水法专家解释

解读者：水利部政策法规司专家

采访人：中国水利报记者 李春明 李净云

编者按：国务院发布的《取水许可和水资源费征收管理条例》将自2006年4月15日起施行。《条例》的发布实施对于加强需水管理、促进经济结构调整和经济增长方式转变，推进节水型社会的建立，具有重要意义。《条例》中的很多条款政策性强，有些是总结近年来我国取水许可制度实践经验予以修订的，有些是遵循《行政许可法》规定而作出的，也有些条款是根据2002年修订的《水法》有关规定新增设的。为便于广大读者进一步理解这部重要的行政法规，本报《人水法》专栏组日前采访了水利部政策法规司和水资源管理司的专家，请专家从不同侧面对《条例》中的具体条款加以解读。 总则

一部条例落实两项制度

记者：为什么会将取水许可和水资源费征收管理列入同一部行政法规予以规范？

专家：取水许可制度和水资源有偿使用制度是《水法》规定的两项十分重要的水资源管理制度，二者密切相关。《水法》第四十八条规定，“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权”，该规定明确了领取取水许可证、缴纳水资源费是取得取水权的两个必要条件。由于1993年实施的《取水许可制度实施办法》（以下简称《办法》）没有规范水资源费问题，导致各地在实践中出现水资源费政策不统一、征收程序不规范等问题。因此，《取水许可和水资源费征收管理条例》（以下简称《条例》）在总结地方实践经验的基础上，将两项制度一并作出规定。 五种情形不需申请取水 新《条例》：第二条，第四条 原《办法》：第三条，第四条

记者：《条例》规定的五种不需要申请领取取水许可证的情形是如何作出的？

专家：第（一）、（二）项不需申请取水的情形的依据是《水法》第七条和第四十八条。《水法》第七条规定，国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度，但“为家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的”除外。第四十八条规定，“农村集体经济组织及其成员取用本集体经济组织的水塘、水库中的水的”不需要申请领取取水许可证和缴纳水资源费。第（三）、（四）、（五）项不需申请取水的情形是在总结原《办法》实施的经验教训，从加强水资源管理，适应科学发展观、建设和谐社会需要出发，对原《办法》进行修订后作出的。这三种不需申请取水的情形均限定为“临时应急取水”的情况，并增加了“为维护生态与环境必须临时应急取水”的情形。而且，《条例》还规定：第（二）项规定的少量取水的限额，由省、自治区、

直辖市人民政府规定；第（三）项、第（四）项规定的取水，应当及时报县级以上地方人民政府水行政主管部门或者流域管理机构备案；第（五）项规定的取水，应当经县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构同意。除以上五种情形外，其他直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，都应当申请领取取水许可证，并缴纳水资源费。 实施取水许可应优先满足生活用水 新《条例》：第五条 原《办法》：第五条

记者：对于各类用水的取水先后顺序，《条例》是如何规定的？

专家：水资源是不可替代的自然资源、战略性的经济资源，是生态与环境的控制性要素。水资源具有多种功能，但总体而言，获得充足、洁净的饮用水，是城乡居民最基本的生活需要。为统筹协调各类用水间的关系，促进节约用水和合理用水，《条例》根据《水法》第二十一条的规定，在第五条规定了实施取水许可的基本原则和顺序，即“取水许可应当首先满足城乡居民生活用水，并兼顾农业、工业、生态与环境用水以及航运等需要”。

在取水许可中落实总量控制和定额管理

新《条例》：第七条，第十五条，第十六条，第三十九条，第四十条 原《办法》：无

记者：《水法》规定“国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度”，《条例》对此项制度是如何具体落实的？

专家：《水法》第四十七条规定“国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度”。为落实《水法》这一规定，《条例》在总则中规定“实施取水许可实行总量控制与定额管理相结合”的原则。在第十五条规定了取水许可总量控制的依据，包括水量分配方案、有关地方人民政府间签订的协议、取水许可总量控制指标，以及取水许可总量控制指标的制定。第十六条规定，按照行业用水定额核定的用水量是取水量审批的主要依据，并规定了有关部门制定并组织实施行业用水定额的职责。第三十九条规定，年度水量分配方案和年度取水计划是年度取水总量控制的依据，并规定了二者的制定和实施程序。 取水申请、受理和审批

“县级受理、逐级上报”变为“谁审批、谁受理” 新《条例》：第十条，第十四条

《取水许可申请审批程序规定》：第八条，第十三条

记者：《条例》规定了取水受理实行“谁审批、谁受理”，与原来的“县级受理、逐级上报”相比有什

么好处？

专家：原《办法》的配套规章《取水许可申请审批程序规定》中规定：“受理机关受理取水许可申请书后，按规定的审批权限审批；需要由上级审批机关审批的，应逐级审核上报，由具有审批权限的审批机关审批。”《条例》依照《行政许可法》“谁许可，谁受理”的一般原则，按照便民、高效的要求，在取水申请受理方面，将“县级受理、逐级上报”的受理方式改为“谁审批、谁受理”，规定，“申请取水的单位或者个人，应当向具有审批权限的审批机关提出申请”。同时，基于方便取水申请人、提高取水许可效率的考虑，规定了两种例外情况——“申请利用多种水源，且各种水源的取水许可审批机关不同的，应当向其中最高一级审批机关提出申请”“取水许可权限属于流域管理机构的，应当向取水口所在地的省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门提出申请”由其受理并转报。

取水许可无须再经预申请 新《条例》：第十一条 原《办法》：第十条

记者：《条例》取消了原《办法》中关于取水许可预申请的规定，是基于什么考虑？

专家：2002年3月24日，水利部和国家计委联合发布了《建设项目水资源论证管理办法》，对建设项目水资源论证制度做了比较全面的规定。该办法自2002年5月1日实施。3年多的实践证明，建设项目水资源论证制度的实施，进一步规范了取水许可审批发证，为水资源的优化配置、高效利用、有效保护提供了科学依据，取得了显著效果。由于建设项目水资源论证报告书基本涵盖了取水许可预申请的内容，同时，为适应国家投资体制改革的要求，简化程序，提高效率，《条例》在规定“建设项目需要取水的，应当提交由具备建设项目水资源论证资质的单位编制的建设项目水资源论证报告书”的同时，取消了取水许可预申请的规定。 建设项目取水须先过水资源论证关 新《条例》：第十一条 原《办法》：无

记者：《条例》较之原《办法》新增了建设项目水资源论证的内容，是出于什么考虑？

专家：《水法》第二十三条确立了水资源论证制度。我国水资源论证工作自2002年开始实施以来，取得了良好的效果和经验，实施水资源论证成为保障科学、合理地审批取水许可的重要技术支撑。因此，《条例》将水资源论证制度与取水许可制度的实施紧密结合起来，在申请取水应当提交的材料中特别强调：“建设项目需要取水的，申请人还应当提交由具备建设项目水资源论证资质的单位编制的建设项目水资源论证报告书。论证报告书应当包括取水水源、用水合理性以及对生态与环境的影响等内容。”这一规定将进一步规范取水审批行为，为水资源的优化配置、高效利用、有效保护提供了技术支撑和科学依据。有关建设项目水资源论证管理、

水资源论证单位资质管理的具体事项，将在有关规章中作出规定。 取水受理和审批期限缩短，彰显便民高效 新《条例》：第十三条，第十九条，第二十五条 原《办法》：第十六条

记者：《条例》对取水受理和审批期限有哪些新的规定？

专家：《条例》依照《行政许可法》关于受理行政许可和作出行政许可决定期限的规定，并分析和总结在正常情况下对取水申请进行形式审查、技术审查和作出审批决定等程序运转所必需的期限的基础上，规定了取水受理和审批期限，既保障了取水审批的顺利实施，又实现了高效便民的目标。《条例》第十三条明确了取水申请受理的时限和程序，规定审批机关应当自收到取水申请之日起5个工作日内对申请材料进行审查，并根据不同情形，分别作出予以受理或者通知申请人补正有关材料等处理决定。第十九条规定，“审批机关应当自受理取水申请之日起45个工作日内决定批准或者不批准。”第二十五条规定，审批机关应当在有效期满前（45日内），作出是否延续的决定。相对于原《取水许可申请审批程序规定》规定的“在15天内通知申请人补正”和原《办法》规定的“六十内决定批准或者不批准”，《条例》规定的受理和审批期限更加规范。 取水许可实行分级审批 新《条例》：第十四条 原《办法》：第十九条

记者：《条例》对于取水许可审批权限是如何划分的？

专家：根据《水法》第七条、第十二条和第四十八条的规定，取水审批权属于水行政主管部门或者流域管理机构。《条例》第十四条规定取水许可实行分级审批，明确规定了由流域管理机构负责审批取水的六种情形。除此之外，其他取水由县级以上地方人民政府水行政主管部门按照省级人民政府规定的权限审批。同时，《条例》在取水申请受理和取水监督管理等方面，也进一步明确了流域管理机构与地方水行政主管部门的权限划分和相互协作。

取水许可无须再经相关部门初审 新《条例》：无 原《办法》：第十五条

记者：《条例》取消了有关部门对取水进行初审的规定，有哪些法定依据？ 专家：按照国务院1998年机构改革精神和水利部、建设部和国土资源部的“三定”规定，取水许可制度的组织实施和监督管理已明确由县级以上人民政府水行政主管部门负责。修订后的《水法》也明确了各级人民政府水行政主管部门对水资源实行统一管理的职责。因此《条例》取消了由建设部门和地矿部门进行初审的规定。

公告、听证体现公开、公正 新《条例》：第十八条 原《办法》：无

记者：为什么要规定听证制度？何种情况下需要听证？

专家：为了确保取水许可公开、公平、公正，《条例》依照《行政许可法》有关听证的规定，规定了取水许可的听证制度。两种情况下可以举行听证：一、审批机关认为取水涉及社会公共利益需要听证时，应当向社会公告，并举行听证；二、申请人、利害关系人要求听证的，审批机关应当组织听证。 八种情形取水不予批准 新《条例》：第二十条 原《办法》：无

记者：《条例》规定了不予批准取水许可的八种情形，目的是什么？

专家：为了进一步明确取水许可条件，防止不当的许可行为造成水资源的过度开发与不合理利用，《条例》明确了不予许可取水的八种情形：在地下水禁采区取用地下水的；在取水许可总量已经达到取水许可控制总量的地区增加取水量的；可能对水功能区水域使用功能造成重大损害的；取水、退水布局不合理的；城市公共供水管网能够满足用水需要时，建设项目自备取水设施取用地下水的；可能对第三者或者社会公共利益产生重大损害的；属于备案项目，未报送备案的；法律、行政法规规定的其他情形。同时规定：“审批的取水量不得超过取水工程或者设施设计的取水量。” 取水许可证有效期延长 新《条例》：二十五条

《取水许可申请审批程序规定》：第二十三条

记者：《条例》将取水许可证有效期改为“一般为5年，最长不超过10年”，有什么考虑？ 专家：水资源条件、经济社会条件、取用水结构等会随着时间的推移不断发生变化，取水的外部条件和取水本身也在不断发生变化，因而经过一个时期后，需要对取水条件重新进行审查，以保障水资源的优化配置和合理利用。实践表明，在一般情况下，规定取水许可证5年的有效期，能较好地满足水资源管理的需要。因而，《条例》没有延续《取水许可申请审批程序规定》（1994年6月9日水利部令4号发布）关于有效期最长不超过5年的规定，作出了有效期一般为5年的新规定。同时，由于取水用途不同、取水方式不同，取水期不尽相同，不宜规定统一的取水许可证有效期，因此规定“一般为5年，最长不超过10年”，也就是可以为1～10年，一般为5年。

取水权可以依法有偿转让

新《条例》：第二十七条 原《办法》：无

记者：原《办法》严格规定“取水许可证不得转让”，而新《条例》规定“取水权可以依法有偿转让”，是出于什么考虑？取水权的转让应如何具体进行？ 专家：鼓励节约用水，建立节水型社会，是解决我国水资源短缺问题最根本、最有效的战略举措。以水权水市场理论为基础，适应社会主义市场经济体制的要求，允许节约的水资源依法有偿转让，可以充分体现水资源的经济属性，提高单位和个人节水的积极性。

《条例》适应上述形势，对节约的水资源可以有偿转让作出了原则性规定，主要内容有：（1）实施有偿转让的主体必须是依法获得取水许可证，取得取水权的单位和个人；（2）可以转让的水资源必须是通过调整产品和产业结构、改革工艺、节水等措施节约的水资源；（3）在取水许可的有效期和取水限额内；（4）应当经原取水审批机关批准，并办理取水权变更手续，更换取水许可证；（5）可以依法有偿转让；（6）节约的水资源的转让涉及较为复杂的技术和管理问题，具体的操作办法由国务院水行政主管部门另行规定。 监督管理和法律责任 提高监管力度,强化监管效率 新《条例》：第五章

《取水许可监督管理办法》相关规定

记者：《条例》在强化取水许可的监督管理方面有何规定？

专家：《条例》依照《行政许可法》关于行政机关应当建立健全监督制度，履行监督责任的规定，遵循高效、便民的原则，同时，根据取水随时间变化较大的特点，立足水资源的节约、保护和合理使用，吸收了原《取水许可监督管理办法》行之有效的管理制度，进一步规范了监督管理程序，加强了执法监督工作。具体内容包括：1.落实《水法》规定，制定年度水量分配方案和年度取水计划，作为年度取水总量控制的依据；2.对单位和个人下达年度取水计划；3.特殊情况下对取水量予以限制；4.取水计量和统计；5.取水总结和计划；6.对取水实施现场监督检查；7.对取水许可证发放施行层级监督。此外，为了简化行政程序、便利取水人，《条例》取消了原《取水许可监督管理办法》中关于取水许可证年度审验的制度。 特殊情况下取水量会受限 新《条例》：第四十一条 原《办法》：第二十一条

记者：《条例》第四十一条规定了特殊情形下对年度取水量予以限制和发生重大旱情时对取水量予以紧急限制，是基于什么考虑？

专家：由于自然原因，不同时段来水量不同，可能出现水资源不能满足本地区正常供水的情况，为了公平取水和保护水生态与环境，《条例》规定了第（一）项限制年取水量的情形。为了保障水功能区水域使用

功能、保护水生态与环境，保护地下水资源，《条例》规定了第（二）、（三）项限制年取水量的情形。基于相同的理由，《条例》还规定，发生重大旱情时，可以对取水量予以紧急限制。 强化取水审批的层级监督 新《条例》：第四十六条

《取水许可监督管理办法》：第四十三条

记者：《条例》对强化取水审批的层级监督是怎样规定的？

专家：《条例》依照《行政许可法》关于上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监督检查的规定，结合取水许可的实际情况，进一步明确和加强了取水审批的层级监督。包括两个方面：（1）下级水行政主管部门应当向上一级水行政主管部门或者流域管理机构，流域管理机构应当向国务院水行政主管部门，报送本行政区域上一年度取水许可证发放情况；（2）上一级水行政主管部门或者流域管理机构发现越权审批、取水许可证核准的总取水量超过水量分配方案或者协议规定的数量、年度实际取水总量超过下达的年度水量分配方案和年度取水计划的，应当及时要求有关水行政主管部门或者流域管理机构纠正。 强化有关部门和工作人员的责任，推进依法行政 新《条例》：第四十七条

《取水许可监督管理办法》：第四十三条

记者：《条例》在强化有关部门和人员的责任方面有何规定？

专家：《条例》按照全面推进依法行政的要求，按照权责一致的原则，对有关部门及其工作人员在受理、审批取水申请，进行监督管理过程中的有关责任进行了全面、完整的规定，即第四十七条规定的八个方面。 明确违法相对人的法律责任，便利行政执法 新《条例》：第六章 原《办法》：有关条文

记者：《条例》规定的违法相对人的法律责任有何特点？

专家：《条例》按照便利行政执法、推进依法行政的要求，针对原《办法》有关法律责任的条款比较简单、不便操作的问题，对违法相对人应当受到处罚的行为、处罚种类及幅度等作了具体、完整的规定，并充分考虑了与《水法》有关法律责任的衔接。应受处罚的行为包括：未经批准擅自取水，未依照批准的取水许可规定条件取水，擅自建设取水工程或者设施，隐瞒有关情况或者提供虚假材料骗取取水申请批准文件或者取水许可证，拒不执行审批机关作出的取水量限制决定，未经批准擅自转让取水权，未安装合格的计量设施，拒不缴纳、拖延缴纳或者拖欠水资源费，伪造、涂改、冒用取水申请批准文件、取水许可证等。《条例》针对不同的违法行为及其情节，规定了相应的处罚种类和幅度。