刘卫卫
在中国改革开放30年的壮丽画卷上，浦东无疑是浓墨重彩的一笔。18年来，作为中国特色社会主义的伟大实践之一，浦东根据国家战略的需要，不断调整自己在改革开放进程中的历史方位：从经济领域的改革到综合配套改革，从改革开放的“窗口”到攻坚破冰的“试验田”„„浦东的每一次突破，都在中国改革开放的历程中留下了深深足迹。
在新的历史条件下，浦东要把开发开放的旗帜举得更高，把浦东综合配套改革试点搞得更好，充分发挥浦东在建设‘四个中心’中的核心功能作用。继续做好上海改革开放的前沿阵地，当好上海改革开放的旗帜。要进一步解放思想，振奋精神、敢闯敢试，围绕科学发展这个核心，形成合力，全力推进浦东综合配套改革，继续当好全国改革开放的“排头兵”。
一、浦东城市未来发展的战略定位：“一个示范，三个区”
积极贯彻国家综合配套改革试点的重大战略部署，在树立和落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、实施建设“四个中心”国家战略中发挥示范带动作用，努力成为改革开放先行先试区、现代服务业核心集聚区和自主创新示范引领区。
改革开放先行先试区。以推进国家综合配套改革试点为契机，发挥浦东新区在制度创新方面先行先试的优势，大力推进包括政府、市场、企业、社会在内的综合改革，着力解决深层次的制度性障碍，努力营造符合国际惯例的经济运行环境，形成完善的社会主义市场经济体制。
现代服务业核心集聚区。依托上海国际金融中心和海港、空港建设，发挥要素集散、资源配置、综合服务、城市创新等综合功能优势，加快现代服务业在政策、空间、服务及人才等方面的集聚。加快建设陆家嘴金融贸易集聚区，世博—花木国际会展集聚区、张江创意文化和信息服务业集聚区、外高桥海港和浦东空港国际物流与保税物流集聚区、金桥生产性服务业集聚区。
自主创新示范引领区。以“聚焦张江”为重点，加快培育成为国家自主创新
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示范区、科技成果产业化重要基地和具有国际竞争力的高科技园区；以企业为主体、市场化为导向，加快建设产学研相结合的区域创新体系；以集成电路、软件、生物医药、新材料等产业为重点，加快形成具有自主知识产权的创新成果和具备研发、设计、制造、营销等环节的高新技术产业链。
二、浦东城市未来发展的战略思路
根据上海发展的总体要求及浦东新区在其功能与空间布局中的角色，结合浦东新区开发的成果和对将来发展的预测，综合考虑城市发展的进程，立足于近期与远期的结合，对未来浦东新区城市发展提出以下三个设想思路。
1、以陆家嘴为中心，六大功能板块发展。
即按照现有六大功能板块的发展布局，强调以陆家嘴功能区为中心，其它五个功能板块扇型铺开，各功能区根据在用地布局、产业发展和功能分布上的联系和分工，形成一个核心、五个次级中心的发展格局。
陆家嘴功能区将围绕国际金融中心建设，成为国际性的金融商务区，而居住社区以洋泾、梅园、潍坊、塘桥街道以及花木镇为主。
外高桥功能区将以外高桥港区为依托，以外高桥保税区为功能核心，大力发展高桥、高东、高行的产业配套和居住配套，形成一个集航运、物流、信息港以及高科技、高附加值加工的外延性区域。居住人口主要在高桥、高行、高东镇。
金桥功能区将形成以信息、汽车为重点的现代制造业基地；在居住方面，以高行楔形绿地建设为契机，由西向东大力拓展“碧云国际社区”模式，促进居住
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区整合，形成充满现代氛围的国际城区。
张江功能区将以张江高科技园区为依托，重点发展微电子、生物医药、软件等高科技产业，形成一个倡导创新、人才集聚的城市区域。居住人口主要分布于张江镇、北蔡镇、合庆镇。
三林功能区将以世博会为契机、大力发展旅游、会展、休闲等三产，突出城市的文化、生态吸引力。居住社区以三林、北蔡镇为主。
川沙功能区将利用浦东国际机场的优势以及可能的迪斯尼乐园建设契机，发展文化、旅游、会展业、物流业为主体的产业。居住人口主要分布于川沙镇、机场镇。
2、建立陆家嘴为核心，构建川沙新城、三林和外高桥新市镇为辅的三角格局。
未来浦东的城市发展将呈现以陆家嘴功能区为核心，以川沙新城、三林和外高桥新市镇为节点的三角框架模型，通过轨道交通，如二号、六号线，以及规划中的沿海铁路，连接四个中心城。
先通过在四个中心城的集聚，尤其是在川沙新城、三林和外高桥新市镇人口、产业的聚集，拉开浦东发展的大框架。然后再通过连接通道，形成串状，进而联成一体。
陆家嘴金融贸易区 外高桥新市镇
川沙新城
三林 3
3、沿黄浦江建立生态型现代服务业和居住集聚区，沿长江和沿海建立现代制造业、物流和交通的聚积区，沿东西发展轴建立成第三产业为主体的城市经济发展区。
沿黄浦江建立生态型现代服务业和居住集聚区。该区域以陆家嘴金融贸易区为核心的沿黄浦江综合发展带，依托黄浦江两岸综合开发，重点发展金融保险、专业服务、商业贸易、旅游会展产业和生态居住功能，最终建成生态型现代服务业和居住集聚区，成为集中体现上海现代服务功能和城市形象的核心区。
沿东西发展轴建立成第三产业为主体的城市经济发展区。东西发展带指连接上海浦东国际机场、川沙镇镇区、浦东新区的花木、张杨路至陆家嘴这一东西向发展轴。这一轴线即是上海中心城的东西向以第三产业为主体的城市经济发展轴，又是上海城市形象的第一观光走廊，体现浦东浦西“联动发展、协调发展、全面发展”的新格局。
沿长江和沿海建立现代制造业、物流和交通的聚积区。该区域目前基本上处于开发的初期阶段，以外高桥港区和浦东国际机场为依托的滨江临海发展带，重点发展现代物流等临空临港产业以及都市旅游、现代农业，集中体现现代物流功能和发展后劲，是新区未来发展的产业延伸区、功能辐射区和战略储备区。
三、浦东新区未来人口发展分析
1、浦东新区人口现状
到2008年，浦东人口规模已经达到300万人，其中外来常住人口105万人，
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户籍人口为195万人。
2008年浦东新区户籍人口密度为3658人/平方公里。总人口规模密度为5620人/平方公里。
2000年11月第五次人口普查，浦东人口规模为240万人。其中外来常住人口79万人，户籍人口161万人。
由此可见，过去八年户籍人口平均每年增长4.25万人，外来常住人口平均每年增长3.25万人，共计每年增加7.5万人，年平均增长率为2.8％。户籍人口与外来常住人口之比约为2：1。
2、浦东新区人口预测
情况一：按照上述的发展速度乐观估计，即每年增加7.5万人：
推算2020年的浦东新区人口规模为390万人，其中外来常住人口144万人，户籍人口246万人。户籍人口占新区总人口比重为63％，呈下降趋势。届时新区总人口规模密度预计为7317人/平方公里；
推算到2040年的浦东新区人口规模为540万人。其中外来常住人口209万人，户籍人口331万人，外来常住人口与户籍人口之比约为4：6，户籍人口占新区总人口比重为61.3％。外来人口规模增加的同时，重点还是要优化外来人口的结构，提升高学历、高技能和高素质外来人口的比重，加大外籍人口的聚集。新区总人口规模密度为10131人/平方公里。
完全可以接受2040年时，浦东新区总人口规模达到540万人。理由是其人口密度也仍然大大低于2008年时间节点的除浦东新区以外的上海中心城区其它九个区的人口密度。
情况二：根据从2003年以来，浦东新区的人口自然增长率为负，而人口机械迁移率也开始逐年下降，2007年的人口净迁移率为1.7％，按照此种逐年下降直至相对平稳的态势，我们取每年的人口增长率为1.5％，则：
推算2020年的浦东新区人口规模为360万人，若按户籍人口与外来常住人口之比2：1来计算，则外来常住人口120万人，户籍人口240万人。
推算到2040年的浦东新区人口规模为480万人，其中外来常住人口192万人，户籍人口288万人。
综上所述，可估算到2020年浦东新区人口约为360万～390万，2040年约
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为480万～540万，人口极端值为540万人。
本报告选取：到2040年浦东常住人口520万，来进行建设用地面积和房屋居住面积的估算。
四、浦东新区未来土地发展空间分析
1、浦东新区土地利用现状
根据2003年浦东新区普查情况，在普查的550平方公里（不包括滩地）的总面积中，城市建设用地面积为278.79平方公里，其中住宅用地面积为108.12平方公里（包含村镇建设用地），占建设用地面积的38.78％，占浦东新区街坊土地总面积的21.00%，工业用地面积为75.03平方公里，占建设用地面积的26.91％，占浦东新区街坊土地总面积的15.20%；绿地面积为45.40平方公里，占建设用地面积的16.28％，占浦东新区街坊土地总面积的9.20%。
2003～2008年这段时期是浦东城市建设日新月异的时期，如今的建设用地面积已远超过2003年的水平。鉴于统计工作滞后，本报告以2003年的数据为例。整理浦东新区土地使用现状（2003年）、已批规划汇总（2000年）和土地使用规划（2020年），如下表：
表1：浦东新区不同年份土地使用现状结构表 居住用地 公共设施用地 工业用地 仓储用地 对外交通用地 道路广场用地 市政设施用地 城市公共绿地 村镇建设用地 上述用地合计 水域和其它用地 生态农业用地 发展备用地 总用地 2000年 已批规划情况 88.70 21.94 64.36 5.86 45.91 28.29 6.47 37.57 299.13 171.67 87 11.2 569 2003年实际 土地利用状况 43.17 18.54 75.03 7.53 11.51 3.45 7 45.4 64.95 278.79 12.55 569 2020年 土地使用规划 134 38 60 10 55 35 9 40 9 390 131 32 16 569 从表中可知：当前工业用地过多，交通、道路广场和市政设施用地距离规划
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目标差距甚多。
2、浦东新区城市土地利用中存在的问题
根据《中国城市承载力及其危机管理研究》的成果，上海市的综合承载力在全国39个样本城市中位列第37位，处于低承载力区域。其中，除了交通承载力处于一般状态外，土地承载力、水资源承载力和环境承载力均处于危机状态。这突显出城市发展进程中的巨大隐忧。浦东新区虽然较其他中心市区情况稍好，但整体上也存上述隐患。
（1）用地量相对偏紧，土地后备资源缺乏
当前浦东土地总面积为569平方公里，其中城市建设用地279平方公里（2003年），约占49%。而2008年浦东的常住人口已达到300万，按照人均建设用地面积100平方米的标准，已出现用地紧张的局面。与此同时，浦东的土地后备量又严重缺乏，目前未使用的土地面积为12.55平方公里，仅占总用地的2.35%。
（2）浦东土地利用结构不合理，利用效率不高 浦东土地利用结构不合理表现在：
第一，超前发展的居住用地，且结构不合理。据2003年普查资料，新区居住用地现状约为136平方公里（包含在建项目面积），已超综合发展规划确定的2020年134平方公里的居住用地。
第二，工业用地较多，城市道路广场和市政基础设施用地严重缺乏。据2003年普查数据，浦东工业用地约75平方公里，占城市建设用地面积的26.91%，这一比例远远与浦东的国际化城市建设相背离。而相比之下，城市道路广场和市政设施用地则严重不足，人均仅为1.38平方米，这与国家的标准7～15平方米相差甚远。
第三，土地利用效率和效益不高。在浦东569平方公里的土地上，城市建设用地接近一半，但从十几年的建设情况来看，集中开发的也只有约120平方公里的区域，很多规划已批土地上，还是大片的农田，批而未用的土地存量不少，大部分土地待建或需要改造，尤其是工业区和集镇内的土地利用效率低下。
3、浦东新区土地利用的空间分布
（1）农业用地，在浦东新区土地利用类型中，所占面积最大。主要集中分布于外环线以外的沿长江地区；外环内农田较分散，高桥镇西部、高行镇东部、
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金桥和张江镇南部，以及北蔡、三桥镇均有农田分布。根据规划，到2020年浦东新区的基本农田面积为50平方公里，主要分布区域为川沙、机场、合庆、孙桥和曹路。
（2）工业仓储用地，主要集中分布于外环内，分布面积相对集中的区域有：外高桥保税区、金桥出口加工区、张江高科技园区及黄浦江沿岸（高桥—高行的化工区，浦江钢铁公司等）。外环线外，各镇均有数个小块工业区，并有沿主要道路（如川沙路、龙东大道）密集分布的特点。
（3）村镇建设用地。主要分布于城市化程度较低的外环外地区，分布零散，村落多但规模小，并有沿路密集分布的总体趋势。
（4）交通用地，集中用地分布于黄浦江及长江沿岸带，高行镇—沪东新村街道—金桥新村街道黄浦江沿岸是港口用地，高桥镇及高东镇长江沿岸也是连片港口用地，机场镇长江沿岸为航空用地。另外，外环内是道路网密集区，外环外道路网相对稀疏。
（5）居住用地，主要集中分布于沿黄浦江的11个街道及花木、北蔡镇。11个街道居住面积20.32平方公里，占浦东新区居住面积（43.17平方公里）的47%。
4、浦东新区土地利用的国内外比较
通过收集浦东新区与国内外具有可比性的大城市土地使用结构的有关数据，从土地使用结构、产业用地结构、土地使用率等指标进行比较分析，基本可以得出以下几点结论：
（1）与国内其它大城市相比，浦东新区人均建设用地稍高；从建设用地结构来看，国内各大城市同构性较强，差异性不太大。
（2）与国外大城市人均建设用地比较，整体来说浦东新区人均建设用地基本上处于中等水平。但从中心城区人均建设用地来看，浦东新区人均建设用地很低，说明中心城区与郊区的建设用地结构还存在不平衡问题。
（3）国外大城市建设用地结构其基本特点是居住用地比例较高，工业用地相对较少，相关的配套用地和绿地用地比例也较高，另外，国外城市交通用地比例也较多。国外大城市用地结构的变化趋势为浦东新区用地结构的调整可提供一定的借鉴。
居住用地：各发达大城市规划当局都在为提高人们的居住质量，满足人的需
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求，对居住条件和环境不断做出调整，居住用地面积普遍提高，居住用地比例保持在25～45％之间，均值35％左右。
工业用地：从整体情况看，西方发达国家的城市工业用地比例普遍较低，大多在10％以内，少数在10％以上，均值维持在10％左右。
交通道路、广场用地：国外城市交通比较发达，用地量相对较多，交通用地大多占城市用地的10～20％，均值16％左右。较发达国家城市人均道路面积都在10～20平方米以上。
公共和市政用地：各发达大城市主要以第三产业为主，因此商业用地和公共服务、市政设施用地的比重也比较多，平均比例在10～15%之间。
绿地：城市生态环境正日益受到发达国家大城市的普遍关注，除了在城郊培育大面积的森林以外，城市建设区的绿地面积也大幅增加，公共绿地占城市建设用地比例普遍在10％以上。
（4）与国外大城市产业用地结构比较可知，浦东新区的二产用地比重较高，且中心城区及郊区的二产用地比重相差不大，这说明在浦东目前的发展阶段，产业用地结构与新区产业发展整体规划是紧密相关的，即二、三产业并举的发展思路是产业用地结构的内在推动力。从长远看，浦东新区的二产用地将受到三产用地扩张的压缩。
（5）通过与国外大城市土地使用率比较分析可以看出，浦东新区的建设用地产出率很低，新区今后的发展不应依靠扩张城市建设用地来推动GDP增长，而是应该通过提高产品科技含量等有有效的手段合理控制城市建设用地，提高城市建设用地的产出率。
5、浦东新区土地利用趋势预测（到2040年） （1）土地总量目标
按人口规模2020年390万和2040年520万来预测。
根据人均建设用地100平方米建设用地计算，2020年浦东新区需要390平方公里建设用地；
以此标准，则2040年浦东新区需要520平方公里建设用地，考虑到浦东新区总面积才570平方公里的现状，此种情形实现难度较大。因此必须下调人均建设用地的标准，参照上海市中心城区人均建设用地标准（75平方米/人），结合
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浦东的实际适当调整，建议采用人均建设用地90平方米，则推测到2040年浦东新区需要约468平方公里的建设用地，建设用地占全区总土地面积的比重为82％。
（2）分项结构目标
土地使用结构分项目标：根据总体目标的要求，到2040年浦东新区的城市建设用地面积达到468平方公里，占新区土地面积的82%。在城市建设用地结构中，借鉴国际大都市的土地结构的平均标准，结合浦东新区的实际情况，建议浦东新区城市建设用地结构为：
居住用地控制在30～35％之间，面积控制在164平方公里以内； 工业、仓储等产业用地控制在10～15%之间，面积控制在46.8平方公里以内；
交通、广场用地提高至20～25％左右，面积控制在117平方公里以内； 加大公共及市政用地比例，保持在10-15%，面积控制在70.2平方公里以内； 绿地保持在15％，面积控制在70.2平方公里以内。
居住用地 工业仓储用地 对外交通用地 道路广场用地 市政、公共设施用地 城市公共绿地 上述用地合计 2003年实际建设用地利用状况 108.12 82.56 11.51 3.45 25.54 45.4 278.79 比重 39% 30% 4% 1% 9% 16% 100% 2020年建设用地利用结构规划 134 70 55 35 47 40 390 比重 34% 18% 14% 9% 12% 10% 100% 2040年建设用地利用结构规划 163.8 46.8 70.2 46.8 70.2 70.2 468 比重 35% 10% 15% 10% 15% 15% 100% 土地空间利用结构目标：
到2040年，浦东新区城市建设用地面积达到468平方公里，在地域空间分布上建议：中心城区（外环线内）和边缘区（外环线外）城市建设用地数量比例以2：1为宜，即外环线内全部为城市建设用地，外环线外一般以上为城市建设用地；中心城区工业用地控制在10％以内，郊区控制在20％以内。
（3）未来住宅用地的区域布局
浦东新区未来住宅的发展方向和空间，主要是在目前的非城市化区域，特别是在各个建制镇的周边区域。主要发展三林、六里、御桥、花木、张江、莱阳、凌桥等七个大型住宅社区。从而在浦东范围内，形成陆家嘴周边、金桥、三林、
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高桥、川沙、机场、六里北蔡、御桥、世纪公园周边、碧云国际社区、高行、曹路、唐镇等居住功能聚集区。随着世博会的建设和举办，上钢、周家渡和南码头等区域通过居住的过滤机制，将形成浦东新区中高档居住的理想区域。
从大的空间格局看，未来在浦东新区范围内形成适应产业发展布局的居住功能配套区域，总体上形成“一轴、三横三纵、六大功能区”的格局。
从陆家嘴中央商务区通过世纪大道、张江，到川沙、机场镇，形成一条西北向东南方向贯穿浦东新区的东西发展联动轴；该轴将浦东的金融贸易区功能、行政文化功能、高科技发展功能、空港人流物流功能串连起来，围绕该轴形成沿江住宅大片、张江住宅大片和临空住宅大片。
在沿江（黄浦江）综合发展带上，布局高桥住宅大片、沿江住宅大片和三林住宅大片；在沿海经济发展带上，布局高桥住宅大片、金桥（曹路）住宅大片和临空住宅大片；在中部产业发展带上，布局高桥住宅大片、金桥（曹路）住宅大片和张江住宅大片。
从浦东新区交通网络的分割功能来看，形成三横三纵的格局，沿五洲大道、龙东大道、外环迎宾大道（三横）和杨高路、外环线南北段、远东大道（三纵）形成居住集中区。
表2：未来浦东新区的七大住宅区
名称 沿江大片 张江大片 高桥大片 三林大片 临空大片 金桥大片 合计 用地面积（km） 30.9 44.3 59.6 62.4 54.7 30 273.1 2居住人口（万人） 50 30 70 90 60 40 340
（4）未来产业用地的布局
根据浦东新区的产业发展规划，电子信息产业、生物医药产业、金融保险业、现代咨询服务业、现代物流贸易业、现代会展旅游业和现代农业将成为浦东新区的主导产业。
其中信息产业布局主要集中在张江高科技园区、金桥出口加工区和外高桥保税区，今后主要发展设计、芯片制造、知识产权经营、信息密集服务业这些知识
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密集、技术密集型信息产业的发展。
金融保险业布局主要集中于陆家嘴金融贸易区内，该区域将成为亚太地区区域性经济贸易中心，发展证券、保险、期货、外汇、黄金交易和票据等市场。
现代物流贸易业主要依托外高桥海港区和浦东国际机场空港的特殊区域优势，在外高桥物流园区发展港口集装箱物流，通过构建跨国采购中心、货物配送与分销中心、集装箱中转中心，建成经营专业化、规模化、集约化的现代国际物流园区；在浦东空港物流园区，建成集运输、仓储、包装、装卸、疏通加工和信息为一体的航空物流枢纽，发展航空货运和航空快递，拓展航空过境、中转和直达运输等各类服务。
现代会展旅游业发展主要依托全区的旅游资源，发展都市观光旅游、高科技产业观光、现代农业观光；依托上海新国际博览中心、上海国际会议中心、上海科技馆、上海海洋水族馆以及正在筹建的世博会，发展会议展览业。
现代咨询服务业主要布局在陆家嘴金融贸易区、各个功能开发区内，为区域内企业提供法律、会计、管理、中介等服务。
现代农业产业主要布局于浦东新区各郊区建制镇和孙桥现代农业开发区。
五、浦东新区实现城市空间拓展的路径选择
1、1978～2008年和2008～2040年浦东两个三十年的比较
回首1978年的浦东新区尚未成立，若按照现在区位来说，除了沿江的陆家嘴、塘桥、洋泾等地区存在着部分工业企业外，主要是船舶制造和维修、仓储、货运码头、散装生产资料等为主的工业，其他区域基本上为农业化地区。
1978年的浦东以农业人口占主要地位，城市化区域的面积不超过50km²，是上海市主城区的边缘地带，是尚未开发的荒芜之地。
经过三十年的改革开放和十八年的浦东开发开放，才有了今天的浦东： 2008年的浦东，已经成为上海市经济发展的重要增长极，是上海改革开放和经济振兴腾飞的主要载体与平台。
2008年的浦东已成为上海城市核心城区和中央商务区，城市化区域已将近300平方公里，城市综合功能迅速提升。
到2008年，浦东初步形成了以先进制造业和现代服务业为主导的新型产业
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体系，初步建立了外向型、多功能、现代化新城区框架，浦东已成为“中国改革开放的窗口”和“上海现代化建设的缩影”。
那么再过三十年，浦东又会是一个什么样的蓝图呢？
可以想象：2040年的浦东，将基本上实现城乡一体化，不存在二元经济结构，除基本农田和水域外，整个浦东都将是城市化区域。
在产业发展上，浦东新区将变成以金融、信息等现代服务业为主体的经济结构；以金融、信息、物流、文化、旅游会展等为代表的现代服务业的增加值比重占到全区GDP的80%以上，适当保留少部分高科技产业等现代制造业。
在城市空间形态上，以陆家嘴、张江、金桥、外高桥四大产业区为核心的产业工业区将完全与城市化区域相融合，形成以陆家嘴为核心，川沙新城、三林和外高桥等为次级中心的城市格局，成为连成一体的国际性城市形态。
2、浦东在城市土地利用层面可采取的路径
浦东土地利用结构的变化就是浦东城市建成区扩张的演变史，总体上讲，18年来浦东城市建设用地的发展模式经历了单纯的依靠新增土地粗放式扩张（2000年前）——新增土地和旧区改造并举的扩张（2000～当前）——以旧城改造为主，新增建设用地土地为辅的集约式扩张模式（未来30年）。
未来30年，浦东的城市面貌将会发生翻天覆地的变化。在土地资源紧缺的条件下，为了能促使这一蓝图的早日实现，从城市发展用地层面来讲，必须采取集约式的发展模式，具体可尝试以下三个路径：
（1）调整中心城区用地结构，逐步加大产业用地的比重，尤其是现代服务业用地的面积和比重。在产业发展上，到2040年浦东以金融、信息、物流、文化、旅游会展等为代表的现代服务业的增加值比重将占到全区GDP的80%以上，因此在中心城区必须逐步置换工业仓储用地，提高现代服务业用地面积和比重。
（2）降低工业用地比重，提高工业用地的利用效率，实现工业用地的空间向外转移，逐步由外环内区域外拓到外环以外区域。当前，浦东新区建成区中工业仓储用地比重占到26％，明显过高。对比国际化城市（如东京、纽约、伦敦、巴黎等），城市中心区的工业用地都在10%以下，汉城较高，亦只有13%，并且到2040年时，浦东仅仅保留少部分高科技产业等现代制造业，工业增加值占全区经济总量的比重下降到20％左右。
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上海本身的历史经验也提醒了我们，上海浦西老市区曾有5千多个工厂，土地问题很多，结果花了很大力气，关、停、并、转了许多工厂，压缩工业用地，方使上海中心城区的土地问题得到缓解，浦东的土地利用应吸取上述教训，不能把与浦西中心城区仅一江之隔的浦东中心城区变成工业生产基地。因此，工业用地比例应压减到15%或更低。
（3）提高住宅用地的利用强度，提高城市交通道路、广场、市政公共设施用地的比重，创造一个良好的城市环境。当前，浦东新区人均居住用地面积过高，住宅用地的利用强度不高，城市道路广场和市政公共设施用地面积和比重都很低，与浦东要建设成为国际性的大都市区差距较大，因此交通用地、城市道路广场、市政公共设施和绿地等用地面积和比例均应适当提高。成片建成区内的居住用地，应提高其集约化使用程度。
六、近期的重点实施对策
浦东的发展是日新月异和超乎常规的，经济的快速发展变化造成对土地需求的不断增大，进而造成浦东土地的紧缺。为解决城市发展所需用地，就近期而言可通过挖掘潜力、盘活存量土地；改变城市空间发展的方式；调整土地利用结构和布局，提高土地利用效率等方法来缓解这一突出难题。
1、挖掘潜力、消化闲置和盘活存量土地
目前浦东规而未用、批而未用等建设用地的闲置浪费现象比较严重，较明显的是在一些工矿用地中存在经济效益极差、单位只占不用或闲置现象。非城市建设用地中，旧宅基地废弃和无人利用的死角较多等等。闲置浪费是最大的浪费，因此应把处理闲置土地作为土地利用由粗放型走向集约型的突破口。对长期闲置不用的土地，应依法收回土地使用权或者重新考虑土地使用的性质。
2、调整土地利用结构和布局，提高土地利用效率
从浦东土地现状利用的情况看，最大的问题在于用地结构上不够合理协调。因此必须在综合规划的基础上对土地使用实行动态管理，及时调整现状土地的使用性质，结合产业提升和人口变动的情况进行土地置换，以不断优化土地使用的数量、空间结构。主要措施包括：
（1）产业调整和土地利用结构置换
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目前的浦东是二产、三产并重发展的时期，工业用地需求较大。中心城区还集中了大量的工业企业。随着浦东经济的发展，二产比例将逐步降低，而三产比例将有较大增长。土地规划部门应结合城市产业结构的调整，加强产业间的用地调整和置换工作，促进土地利用结构的协调化与合理化。
在城市中心区实行“退二进三”战略，以效益高的洁净产业如金融、贸易、商业、信息化、服务业等置换那些污染重效益低的产业，置换出土地大力发展第三产业以增强城市的活力。对分布在集镇的工业用地进行适当归并、集中，提高工业用地的利用效率。同时，加强对工业用地总量的控制，逐步放缓用地投入量，降低工业用地在整个土地利用结构上的比例。
（2）农村宅基地置换
截至2001年，浦东共有农民宅基地约66km²，其中约36km²分布在外环线以内，随着近年来的城市化步伐已经得到了改造；另有约30km²分布在外环线以外。根据浦东的规划，到2020年，浦东新区将消灭城乡“两元结构”，实现全区郊区城市化、农民市民化，宅基地再没有存在的必要，对这类土地应通过小集镇改造、吸纳农民进城等途径进行置换平衡，将一部分土地性质改为居住用地，另一部分调整为绿地或其他公建、产业用地。
（3）逐步减少新区范围内保障性住房的用地规模
当前浦东新区已成为上海市经济适用房和重大工程配套安置房等保障住房最大的集聚地，大量优质的土地被大规模的、低效的利用于经济适用房、拆迁安置房上。鉴于目前新区的土地资源已显现紧张态势，今后应逐步减少新区范围内经济适用房和拆迁安置房等保障用房的用地规模，避免同一区域内大规模的成片出现，合理分散布局，提高整个区域的土地利用效率。
3、改变城市空间发展的方式，加快从“单中心摊大饼式”向“多组团扩散式”的发展模式转变
多年来，浦东城市空间的拓展主要以陆家嘴金融贸易区为中心逐渐向外摊大饼式的扩展为主，张江高科技园区、金桥出口加工区等城市产业功能集聚区为辅的格局。产业园区作为城市核心，其功能还仅仅处于初具规模阶段，集聚和扩散能级不高。
未来浦东城市的发展应改变“单中心摊大饼式发展模式”，转变为“多组团
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扩散式发展模式”，充分发挥以张江高科技园区、金桥出口加工区和外高桥等产业园区为次级核心的组团分区，从空间形态上明确各组团的功能，加强这些次级核心的集聚和扩散作用。
4、加强土地资源整理和储备、建立共享信息平台 （1）加强后备资源的整理，制定系统的储备计划
目前浦东土地的后备资源主要包括：滩涂地的围垦、农民宅基地归并和置换、土地整理复垦后的增量土地、河道水域整治、集镇用地的配置调整及各镇级（村级）工业点的调整。应积极会同各部门开展细致的工作，挖掘各类土地的利用潜力，保证城市建设发展必需的后备土地资源。同时，为了保证土地储备，限制城市用地规模的无限扩张、盘活城市存量土地资产，提高土地资源配置效率，应有系统地制定收购供应计划，确定土地收购数量、时间，合理确定土地储备量。
（2）建立共享信息平台，加强动态综合管理
土地管理工作牵涉部门众多，为保证土地更有效地进行管理，各部门应及时协调工作，首先要在技术层面上解决障碍。新区政府应考虑跨部门建立统一的GIS平台，实现综合数据库的共享利用，利用信息化手段加强对土地利用的管理工作，使各部门都能做到对新区土地状况的及时把握。
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