制度创新是促进高等教育发展的重要保障

制度创新是促进高等教育发展的重要保障　口林荣日　摘　要：在短短的２０几年时间里，我国高等教育取得了辉煌的成就，可以说制度的变迁和创新促进了高等教　育发展，标志性的政策和措施的出台对各阶段高等教育的发展产生了极其重要的影响。理顺政府与高校以及高校　内部这两层关系，是我国今后高教体制改革的重点，从而真正建立起政府宏观管理、高校面向社会自主办学的新　体制。　关键词：制度创新；高等教育发展；改革　中图分类号：Ｇ６４７　文献标识码：Ａ　文章编号：１００７—５９６８（２００６）０９—０ｏ４７一ｏ２　１９７８年至今，我国高等教育经历了恢复期、整顿期、调　校办学自主权为重点的高等教育体制改革。１９８５年５月中　整期、提高期直到如今的快速发展期。其间尽管有过多次　共中央颁布《关于教育体制改革的决定》标志着我国高等教　波折和反复，但总体看来，我国高等教育领域所取得的成　育正式进入改革发展阶段。《关于教育体制改革的决定》分　就，如同经济领域一样，是非常辉煌的。１９７８年，我国高等　析了制约我国高等教育发展的弊端，指出其中最大的弊端　教育总规模为ｌ３ｌ万人，到２００６年增至２３００余万人，增　就是管理体制僵化和呆板，“在教育事业管理权限的划分　长了ｌ７．５倍多。从高等教育毛入学率来看，１９７８年仅为　上，政府有关部门对学校主要是高等学校统得过死，使学校　３％左右，到２００２年已达ｌ５％，提前８年实现了中共中央和　缺乏应有的活力；而政府应该加以管理的事情，又没有很好　国务院提出的中长远目标，到２００６年高等教育毛入学率　地管起来”。它首次明确提出给高校下放６项办学自主权。　已接近２２％。根据高等教育大众化理论的创始人马丁・特　从而打破了过去国家统包统管的体制。１９８６年国务院颁发　罗教授提出的划分标准，我国高等教育已发展至大众化阶　了《高等教育管理职责暂行规定》，再次明确规定了原国家　段。　教委、国务院各部委、地方政府和高等学校等各自的职权范　在短短的２０几年时间里，我国高等教育取得如此辉煌　围，为它们行使职权提供了依据。１９９２年８月，国家教委发　的成就，其原因是多方面的，但有一点是可以肯定的，我国　布了《关于国家教委直属高校深化改革扩大办学自主权的　教育制度的变迁和创新是促进高等教育发展的重要保障。　若干意见》，主动提出给国家教委直属高校下放ｌ６项办学　自主权。不久后，国家教委负责人在全国普通高等教育工作　所谓制度，就是社会的游戏规则，道格拉斯・诺思认为，　会议上明确指出：“各省市自治区可参照这ｌ６项办学自主　制度“是决定人们的相互关系的系列约束”，“是社会博弈的　权向所属高校下放权力。”这对扩大我国高校办学自主权、　规则，是人们创造的用以限制人们相互交往行为的框架”。　提高高校的办学活力，起了一定的积极作用。　事实上，制度的主要作用在于引导、约束和激励，即引导人　１９９３年２月，中共中央和国务院颁布了《中国教育改　们的正确行为、约束不当行为和激励进步行为，它是在一定　革和发展纲要》，这是一项标志性的重要法规，对此后中国　时期和一定社会环境中人类行为的价值折射，同时，它通过　高等教育改革和发展有着十分重要的推动作用。《纲要》除　影响人们的社会行为，从而影响社会经济环境的变迁历程。　提出要“逐步确立高等学校的法人地位”外，再次重申要给　因此。制度必须随着时间的推移和外界环境的变化而进行　高校下放８项办学自主权，并且要逐步建立以中央和省（自　不断的变迁和创新，否则，陈旧的制度将成为社会进步的阻　治区、直辖市）两级政府办学为主、社会各界积极参与的办　碍和人类思想的桎梏。　学新格局。１９９３年ｌ１月，中共中央发布的《关于建立社会主　从１９７７年冬恢复全国统一招生考试制度至今，我国政　义市场经济体制若干问题的决定》再次提出要扩大高校办　府颁布了众多教育政策法规，教育立法也已成为除经济以　学自主权，改变“条块分割”的办学体制。１９９４年ｌ１月，国家　外立法最多的领域。１９７９年ｌ２月６日，原复旦大学校长苏　教委在上海召开了全国高等教育体制改革座谈会，提出了　步青等几位国内著名大学领导人在《人民日报》上发出《给　“共建、联合、调整、合并”的八字方针，此后８年间，以共建　高等学校一点自主权》的呼吁，从此，我国开始了以扩大高　和合并为主要形式，全国高等教育布局进行了大规模的调　２００６．９　学校党建ｓ思擐教育曩　维普资讯 http://www.cqvip.com

整和改革，取得了显著成效。此外，我国从１９９４年开始试行　招生“并轨”制度，到１９９７年全国本科招生全部“并轨”，实　行大学生缴费上学和毕业生自主择业的新制度，从此，我国　高等教育进人了另一个新的历史阶段。　１９９８年８月，全国人大常委会通过《中华人民共和国　高等教育法》，进一步从法律的高度确认了高校的７项办学　有标志性的政策法规或法律出台，它们对该阶段高等教育　的发展都产生了重要影响。国家颁布这些政策法规或法律　的根本目的，就是要理顺中央与地方、政府与高校、高校与　高校以及高校内部的关系，从而达到扩大高校办学自主权、　促进高等教育全面发展这一目的。　到目前为止，经过大量的制度变迁和创新，我国已基本　团　自主权，特别是以法律形式确认了高校是自主办学的法人　实体，享有独立法人的一切权益和承担应尽的义务，而且进　一步明晰了高校举办者、管理者和办学者三方的权责关系，　为理顺三者的权责和权利义务关系打下了良好的法律基　础。　１９９９年６月１３日，中共中央和国务院颁布了《关于深　化教育体制改革全面推进素质教育的决定》，再次提出要通　过多种形式积极发展高等教育，争取到２０１０年，我国适龄　人口的高等教育人学率从１９９９年的９％提高到１５％左右。　１９９９年６月１５日到ｌ８日，中共中央、国务院召开了改革开　放以来的第三次全国教育工作会议，在会议上，朱镕基同志　指出：“当前经济形势为我国教育发展创造了前所未有的良　好条件，提供了多年难得的历史机遇。”“我国教育必须有一　个较大的发展。”“从根本上说，要加速实现国家现代化，显　著增强综合国力和国际竞争力，迎接新世纪的机遇和挑战，　就必须落实科教兴国战略，真正把教育放在优先发展的战　略地位。”他还说，加快教育发展主要靠改革，一方面，要通　过加快教育体制和结构改革，挖掘现有教育资源潜力，增强　学校的活力与效率，充分发挥公办学校的主渠道作用；另一　方面，要积极鼓励和支持社会力量以多种形式办学，形成以　政府办学为主体、公办学校和民办学校共同发展的格局。江　泽民同志也在会上指出：在当今世界上，综合国力的竞争，　越来越表现为经济实力、国防实力和民族凝聚力的竞争，无　论就其中哪一个方面实力的增强而言，教育都具有基础性　的地位。此外，上世纪９ｏ年代初和９ｏ年代末，国家还先后　提出并实施了“２ｌ１工程”和“９８５工程”，国家拨出巨额专　款，着力建设一批面向２ｌ世纪的高水平大学和世界一流大　学。在这些重大制度安排下，从１９９９年秋季开始，我国高等　教育连续三年实施了大规模扩招，高校招生人数以年均　３２％的速度递增，我国高等教育毛人学率从１９９９年的９％　增加到２００２年的ｌ５％。但是，２００２年之后，毕业生就业难　问题日益显现，加之，我国劳动力就业市场还未规范和成　熟，经济产业结构调整也未到位，导致出现大学毕业生“就　业难和有业不就”的奇怪现象，因此，高等教育扩招速度放　缓，从２００２年开始至今，普通高校招生人数年均增长率约　为５％。　从上我们可以看出，我国高教领域在ｌ９７８一ｌ９８４年、　ｌ９８５一ｌ９９２年、ｌ９９３—１９９７年和１９９８至今这四个阶段都　Ｉ—ｌ　２００６．９　学皎觉毫与晷想彀膏　理顺了两层关系：一是中央与地方的职权关系，确立了“中　央主抓宏观管理、全局统筹、规划和监督，地方主抓实质管　理、局部统筹、规划和监督”的新体制；二是高校与高校的关　系，已打破了“条块分割”、“小而全”的旧办学体制，基本形　成了多样化自由竞争的新格局。　理顺政府与高校以及高校内部这两层关系，将是我国　今后高教体制改革的重点，旨在真正建立起政府宏观管理、　高校面向社会自主办学的新体制。笔者通过研究，得出了当　前各权力主体的高教权力值及其比重，目前，中央政府所拥　有的高教权力占总权力的比重为２７．５２％，地方政府高教权　力比重为３２．２７％，高校的权力比重一直在上升之中，现已　达到３１．７５％，而社会的高教权力从无到有，现在占８．４６％，　而中央高教权力和地方高教权力略有下降，并有加速降低　之势。但是，由于政府（中央和地方）的总权力比重仍高达　６０％左右，高校权力只占其一半左右，所以，目前我国高教　权力结构模式仍属于“较强政府主导型”，这也正是高校在　大幅扩大办学自主权之后，仍感到自主权不足的主要原因。　不过，一些法律法规规定下放给高校的办学自主权未得到　真正落实，也是其中的部分原因，如招生自主权和学科专业　设置调整权等。因此，笔者认为转型期我国高等教育改革指　向主要有三：一是中央政府要继续下放部分高教权力，地方　政府也要依据中央的部署和有关法律法规的规定，逐步给　高校下放权力，争取在“十二五”期间，理顺政府与高校的关　系，真正构建起“适度高校主导型”权力结构模式；二是修订　《高等教育法》及其他有关法律，除了要在法律上增加高校　的办学自主权外，还要增设有关高校内部各权力主体之间　关系的法律条款，争取在“十二五”期间，理顺高校内部的权　责关系；三是在确切落实高校办学自主权的基础上，着力建　立起政府、高校与社会三者相互促进和相互作用的平衡机　制。　总的说来，转型期我国高等教育已得到很大发展，取得　了国内外瞩目的成就，所有这些，都与制度的变迁和创新存　在密切关系。当然，在高教改革过程中也出过现这样那样的　问题，但这些都是正常现象，是我们付出的改革成本和代　价。　（作者单位：复旦大学高等教育研究所　上海２００４３３）　责任编辑余岚