１９９７　Ｔｂ　ｋｘｉｍｐｏ￣／ｔｕｉｎｍｏｄｅｌ　ａｂｓｏａ４￣ｅ４，ｔｈｅｆｏｒｅｉｇｎ　ｈａｓ　ｇｒｅａｔ　ｄｉｆｅｒｅｎｔｉａｔｉｏｎ　ｃｏｍｐａｒｅｄ　ｗｉｔｈ　ｔｈｅ　ｆｏｒｍｅｒ诅ｘ　ｉｍｐｏｓｉｉｏｎ．Ｂｕｔｔ　ｔｈｅ　ｅｆｆｅｃｔ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｎｅｗ【“ｉｍｐｏｓｉｔｉｏｎ　ｉｓ　ｎｏｔ　ｄｅｓｉｒａｂｌｅ　Ｔｈｅ　ｃｏｎｃｌ￣ｆｏｒｍ　ｏｆ　ｔｈｅ【“ｉｍｐｏｓｉｉｏｎ　ｓｈｏｕｌｄ　ｓｕｉｔｔ　ＯｔＬｒ　ｃｏｕｎｔｒｙｓ　ｐｒｅｓｅｎｔ　ｓｉｔｕａｔｉｏｎ　ａｎｄ　ｓｈｏｕｌｄ　ｃｏｍｐｌｙ　ｗｉｔｈ　ｔｈｅ　ｄｅｍａｎｄ　ｏｆ　ｉｍｐｏｓｉｎｇ　ｔｈｅ　．’ｔａｘ　ｍ　ａｃｃｏｒｄａｎｃｅ　ｗｉｔｈ　ｔｈｅ　ｌａｗ　Ｋｅｙ　Ｗｏｒｄｓ：Ｔａｘ　ｌｍｌ￣ｉｏｎ；Ｍｏｄｅｌ；Ｒｅｆｏｒｍ；Ｃｏｎｓｉｄｅｒａｔｉｏｎ　１９９７年１月，国务院办公厅转发了国家税务总局　《关于深化税收征管改革的方案》，方案明确了税收征　管改革的任务是：建立以申报纳税和优化服务为基础，　以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查的新的征管　模式。三年来，以这一模式为主要内容的税收征管改　革在全国展开，对我国税收征管产生了深刻的影响。　济体制，对国营企业（现称为“国有企业”，此处暂沿　用原称，下同）长期实行的是“一员进厂，各税统管，　征管查合一”的征管模式，这是适应了计划经济的具　体情况而逐步形成的。建国初期，我国的税收征管　随着社会经济生活的变化、税制的变化而几度变迁，　税收征管的主要目的是为了配台国家的经济政策。　如在生产资料的社会主义改造时期，对公私经济就　实行“宽严不同，繁简不同”的原则，简化国营企业的　我国现行的这种征管模式和以往有何不同，与国外先　进国家相比有何异同，其实际效果如何等等，对这些问　题的进一步探讨，有利于我们更加全面地认识不同税　收征管模式的优劣，有助于我们正确地选择社会主义　市场经济条件下的税收征管模式；　纳税手续，对私营工商业也按照其进行社会主义改　造的程度，规定了不同的征管方法。对公私采取不　同的方针是因为当时的理论认为，国营企业是国家　的财产，国营企业的利益和国家的利益是一致的，企　业缴纳税款只不过是将资金换了一种存在的地点和　一、我国税收征管模式的历史与现实　方式而已；而私营经济则不同，私营经济的利益和国　税收的征管模式的选择，离不开一定条件下的　经济发展水平、税制结构、征管对象的状况。我国自　建国后，在税收征管方面实行过多种方式。每一种　税收征管模式的实行都是与当时所处的经济环境、　国家和政府的主要任务联系在一起的。　家利益存在矛盾，潜意识中把私营业主作为偷税逃　税的最大嫌疑人。出于这种认识，在很长的一段时　间，人们对税收的作用，尤其是“税收对于全民所有　制的社会主义经济到底有没有作用”心存疑虑，甚至　对国营企业一度实行“利税台一”的试点，试图取消　税收。　（一）对我国税收征管模式的回顾　１９７８年之前，我国一直实行高度集中的计划经　当时的税制设计虽几经变迁，总体来看还是比　收藕日期：２ｏ０１—０７—０５　作者简彳ｒ：宋丽，北京大学法学院经济法专业硕士研究生　维普资讯 http://www.cqvip.com

幕２２卷荛３朝　束　丽关于　革我国　ｌｌ复征管模式的思考　２００２年３　４７　较简单，税收的主要征收对象是占国民经济绝大部　分的国营企业．而国营企业的生产经营活动受国家　控制，财务上实行统收统支，企业偷逃税的现象也较　少发生。这样．税制简单，征管对象单一．且偷逃税　的情况较少，税收征管的任务主要侧重于“征收”和　“管理”，稽查方面的工作比较少，“一员进厂，各税统　管，征管查合一”的征管模式正是适应了这种情况的　需要。　１９７８年之后，我国对计划经济条件下的税收征　管模式开始逐步进行改革。１９８３年、１９８４年相继进　行了“利改税”，改革了工商税制，税收收入在国家财　政收入中的比重迅速提高，企业和国家的分配关系　也从以往的全面上交变为缴纳利、税，纳税开始和企　业的自身利益密切挂起钩来。在这种条件下．企业　愉逃税款的现象急剧增加，税务人员按照以往“一员　进厂”的模式显然不能很好地处理新形势下的种种　情况，改革税收征管模式势在必行　经过试点，我们　确立了“征收、管理、检查三分离”或“征管、检查两分　离”的征管模式，初步形成了既相互联系又相互制约　的征管机制，解决了原有征管体制在新形势下暴露　的一些问题，为以后的征管改革奠定了基础。１９９４　年，国家税务总局又确定了“纳税人申报，税务代理　人代理，税务机关稽查”三位一体的征管模式。　（二）我国正在进行中的税收征管模式改革　１９９７年开始的新的税收征管改革，提出了“建　立以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为　依托，集中征收、重点稽查的新的征管模式”。这种　新的模式在一定程度上吸取了国外税收征管模式的　先进之处．从实施的实际情况看，和以往的征管模式　相比，有以下不同。　１．强调了纳税人主动申报纳税　以往在税收征管中，大多数情况是由税务部门　上门征收，对重点纳税企业，一般都有专管员负责；　新模式取消了专管员，要求纳税人按照税法规定，自　行或委托他人填制纳税申报表，在规定的时间内向　税务局申报，并将税款划转入库。其目的是借此分　清征纳双方的权利、义务和责任，培养和树立纳税人　自觉地按期申报纳税的观念意识。至ｉ００Ｏ年初，全　国已有９ｏ％以上的企业、８０％左右的个体工商户实　行了自行申报纳税。与纳税人主动申报相适应，各　地也初步建立了税务代理组织体系，税务代理机构　和从业人员发展迅速。　２．强调了为纳税人服务　国家税务总局《关于深化税收征管改革的方案》　中规定，除了国家公布的法律、行政法规外，国家税　务总局要及时公布税务行政规章和其他规范性文　件，省以下税务机关要定期向纳税人提供现行有效　的税法信息、纳税指南等　在城市和县城以及其他　交通便利、纳税人较为集中的地方，应当本着相对集　中、讲究实用、方便纳税和不扩大基建规模的原则合　理设置办税服务场所。作为新征管模式的基础，税　务机关普遍设立了办税大厅，使税务登记、纳税申　报、税务咨询、发票领购和举报投诉等活动可以在一　次完成，实现了集中征收，方便了纳税人：各地税务　机关还纷纷提出了“为纳税人服务”的口号，提高了　为纳税人服务的水平。　３计算机在税收征管中得到应用　为适应“以计算机网络为依托”的要求，各级税　务机关在硬件上都配备了计算机，有些地方还实现　了一定范围内的计算机联网。从利用情况来看，目　前计算机在税务机关的使用还停留在较低层次的文　件处理等水平上，利用计算机完成从税务登记到税　务稽查等税收业务的地区不多。但各地大都自行开　发、使用了一些税收征管软件。　４．建立了税务稽查体系　传统的税收征管职能存在着重征收轻稽查、重　税政轻服务的倾向，因而在组织结构上形成了大征　收、小检查的格局。新的征管模式对稽查给予了重　视。按规定，基层征管单位的人员比例上，稽查人员　的比例一般要占总人数的４ｏ％。各地税务机关按　照要求重新组建了税务稽查体系，为稽查体系配备　了更多的人员和办案设备。在稽查体系内部，按照　选案、检查、审理、执行等职能设置分工协作、相互制　约的机构，建立并实施了税务稽查工作责任制、稽查　复查制、稽查错案责任追究制和稽查人员业务等级　制等各项制度。　二、对我国新税收征管　模式实施状况的考察　从我国在税收征管改革中对征管模式的定位可　以看出，我们在一定程度上吸取了西方国家税收征　管模式的特点，如纳税人自行申报纳税、推行税务代　理、重视稽查等。应该说，有些特点，如重视税务稽　查，确实是税收征管发展的趋势。但是我们也不得　不看到，我国虽然引进了一些在西方国家行之有效　的做法和制度，但这些做法和制度的实际实施状况　受到多方面的影响，最后呈现出来的多种因素整合　维普资讯 http://www.cqvip.com

现　财经　２００２正３月　的结果远远没有达到制度设计者所希望达到的　目标。　首先，从纳税人主动申报的情况看。纳税人在　我国主要是指企业，这是由我国的税制结构决定的。　西方国家的税制普遍以所得税为主体，且个人所得　税占很重要的地位，所以个人和企业都是重要的纳　税人。而我国是以流转税为主要税种，所得税中也　是企业所得税占主要地位，个人所得税不发达，因此　企业是主要的纳税人，个人纳税人相对很少。对企　业生产经营信息的了懈，以前在很大程度上是通过　专管员进行的。专管员长期负责一个或几个企业，　对它们的经营情况了解得比较深入，这些信息在审　棱企业的纳税申报表时发挥了关键的作用。新模式　要求专管员“由管户向管事”转变，实际是取消了专　管员．代之以纳税人自行申报。这样，税务机关就失　去了获得企业生产经营、财务信息的稳定来源，又没　有其他了解企业状况的信息渠道，面对企业自行或　委托他人填写的纳税申报表，在审查判断时就不免　处于被动状态，导致对申报不实的情况往往难以核　实：我国纳税人遵守税法的意识不强，实行自行申　报之后，企业的增值税“零申报”、“负申报”明显增　多．反映出纳税申报存在不真实现象　其次，在“建立税务机关和社会中介组织相结合　的服务体系”，“积极、稳妥地发展税务代理服务”方　面，执行效果不甚理想。经过几年的努力，税务代理　业务确实得到了发展，但我国税务代理事业的建立　和发展与西方国家不同，不是建立在市场经济自然　发展的基础之上，而是作为政府推进的征管改革的　一部分内容而发展起来的，有相当的发展是强制或　变相强制的结果。从我国的实际状况来分析，实际　上并不具备充分发展税务代理的条件。我国纳税人　的主体是企业，而企业一般都有专门人员来办理涉　税事务，对税法有相当的了解，不需要另行委托代理　人进行；个体工商户一般实行定率定额征收，不需要　税务代理；我国的个人所得税法相对比较简单，一般　人也可独自完成纳税事宜，也不需要多花一笔钱再　委托他人办理。再者，我国税收征管中的“灵活”性　和违规成本的低廉使得有一部分纳税人视依法纳税　为下策．他们自然不愿有税务代理人员参与其税务　事项：我国还有一部分税务代理结构和税务机关存　在千丝万缕的关系，它们凭借行政权力搞强制代理，　其自身的独立和公正很难得到保障，更引起了纳税　人的强烈反感。　第三，关于计算机的应用和信息系统的建立，各　级税务机关虽然配备了大量档次不低的计算机，但　多数仍停留在处理文件、公布法规、储存信息等较低　级的使用上，远远没有实现“把从税务登记至税务稽　查的各项征管业务全面纳入计算机管理　依托计算　机对征收管理的全过程实施监控”　不少地方还开　发了一些税收征管软件，但各地软件不统一，不利于　地区之间信息的共享。使用计算机本可以大大节约　征管成本，但在计算机没有被充分利用的情况下，计　算机的使用使得税收征管成本反而上升。　第四，在加强税务稽查方面，新模式提出了建立　人工和计算机结合的税务稽查体系。新的稽查方式　要主要借助于以计算机为依托的监控系统选择并确　定被查对象，按照选案、检查、审理、执行的流程规范　操作　但实际中，专管员已经失去了对企业深入了　解的优势，以计算机为依托的监控系统还远远不完　善，在这样信息不充分的条件下，税务机关的稽查盲　目性比较高，很难达到预期效果。　由此可见，同样的制度设计，在不同的运行环境　下会呈现不同的结果，这是制度设计者在设计时必　须要考虑到的。我们所谓的“中国特色”，就是指我　们的制度选择要与我国历史的、现实的国情相结合。　当然，“中国特色”决不能成为某些人为自己缺陷辩　护的理由，在坚持中国特色的同时，必要的原则和理　念还应该坚持。　三、关于正确实施税收征管模式的思考　较之直接模仿这种或那种具体的制度形式更为　重要者，应该是先要了解某种特定的制度为什幺是　有效的，其条件是什么。这样，选择或创造适合于中　国国情的制度形式才会更有依据和把握。　（一）税收征管模式要与我国的实际情况相适应　世界发达国家的税收征管制度经过多年的发　展，逐步形成了以下特点：在税收征收方面，与纳税　人主动申报相结合，普遍实行税务代理制；在税务管　理方面，借助计算机的广泛利用，建立了严密的信息　处理系统；普遍重视税收稽查工作。西方国家税收　征管的上述特点是在市场经济的长期发展中逐渐形　成的，它们相互又有关联。如西方发达国家借助于　计算机，建立起全国范围的税收信息处理系统，把纳　税人的经营活动、以往申报纳税的情况、对纳税人的　信用评价信息等都尽可能地纳入税收监控网络，并　基本实现了全国不同地区税收信息资料的共享和综　合利用；有些国家还实现了税务部门和银行、社会保　维普资讯 http://www.cqvip.com

第２２卷舅３期　宴丽关于馥革我国税收征管模式的慝考　２００２年３宦４９　险等部门的信息资源共享，税务机关可随时掌握税　收进展和各种纳税资料，而纳税人也清楚地意识到，　在这种严密的信息嗣络监控下，不依法申报或漏报、　少报或瞒报都难以逃脱监控，从而使得纳税人主动　申报的质量在一定程度上得到了保证　同时发达的　信息系统也是保证稽查顺利科学进行的重要条件，　税务代理制度的广泛采用使税务机关将大量精力投　入到稽查方面成为可能。由于税务机关稽查能力的　强化，对于纳税人的自行申报纳税也有了质量保证　的威慑力量。　我国的情况与西方发达国家有很大不同。首　先。生产力水平较低，计算机的开发与应用尚无法做　到普及，在较发达的城市尚无法做到征管流程的计　算机操作，在广大的西部地区、山区、农村等地区，　“以计算机网络为依托，集中征收”的理想目标在相　当的一段时间内更不可能实现。其次．我国目前的　纳税人以企业为主，而相当多的纳税人纳税意识不　强，部分税务机关的工作人员素质也比较低，距主动　纳税申报和优化服务的要求还差很多。所以，我们　虽然提出了新模式的口号，但整个税收征管的环境　仍没有改变，一些基础性的条件还不具备，这就使新　征管模式只能带来一些表面的形式上的改变，因而　税收征管的实际状况仍是不尽人意。　应该认识到，从现有模式到理想模式的转变是　一个长期的渐进的过程，考虑到我国目前的社会发　展水平、税制的过渡性、税收法制的社会化程度和社　会成员的法律意识普遍较弱的现实，我们对税收征　管改革的艰巨性、长期性、复杂性必须有一个客观清　醒的认识。从某种程度上说，税收征管改革不亚于　税制改革。税收征管改革是一个连续的、不问断的　过程，需要付出艰苦的劳动。我们实行新的征管模　式，并不意味着放弃以前的所有做法，在税收的整体　环境使得税收征管的新模式尚不能尽如人意时，从　以往的做法中吸取经验来弥补新模式的不足，还是　必要的和可行的。如我们取消了以前的“专管员”，　是为了取消以前保姆式的、缺乏相互制约的管户方　式，但并不等于也取消了对企业信息的了解和管理。　在改革过程中，各地的情况不完全一致，我们不能要　求各地都统一实施单一的征管模式，只要能协调好　征纳双方关系，建立怠好的税收秩序；只要能提高税　收效率，降低税收成本，增加税收收入，税收征管改　革就是成功的，而不管各地是否统一地达到了新模　式的要求　（二）税收征管改革的目标应与依法治税相一致　如前所述的西方国家税收征管的特点都是建立　在税收法治前提之下的，无论是税务代理人员的发　展，还是信息系统的建立，或是对税务稽查的强谰，　都是遵循法律而为的，均为税收法治原则的体现。　而税收征管在这些方面的努力也是为了一个目标的　实现，即在花费成本（税务机关的征税成本和纳税人　的遵从成本）最小的情况下实现对税收法律最大程　度的遵从。　探寻我国进行税收征管改革的路程，可　看到，　我国在各个阶段对税收征管进行改革的主要目标都　是为了使税收征管更好地完成国家任务，为国家实　现更多的财政收入。税收征管为实现国家财政收入　服务本无可厚非，但税收征管改革的目的不能仅仅　是为了更好地完成国家任务，税收征管最根本的目　的是为了使税收实体法的各项规定能够得到实施，　税收征管改革的最终目的也应该是在税收征收成本　和纳税人奉行成本之和最小的情况下，使税法的字　面规定与其实际运行效果尽可能一致。我国每年都　要对税务部门下达一定的税务任务，税务部门又将　任务层层下达，各级都按照任务的完成情况来评价　工作的优劣，这样，税务部门进行税收征管的中心必　然是围绕着完成任务，这就不难理解征收“过头税　、　包税、完成任务以后消极征收，以免增加下期任务等　现象为何会产生且积重难返了。在单独设置稽查机　关后，税务机关内部又在为税收任务如何在征收机　关和稽查机关划分而争论不休，在这样的或其他类　似的问题的讨论中，完成税收任务成了税收机关工　作的全部目标和首要目的。在完成税收任务的前提　下，税收征管的成本上升、存在漏查漏管、税务机关　有违规行为、侵犯了纳税人权益等问题就往往被忽　略。而这却正是税收征管应更重视的问题，也是税　收征管改革要努力解决的问题。所以我们在选择税　收征管模式时，应该明确我们所要求的征管模式应　该是在成本最小的情况下最大程度地实现税收实体　法的模式。　参考文献：　［１］财政部税务总局编中华』、民共和国财政史料第四辑：工　商税收（１９４９—１９８２）［Ｍ］北京：中国财政经济出版社．１９８７　［２］扬斌．税务征菅模式改革回顾、评价与再思考［Ｊ：税务与　经济，２０００，（３）　［３］鄣永芳税务代理的制度分析［Ｊ］．经济研完，２０００．（５）　责任编辑刘治泰