打造中国一东盟自贸区升级版的远景与突破

作者：匡贤明 何冬妮

来源：《全球化》 2014年第6期

摘要：在国内外形势发生深刻复杂变化的大背景下，以打造“10+1”升级版为突破口，加快推动区域经济一体化，成为中国形成全方位对外开放新格局的重中之重。本文提出，区域经济一体化成为新阶段经济全球化的重头戏；推进亚洲区内双边、多边自由贸易区建设，应成为中国深化对外开放的战略重点。加快“10+1”升级版进程，应以“类欧盟”为目标导向，争取3年左右明显突破，5年左右初步形成“10+1”经济一体化的新格局。

关键词：中国-东盟自由贸易区 类欧盟 远景 突破

作者简介：匡贤明，中国（海南）改革发展研究院经济研究所所长、副研究员；

何冬妮，中国（海南）改革发展研究院经济研究所副研究员。

2013年，国务院总理李克强在第十届中国一东盟博览会上提出打造中国一东盟自贸区升级版的倡议，随后，在第十六次中国一东盟领导人会议上提出“2+7”的合作框架。在国内外形势发生深刻复杂变化的大背景下，打造中国一东盟（以下简称“10+1”）自贸区升级版，在形成全方位对外开放新格局中，具有战略性、决定性和基础性作用，成为深化中国与东盟全面战略合作伙伴关系的战略重点。应抓住当前有利时机，尽快取得重大突破。

一、打造“10+1”升级版的战略考虑

十八届三中全会明确提出，要“构建开放型经济新体制”。在世界经济格局深刻复杂变化的背景下，打造“10+1”升级版，既是中国新阶段向北对俄开放、向西对中亚开放、向西南对东南亚和南亚开放的新三大战略重点之一，也是落实“以周边为基础加快实施自由贸易区战略”、“加快同周边国家和区域基础设施互联互通建设”等战略部署，积极推进区域经济一体化的现实突破口。在“10+1”自贸区业已取得的良好基础上，尽快取得“10+1”升级版的重大突破，战略位置全面凸显。

（一）尽快构建开放型经济新体制

经过35年的开放，中国初步建立了与国际贸易投资规则接轨的开放型经济体制，但与经济社会转型发展的现实需求相比，以开放倒逼改革、以开放促进转型的任务仍然艰巨，服务业准入、外商投资审批、民营企业走出去等方面的对外开放，仍然面临重大体制机制障碍。打造“10+1”升级版，在货物贸易、服务贸易、投资合作等领域，对东盟采取更多开放举措，将形成深化改革的倒逼机制，加快中国构建开放型经济新体制的步伐。

例如，随着资源环境约束不断增强，中国沿海地区靠土地换投资、靠资源换市场、靠政策换外资的模式已难以为继；内陆沿边地区对外开放总体滞后，不同地区间的对外开放不平衡、不协调、难以互补等问题突出。打造“10+1”升级版，着力推动中国沿边地区与越南、缅甸、老挝沿边贸易的传统优势转型升级，把广阔的东南亚市场与中国长江经济带有机联结在一起，对构建沿海、内陆、沿边优势互补、相互促进的全方位开放新格局，具有重大意义。

再例如，美欧正积极推动高标准的“新一代自由贸易协定”，要求开放的部门更多、开放程度更高，在政府采购、知识产权、投资准入、劳动权益、环境保护等领域的标准更严，

“新一代自由贸易协定”很可能成为经济全球化的主流趋势。打造“10+1”升级版，在货物贸易、服务贸易、投资合作等对外开放领域先行先试，是中国推进自贸区2.0版建设的重要举措，不仅有利于有序推进更高水平对外开放的压力测试，而且对中国更深融入经济全球化、实施自由贸易区战略都有重大现实意义和战略意义。

（二）积极适应经济全球化新趋势

区域经济一体化已经成为经济全球化的重头戏。WTO多哈回合谈判由启动到现在已12年，谈判过程艰难曲折，发达国家和发展中国家纷纷转向设立各种形式的区域、次区域自由贸易协定，谋求在推动区域经济一体化进程中，不断拓展市场空间，培育经济全球化的新红利。据WTO统计数据，截至2013年7月底，全球向WTO通报的区域性贸易协定达575个，已生效379个，是2000年的6倍。一些超大规模的区域贸易协定，如跨太平洋战略经济伙伴关系协定( TPP)、亚洲区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)、跨大西洋贸易与投资伙伴协定(TTIP)、欧日自贸区、中日韩自贸区、中欧自贸区都在酝酿当中，这些贸易协定中任何一个一旦成立，都会对世界经济贸易格局产生深远影响。在这个背景下，适应经济全球化新趋势，避免在区域经济一体化浪潮中被边缘化，迫切需要以“10+1”升级版为突破口，加快推进亚洲区域内双边、多边自由贸易区建设。

（三）把握亚洲区域经济一体化战略机遇

作为人口最多、经济增长潜力巨大、贸易增长最快的区域，亚洲已然是各方争夺的重要市场。亚洲共有48个国家，人口35亿，占世界总人口的60%，资源丰富，发展前景十分广阔。2009年，亚洲GDP已达14. 46万亿美元，占世界GDP的24. 9%，与北美28. 4%、欧盟28. 3%的差距越来越小。2011年，亚洲地区国家进出口总额占世界贸易总额的比重达到32. 5%，比同期北美地区贸易比重高出近18个百分点，正在逼近欧洲36. 8%的份额。

“10+1”自贸区是亚洲大市场中最具市场潜力的板块之一。2002年-2012年，中国一东盟双边贸易额从548亿美元上升到4000亿美元，年均增长23. 6%，相互投资累计超过1000亿美元，增长3.4倍。中国已经成为东盟最大的贸易伙伴，东盟则是中国仅次于欧盟、美国的第三大贸易伙伴。双方在服务贸易、贸易本币结算以及货币互换等方面，也都有重要进展。基于中国-东盟的人口总规模、经济发展活力和潜力，与北美自由贸易区等相比， “10+1”自贸区仍然有巨大潜力，升级空间巨大。尤其在欧美国家再工业化进程加快、贸易保护主义升温、中国外部需求持续萎缩的背景下，更好地开发利用“10+1”自贸区的自由贸易潜力，具有现实迫切性。

（四）保障能源安全与通道安全

东盟诸国是中国近邻，其中缅甸、越南、老挝与中国山水相连，处在中国连接东南亚、南亚、中亚直至欧洲的交通枢纽位置。缅甸拥有中国通往印度洋的要道和港口，加上已经建成的中缅原油管道和即将建成的中缅天然气管道，是中国保障通道安全和能源安全的重要依托。近年来，一些发达国家采取“政府战略、企业实施、社团支持”的方式，加快在中国周边三国布局，力图抢占战略通道的制高点。2012年，日本与缅甸签署在深水港迪拉瓦( Thilawa)共建经济特区的协议，还计划投资开发孟加拉湾皎漂港(Kyaukpyu)、毛淡棉港(Moulmein)和土瓦港(Tuwa)等重要港口；印度计划投资1.3亿美元对缅甸第二大港实兑港( Sittwe)进行改造，一期工程已经开工。保障能源安全是中国周边战略部署核心内容之一，以打造“10+1”升级版为抓手，尽快打通中国与东盟诸国之间的国际大通道，实现高水平互联互通的迫切性大幅增强。

（五）有效应对美国重返亚洲

近年来，中国周边地区地缘政治和地缘经济格局正在发生深刻变化。随着东亚地区在世界经济格局中的地位不断上升，美国高调重返亚洲，同时加快实施“新丝绸之路战略”，建立以阿富汗为枢纽，连接南亚、中亚、西亚的区域共同市场。力图通过这一计划整合中亚和南亚的各方力量，实现“能源南下”、“商品北上”的区域内经济循环，降低中亚、南亚、西亚地区对中国和俄罗斯的政治经济依赖，逐步建立起美国主导的地区新秩序。奥巴马连任后，把泰国、缅甸、柬埔寨作为首访地，与中国传统友邦就经济、军事等一揽子问题进行多轮磋商。美国对老挝的援助，从一年不足300万美元，跃升到2012年-2013年的2700万美元；在2012-2013财政年度，美国对缅甸提供1.7亿美元援助；同时，美国计划向越南提供4000万美元的清洁能源援助，计划今后3年向菲律宾提供4000万美元的“海洋安全”援助。根据瑞典斯德哥尔摩国际和平研究所数据，亚太地区目前是美国最大的武器出口市场，美国向中国周边的东盟国家出口武器增长最快。与此同时，日本等国家也加快在东南亚和南亚的战略布局，加剧了周边形势复杂性。日本重启向泰越缅柬老5国的政府开发援助(ODA)计划，以形成日本主导大湄公河地区发展的格局，不断挤压中国周边外交空间。

美国加入TPP后迅速占据主导地位，并力图通过TPP重塑亚洲贸易格局，巩固提升其在亚洲的影响力。一旦TPP把具备条件的东南亚国家吸纳过去，东南亚现有的跨区域、区域、次区域经贸合作机制将有可能被架空；达不到条件的国家，将面临在区域贸易中被边缘化的危险，区域经济一体化的不确定性进一步上升。如果中国不谋求主动，就会丧失参与重塑世界贸易投资规则，提升中国在国际经济治理体系中的话语权和影响力的重大机遇。因此，构建应对TPP的缓冲带，加大中国加入TPP谈判的筹码，并利用东盟在亚洲地区的纽带作用，有效推动东亚区域经济一体化，这些都对加快打造“10+1”升级版提出了迫切需求。

二、打造“10+1”升级版的远景

从中国现实需求和周边环境出发，建议以“类欧盟”为远景和基本方向，推进“10+1”升级版。通过多方努力，3年左右明显突破，5年左右形成“10+1”经济一体化新格局。

（一）以“类欧盟”为远景

借鉴欧盟模式，不断增强各方战略互信，消除相互开放的狐疑和猜忌。在各国平等协商的前提下，加快推进“10+1”人流、物流、资金流、信息流区内无障碍流通，基础设施区内无障碍互联互通，以及政策规划区内无障碍协调沟通的进程，尽快形成较高水平的区域经济一体化新格局。这不仅将显著降低区内交易成本，使打造“10+1”升级版成为区内经济增长的强大引擎，而且有利于整个亚洲地区的和谐稳定。

（二）形成区域共同市场

在“10+1”自由贸易区现有框架基础上，形成区内货物、服务、资本、资源、劳动、技术和管理自由流通的统一市场。不断提升、完善双方自由贸易安排，降低敏感产品和服务的关税与非关税壁垒，缩短敏感行业准入过渡期；尽快启动更高版本的中国一东盟投资协定谈判，进一步降低或取消相互投资的准入门槛，实现商品要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合。

（三）深化金融合作

适应“10+1”贸易投资结算中人民币需求不断上升的趋势，在各国拥有主权货币的前提下，尽快使人民币成为区内贸易投资主要结算货币，争取成为东盟国家主要储备货币之一；深化“10+1”货币合作，探索人民币与东盟国家货币直接汇率形成机制；进一步扩大区域货币储备库规模，尽快将与IMF脱钩的比例提高到40%-50%;加强货币当局战略合作，打造亚洲货币稳定体系、亚洲信用体系和亚洲投融资合作体系。

（四）加强宏观政策协调

在全球经济大变局下，中国应加强与东盟各国的宏观政策协调，强化经济韧性，提高增长的稳定性。整合现有政策对话机制，成立“10+1”宏观经济政策协调理事会，协调区内各成员国的财政、货币、汇率与贸易等政策；借鉴欧盟起步阶段煤钢同盟的做法，争取以部分产业政策的统一行动为突破口，提高财政、货币、产业、贸易、投资政策的协调程度；实现宏观经济政策协调的制度化，加强政策协调的约束性，逐步建立起共同应对全球和区域性危机的政策协调体系。

（五）在全球性和区域性事务上集体发声

加强“10+1”重大事务协调力度，共同争取在WB、IMF、WTO等国际组织内更大的发言权和影响力，在全球经济治理上集体发声，表达区域共同关注；共同推进APEC、亚洲开发银行等区域性组织的改革创新。

三、尽快取得打造“10+1”升级版的重点突破

以“类欧盟”为远景打造“10+1”升级版，需要在未来2-3年内有重大突破。由此，既提升“10+1”对各方的吸引力，又奠定未来5年全面突破的坚实基础。

（一）全面提速国际大通道建设

畅通无阻的国际大通道是打造“10+1”升级版的硬件基础。当前，国际大通道建设迫切需要尽快解决三大问题：第一，在大通道不同线路之间存在资源竞争的背景下，亟需明确大通道不同线路建设的优先顺序；第二，地方政府普遍面临资金缺口，亟需形成有效而可持续的融资机制；第三，大通道建设在相关国家之间缺乏有效协调，进而影响建设效率，亟需建立政府间有效的协调机制。

1．尽快列出项目清单，明确大通道建设的优先顺序。第一，提速西线建设。加快往缅甸方向的国际大通道西线建设，不仅对深化中国与东盟经济合作具有重大意义，而且也关系到中国的能源安全与国际通道安全。尽快实现西线通道建设的重大突破是：加快泛亚铁路西线（昆明-密支那-仰光-曼谷-吉隆坡-新加坡）建设；尽快取得公路大通道西线（昆明-瑞丽-曼德勒-皎漂）建设的重点突破；加大伊诺瓦底江航道疏通，以及境外关键航段整修、改造、升级的援助力度，形成瑞丽至曼德勒并经伊洛瓦底江进入印度洋航道的水陆联运大通道。第二，加快中线建设。往老挝方向的国际大通道中线，是中国-东盟自贸区基础设施互联互通的关键，也是大湄公河次区域经济合作(GMS)的重要交通枢纽。在昆曼公路已经全线贯通的基础上，应尽快推进泛亚铁路中线建设（昆明-磨憨-琅勃拉邦-万象-曼谷-吉隆坡-新加坡），重点加快玉溪至磨憨段建设；尽快签订中老泰通关便利化共同协定，提高昆曼大通道的物流便利化程度；加快改善澜沧江一湄公河国际航运通道通航条件，提升航道运能。第三，推进东线建设。往越南方向的国际大通道东线，是中国一东盟自贸区基础设施互联互通的重要组成，应加快规划实施：推进蒙自一河口准轨铁路增建复线，积极参与越南老街一河内米轨铁路准轨化改造；推进昆河公路的高等级改造；推进中越红河国际航运通道和港口建设，加快红河干线航道治理。

2．建立有效的金融支持体系。按照大通道建设的优先顺序，对重点项目采取财政拨付、财税贴息贷款、信用担保、鼓励社会投资等多种方式，形成多元化的融资机制；尽可能对大通道重点建设项目方和融资金融机构，给予税收、土地等方面的政策支持；争取各方协商授权，探索设立多国金融机构共同出资的跨境通道融资平台；设立大通道建设基金，以“政府出资、市场运作、风险管理”为原则，探索大通道建设可持续的资金支持；积极引入民营企业参与建设，

运用BOT、TOT、融资租赁等多种模式，通过平等协商合理确定收益分配方案，协调相关国家在税收、土地、通关便利化等方面，给予企业政策优惠和政策支持。

3．加强重大项目的协调机制建设。从现实情况看，目前依托部门间、市县间的协调层次较低，难以满足加快大通道建设的迫切需要，需要尽快成立国家层面互联互通高层次协调机构，由外交部、商务部、交通部等重要部门的代表和专家队伍组成，形成高层协调和高层推动态势，为大通道建设提速提供协调保障；利用多层次的协商平台，加强与周边国家的协商；利用GMS领导人会议和部长级会议、南盟多边合作框架等，确定南亚互联互通优先领域和项目；设立南亚、东南亚基础设施合作伙伴论坛等；加强地方政府间的沟通协调，将现有地方政府间的双边协调机制拓展为多边协调机制，推动市县层面的互联互通合作；对没有纳入项目清单的项目，通过税收优惠、土地利用指标计划单列等多种方式给予支持；支持、鼓励州（市）县政府先行探索、自主推进，鼓励大通道沿线州（市）县的基础设施建设资金向大通道建设倾斜。

（二）尽快形成基础设施互联互通的新格局

基础设施互联互通，既是区域经济一体化的应有之义，又是区域经济一体化的支撑条件。从打造“10+1”升级版的现实需求看，应当争取在未来1-2年内全面推进，2016年初步形成中国一东盟基础设施全面互联互通新格局。

1．明确互联互通的重大项目清单。尽快提出中国与东盟国家的交通、油气管道、电网、信息网等关键基础设施“无缝衔接”的项目清单；提出中国与东盟各国，在检验检疫、海关、技术标准等通关便利化方面的项目清单。

2．构建互联互通的金融支撑体系。加快探索中国与东盟国家金融机构，共同出资组建基础设施融资平台的路径：积极参与东盟基础设施基金建设；尽快发起设立亚洲基础设施投资银行；以多种形式积极引入社会资本参与“10+1”基础设施互联互通建设。

3．加快通关便利化的体制机制建设，实现大通道、大通关。加快建设与东盟国家的“一体化”口岸管理机制，借鉴欧盟“单一窗口”经验，探索并推广区外货物进入区内后一次报关、一次查验、全程放行的“大通关”模式。

（三）加快沿边开放的新突破

沿边地区地处区域经济一体化的最前沿，在打造“10+1”升级版中具有重要作用。为此，应当支持与东盟国家陆上相邻的云南、广西充分利用地缘、亲缘、血缘等优势，积极担当打造“10+1”升级版的排头兵重任。

1．加快设立沿边自由贸易试验区。鼓励云南的瑞丽、孟定、猴桥以及广西的东兴、凭祥等地，整合沿边开放资源，设立具有国际贸易、转口贸易、国际物流功能的“沿边自由贸易试验区”，全面实施贸易投资自由化政策。

2．大力发展沿边出口加工区。鼓励云南磨憨等地，充分利用周边国家的资源优势和劳动力低成本优势，承接沿海地区加工制造业转移，建设跨境产业合作基地，形成以出口加工为主，以国际贸易、储运服务、国际旅游为辅，面向东南亚和南亚市场，具有自由贸易试验区功能的出口加工区。

3．加快跨境经济合作区创新发展。在中越河口-老街以及凭祥-同登跨境经济合作区率先探索“一区两国、自由贸易”，探索跨境经济合作区的运营模式、管理体制机制与多层次跨境协调机制。

（四）主动推进以服务业开放为重点的市场开放

中国-东盟的服务贸易自由化水平，远远低于东盟-韩国自贸区、东盟-澳新自贸区。建议中国根据具体情况，适时主动降低准入门槛，积极推进以服务业开放为重点的市场开放。

1．以教育、医疗健康、金融和文化娱乐为重点推进开放。将相关审批权下放地方，逐步扩大面向东盟国家开放教育市场的试点，允许和支持东盟国家知名大学、职业教育机构，以控股、独资等方式在中国设立分校；允许东盟国家在中国独资举办医疗机构，加快中国与东盟国家医疗保险支付系统的对接；加快金融市场的有序开放，进一步降低东盟国家金融机构进入中国的条件；推进文化体育娱乐服务市场开放，允许并鼓励东盟国家有实力的企业进入中国文化体育娱乐服务市场。

2．尽快启动中国-东盟更高版本的投资协定谈判。进一步降低双方服务业投资准入的各类门槛，在更多领域取消投资准入门槛；尽快把CEPA框架下对香港的开放承诺，引入中国-东盟自由贸易协定；尽快将外资管理从当前的“外商投资产业指导目录”，转变为“负面清单”管理模式。

（五）加快打造更高标准的自由贸易区

有效应对TPP与TTIP等更高标准自由贸易规则的形成，客观上需要中国主动加快打造更高标准的自由贸易区，为构建面向全球的高标准自贸区网络积累新经验。为此，需要按照市场决定原则，考虑东盟不同国家发展阶段和开放重点的差异，加快推进与东盟国家一对一的FTA谈判，探索更高标准的开放规则。

四、加强“10+1”升级版的组织协调

打造“10+1”升级版，涉及贸易、投资、产业、货币、外汇以及外交等方方面面，既需要加强中国与东盟国家之间高层次、广领域的协调，也需要加强中国中央与地方的协调、各部门间的协调。

（一）尽快形成方案建议

利用APEC在北京举行领导人非正式会议的契机，提出方案建议。进一步明确“10+1”升级版的中长期目标、重点任务、项目清单、路线图、时间表，力争在2014年底TPP完成谈判之前，形成“10+1”升级版的纲领性文件。对事关全局的重大项目，中国可在具体条件上适当让步，以尽快启动项目建设。

（二）建立“10+1”升级版的高层次协调机制

形成国家层面统筹打造“10+1”升级版的工作机制。明确提出“10+1”升级版急需研究的议题和重要任务清单，组织专家进行专题研讨，就知识产权保护、劳工标准、环境标准、促进中小企业发展、金融监管、竞争政策、国有企业条款、经济立法、市场透明、规制等多个领域，进行分析评估，制定备选方案；建立相关部门和地区参与的高层次协调机制，分解任务，确保责任落实到相关部门和地区，形成打造“10+1”升级版的合力。

（三）尽快研究出台中国具体实施计划

在中国向东盟提交的升级版倡议草案基础上，尽快明确中国实施目标、行动路径、行动主体、体制机制与政策支持等。在中国力所能及的范围内，主动启动，加快实施。

责任编辑：李 蕊