M・A・安培“建立管理国家之科学”的设想；——“行政学产生的胚胎”
；
。
3、1865年-1868年德学者斯坦因七卷本《行政学》最早提出“行政学”一词（指行政法）的学科加以研究。
5、1900年美学者古德诺出版发表《政治与行政》一书，进一步明确指出政治与行政的区分。的、独立的研究领域得以确立）成。
行政学作为一门独立的学科之所以于社会历史背景：
1、西方资本主义国家政府职能的扩张和行政权力的扩大，提出了行政学的研究要求；2、科学管理运动的兴起，推动了行政学的形成与发展；
3、相关学科的理论发展和政府的行政管理实践，为西方行政学的产生奠定了重要的基础。18世纪初期普鲁士的任官制度和发展历程
丁煌《西方行政学理论概要》分为四个阶段：（一）初创过程中的西方行政学理论代表人物著作及观点：美国威尔逊：行政学创始人，
《行政学研究》，主张政治与行政分离，建立一门独立的行政学科；
, “理想的行政组织体系”。
；
美国古德诺：行政学家，《政治与行政》，对政治与行政的分离理论作了进一步发挥；德国社会科学家韦伯：“社会学之父”，《论官僚制》，官僚制理论的奠基人美国泰勒：管理学者，《科学管理原理》，倡导科学管理；
法国法约尔：管理学者，《一般管理原理》，提出了一般管理的一些基本原理（管理的十四条原则）美国怀特：行政学家，撰写第一本行政学教科书《行政学概论》（二）演进过程中的西方行政学理论
美国古利克：行政理论家，从分工与整合、全体与部分关系入手提出了分工的局限性和工作协调的重要性，对公共行政作综合研究；其论文《组织理论按语》中提出了著名的管理七职能论：英国厄威尔：行政理论家，对行政管理的原则进行了归纳和概括；与古利克合著
POSDCORB，由计划（Planning）、组织
《行政科学论文集》
中的两篇论文《行
（Organizing）、人事（Staffing）、指挥（Direating）、协调（Coordinating）、报告（Reporting）和预算（Budgeting）。政管理功能》和《组织技术问题》提出了他认为适用于一切组织的八项原则：即目标原则、相符原则、职责原则、组织阶层原则、控制幅度原则、专业化原则、协调原则、明确性原则。因此，他的主要贡献是综合性的而不是创造性的。其贡献在于建立“行政管理格言”
。
。她提倡研究人们在组织中相互作用，以帮助行政管理更加，创立了动态管理理论，为正统行政学向行为主义行政学
美国福莱特：女政治哲学家，集中注意于行政管理中冲突的研究并提出三种处理冲突的方法：一是一方获胜并支配另一方，二是顺应和妥协，三是通过寻找共同点“相互结合”关心人，促进行政学与心理学的结合。著有《动态行政管理》的过渡架设了桥梁。
美国巴纳德：管理学家，著有《经理人员的职能》等论著，最早运用系统观点对行政组织进行全面深入分析并建立了一套系统的行政组织学说。
美国西蒙：诺贝尔经济学奖的获得者，著有《行政行为》
、《公共行政》、《管理决策新科学》，对正统行政学的行政原则
，以渐进调适的观点对行政决策的过程、
进行猛烈抨击，率先将行为主义研究方法和决策概念引入行政管理研究，建立起一种较为完整的决策理论体系；美国林德布罗姆：政治和经济学家，政策分析的创始人，著有《政治与市场》方法进行了全面分析，建立了渐进决策模式。
美国维尔达夫斯基：行政学家和政治学家，著有《预算过程的政治》等大量著作，他对西方行政学的理论贡献主要体现在公共预算理论方面。
美国帕金森：行政理论家，著有《帕金森定律及关于行政的其他研究》名的帕金森定律；
美国麦格雷戈：行为科学家和管理学家，著有《企业的人性方面》评并提出了与之相对应的新观点—
Y 理论；
，对人事管理的传统观点
—X 理论进行了总结与批
，对官僚组织的弊病进行了精辟分析，提出了著
，系统地提出了行政学理论框架。
19世纪中期英国的文官制度以及之后美国文官制度改革运动的发展二、
西方行政学的
19世纪末、20世纪初首先产生在美国，
然后迅速扩及到西方各国，
是有其深刻的
。
（自此行政学作为一个新
4、1887年美学者（总统）威尔逊发表开创性的《行政学研究》一文，主张政治与行政分离，将行政管理作为一门独立
6、1926怀特《行政学导论》、1927威洛比《公共行政原理》，对其内容进行系统研究和阐述。行政学理论体系得以形
美国沃尔多：行政学者，著有《行政国家》等大量论著，对行政学的历史发展和内容范围进行了全面探讨并对西方行政学的发展作出了重要贡献，提出了综合折中的行政观。（三）深化过程中的西方行政学理论
美国里格斯：行政学家，著有《行政生态学》等著作，借用生态学方法研究行政系统与其社会环境之间的相互关系，通过生态系统的模拟来研究行政生态系统，行政生态学的创始人。美国黑迪：行政学家，著有《公共行政：一个比较的视角》
，奠定了其在西方比较行政学研究领域的权威地位。
；
美国彼得：管理学者，对官僚组织的特征作了进一步分析，提出“彼得原理”
“沃尔多奖”
以色列德罗尔：著有《公共政策制定的再审查》等著名的论著，现代政策科学的创始人，推动政策科学突破性发展；美国弗雷德里克森：新公共行政学者，著有《公共行政的精神》一书，对传统公共行政学理论进行全面反思与批判，用新方法、新视角研究公共行政；
美国德鲁克：管理学学者，著有《管理的实践》等论著，提出目标管理理论。
美国奎德（奎罗）：政策分析家，著有《公共决策分析》等论著，系统阐述政策分析的理论与方法；美国布坎南：诺贝尔经济学奖得主，（四）拓展过程中的西方行政学理论
美国法默尔：行政学家，著有《公共行政的语言》和《行政理论再思考》等学术专著，西方后现代公共行政理论的主要代表人物之一。
美国库伯：行政伦理学家，著有《行政管理的公民伦理》等著作，是行政伦理理论的领军人物。美国霍哲：著有《有效政府》
，是当代美国乃至西方政府公共部门绩效管理研究领域的权威学者。
（中文译名《改革政府—企业精神如何改革着公营部门》
。
。
）一书中，倡导用“企
美国奥斯本：在其代表作《重塑政府》
著有《自由、市场与国家》等大量著作，以经济学方法探讨政府行政问题；
其“政
府失败说”，可以算得上是对于当代政府管理的理论与实践最具重要影响的研究成果之一。
业家精神”来克服政府官僚主义，为政府改革开出了十种药方
美国登哈特夫妇：著有《新公共服务：服务而不是掌舵》一书，在对传统公共行政，特别是新公共管理进行反思和批判的基础上，通过比较分析，从七个方面系统地阐述了新公共服务的基本理论内涵正确认识西方行政管理思想发展阶段性（1）发展的“交叉性”：
有些学者或代表人物具有跨时代性，其行政思想是承前启后的，（2）发展的回复性：第一章威尔逊的行政学理论一、思想渊源与产生背景1、思想渊源：
受德国行政研究思想的影响：
德国行政研究的代表人物斯坦因的主要行政思想：（1）在一定程度上对政治与行政的划分：2）规定了行政研究的任务，建构了行政研究体系。2、威尔逊行政思想产生的社会历史背景
源自对之前美国盛行的自由放任主义的一种反动，也即新民主运动：（1）自由放任主义（动。
（3）威尔逊新学说：加强行政权力、明确责任、向选民负责二、威尔逊行政学理论的主要内容1、行政学研究的必要性
（1）解释之前为何行政研究不受重视原因：当时社会生活简单，政府职能也简单；
（2）指出行政研究的重要性：政府职能扩大化、复杂化、困难化的结果2、关于行政学研究的目标与任务
目标（1）弄清楚政府能够适当且成功地承担的是什么任务不该管什么；
（2）弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门任务。
（内容）
行政管理学的目的：总结行政管理经验，加强其理论性——把行政方法从经验实践的混乱和浪费中拯救出来，并使它
（起点），即：明确政府的职能和任务范围，
明确该管什么，
2）19世纪70年代的新民主运动：
一场力图通过加强国家力量来控制垄断的要求政治改革的运
美国罗森布鲁姆：著名行政学家，代表作为《公共行政学：管理、政治和法律的途径》，主要体现出了多元公共行政观。
们深深植要于稳定的原理之上。3、行政管理的实质（1）行政管理是什么：
行政管理是行动中的政府、是政府的执行、政府的操作：（2）行政管理与政治的关系，①行政不同于政治：
“行政管理是政府工作中极为显著的一部分，它就是行动中的
。
“行政是置身于‘政治’所特有的范围之外的。②行政与政治密切
“政治如果没有行政管理的帮助就将一事无成。
”行政科
政府；它就是政府的执行，政府的操作，就是政府工作中最显眼的部分，并且具有与政府同样悠久的历史”相关：行政管理是政治生活的一个组成部分；行政管理高于纯粹技术细节，受政治（科学）规范和价值取向的约束，与政治规范、政治价值、政治中的永恒真理直接相关；同时，学是政治科学的最新成果。
（3）行政与宪政制度的关系：特殊手段与一般决策之间的关系4、行政学研究的历史渊源
（1）英美两国缺乏研究行政管理的历史：
（2）对行政管理的研究源于欧洲大陆的法德两国，并且与这些国家（单一而且紧密结合）的需要相适应；应高度集中的政府形式而建立起来的。
（3）必须对欧洲的行政科学加以改造，使之（在思想、原则、目标上）美国化，能为美国（一个复杂、形式多样化的国家）所用。5、行政学研究的方法
6、关于人事行政的思想
（1）提出好的文官制度的建立是行政研究的目的之一：（2）重视政府官员的素质：
①认为必须有高素质的人才以使政府这架机器有效地运转：
②政府官员应具有的素质：良好的工作态度，大公无私，绝无官僚作风。③认识到行为领导的素质与影响力对下属的行为具有重要的作用：④提出通过高薪、激励等手段提高政府官员的工作质量7、行政监督的思想
指出要以公共舆论监督行政管理8、其他思想
（1）关于行政体制（政府间关系）的思想：主张建立完善的公共行政机构；要给予地方政府机构以新的生命；建地方分权制度；
（2）关于行政伦理的思想：的仆人而已”。三、简评
开行政学研究之先河，是行政学的鼻祖。
比较深入地分析、论证了研究国家行政管理和建立行政科学的必要性和重要性；较为准确地揭示了行政学研究的对象与实质，明确提出了行政学研究的目标和任务；对诸如人事行政、行政监督、行政道德（伦理）等行政学研究的具体内容作了阐述；对行政学研究的应该遵循的方法论原则提出了自己独到见解。
其思想中的某些观点至今仍不失精辟，对当今仍有启示和借鉴作用（如：拿来主义与本地化，扬长避短等）第三章韦伯的官僚制理论
代表性著述：《新教伦理与资本主义精神》《作为职业的政治》5.韦伯关心的主要问题6.影响与声誉:
对世界历史产生巨大影响的三个德国人之一二.韦伯官僚组织(科层制)思想(一) 核心概念:
1. 权力(power): 无视人们的反对, 强使人们服从的能力性的信仰体系;
; 权力与服从相对应
;
2. 权威(Authority): 正当化的统治, 是权力的一种特殊形态
, 两个特征: (1) 自愿服从; (2) 存在着一套支持统治的正当
;社会学三大奠基人之一
;被各科社会科学奉为“经典作家”
。
;
:韦伯关注的核心问题在于
:现代政治与人的自由的关系
(理性化与自由):
、《中国的宗教:儒教与道教》、《社会与经济组织理论》、《作为职业的学术》、
。
明确提出行政官员应该以良好的态度为公众服务：
“严格说来，统治者只不过是被统治者
要组
，指出公共舆论是一种监督政策实施的有益机制，是必不可少。
是为了适
韦伯的结论:多元论,尝试新的探索,实验性,而非马克思的经济决定论。
3. 正当性(Validity): 指人们愿意服从该权威种正当性可能出于不同的基础型的正当统治。
(二)权威合法化的方式与组织类型分析1、超凡权威与神秘化组织2、传统权威与传统型组织3、法定权威与合理化—合法化组织韦伯称这种类型的组织为“官僚制”韦伯认为, 官僚制是一种理想的组织形态4、韦伯对三种类型组织的评价
( 统治) 并根据该统治系统的相应命令来行动的可能性,（权威合法化）这
: 传统、情感、某种价值信念、某种成文规定, 等等; 不同的正当性基础, 导致了不同类
( 个人魅力型正当统治
(法理型)
)
，又译为“科层制”。
,所谓理想, 并非指”
应当”或”合乎需要”, 而是指组织的一种纯粹或标
准模式, 一种标准的组织形态，而现实中的组织往往是多种形态的混合。官僚制是现代社会中占主导地位的权威制度。A.超凡魅力: 非理性,过于感情色彩,过于神秘,不宜作为现代管理组织的基础B.传统权威型: 服从传统, 领导者的作用在于维护过去的传统C.只有法定权威适合于现代管理组织(三)官僚制(科层组织)及其特征1、官僚制的含义: 一种以法理型权威特有的组织制度或管理形式。2、官僚制的特征(1) (合理的) 专业分工：(5) 组织管理的非人格化系庞大而致行动缓慢，沦为工具而不再是目的三、对韦伯官僚制的评价
1、韦伯理论具有巨大的社会政治意义:
（1）随着资本主义的发展, 新型的工业化大企业发展迅速伯认为官僚制则是可以满足这种需要的理想管理形式（2）他强调以知识和技能进行管理的必要
;
; ;
, 这种新型的组织需要有稳定
, 严格, 精细, 可靠的管理, 韦
(2) 层级节制的权力等级系统：
(3) 依照规程办事的运作机制
(工资、升迁、任用
: (4)形式正规的决策文书)。
, 人(档案):
(6) 专业培训: (7) 合理合法的人事管理制度压抑人的积极性和创造性
( 统治) 为基础, 具有专业化功能和固定的规章制度
, 设科(部) 分层的现代社会所
, 因为它提供了一种
;
;
, 效率最低, 也不宜作为现代管理组织的基础”谨慎的公正”：
3、韦伯所认为的官僚制的优劣优: 技术效率（1）严密性；（2）合理性；（3）稳定性（4）普适性；劣:（1）官僚体
, 效率低下；（2）官僚主义弊端。（3）理性主义导致人的本质的异化
, 即理性主义与人本主义的冲突。
; 抨击旧的传统以及阻碍经济发展的政治控制
, 故也被誉为德国的亚当・斯密。
（3）韦伯所解决的是资本主义进一步发展所必须解决一个重大的问题—组织的合理化（4）由于其理论对资本主义发展的巨大促进作用2、韦伯理论的学术意义
最早对社会生活中的组织现象进行研究，
“组织理论之父”
（1）开启了组织( 行为) 理论研究的先河（
2）构建起一整套现代行政管理体系的规则、原则。
强调在知识和技能的基础上进行控制，
( 其对官僚制特征的描工作报酬等)
述揭示出了现代行政组织的许多重要管理原则如专业分工，层级节制，考试录用，职责权限，（3）强调法理型权威在现代社会管理中的重要性；（4）讲求效率的行政观，3、韦伯理论的局限性（1）高度纯化的理论描述
, 与现实中的组织有差距
;
（2）偏重于静态研究, 过分强调机械的正式组织的功能（3）偏重于对组织内部形态和管理结构的分析（4）过分强调专业分工和职能权限划分（5）过分强调人员稳定第四章泰勒的科学管理理论
代表性著作：1911年《科学管理原理》三、泰勒科学管理思想的主要内容（一）作业管理方面
1、工作定额原理（制定科学的工作方法）2、能力与工作相适应原理3、标准化原理
：
（6）过分强调组织利益和组织效率
符合资本主义生产方式的需要。
促进了管理法治化，科学化。
, 忽视了组织运作的过程和非正式组织的影响力
;
;
, 缺乏对组织与其环境间相互关系的探讨
, 导致论资排辈;
;
, 忽视宏观协调以及消除本位主义的问题。
, 导致组织惰性; 过分强调年资在升迁中的意义
, 忽视了组织成员多方面的心理需求及人性发展
4、实行刺激性工资报酬制度（1）制定定额和标准。
（2）根据定额实行“差别计件制”（二）组织管理方面1．计划与执行相分离原理（三）管理哲学方面
三、泰勒科学管理理论对西方行政学发展和政府管理的影响1、行政学家通过科学管理来寻求政府的行政效率2、美国政府四、评价
1、泰勒科学管理的二重性（2．泰勒科学管理的贡献（究的科学方法。总体上，
泰勒促使了人们对管理实践的重新审视与思考，为管理理论的进一步形成和发展开辟了道路。同时，泰勒制
的现场作业管理方法在实际的生产组织管理中取得了显著的效果。由于采取了科学管理的作业程序和管理方法，推动了生产力的发展，使企业生产效率提高了许多倍。3、泰勒科学管理的局限性
（1）泰勒的科学管理仅重视技术的因素，不重视人群社会的因素。
（2）“泰勒制”仅解决了个别具体工作的作业效率问题，而没有解决企业作为一个整体如何经营和管理的问题第五章法约尔的一般管理理论代表性著作：
《工业管理与一般管理》，
《国家行政理论》被收入古立克和厄威克合编的《行政科学论文集》
。
二、法约尔一般管理理论的主要内容
1 、从企业经营活动中提练出了管理活动并给出了管理的定义2、分析了管理工作的五大职能（1）计划：（2）组织（3）指挥3、提出了十四条管理一般原则(1)劳动分工：
(2)权力与责任：
(3)纪律(4)统一指挥：,以节省时间提高效率。
(5)统一领导：(6)个人利益服从集体利益。
(7)人员的报酬：
(8)
集中：适当的集权和分权，力与信息链直接进行沟通与交流必要鼓励职工做长期的服务。4、倡导管理教育三、简评
1 、贡献：（1）系统性，理论性，提供了科学的理论构架，并因而被引入课堂。政府、教会、慈善团体、军事组织以及其他各种组织。2、局限性
管理与领导之关系，领导于指挥、协调、沟通等。3、如何看等法约尔的贡献（1）他是现代经营管理之父
法约尔的一般管理理论是西方古典管理思想的重要代表，它关于管理过程和管理组织理论的开创性研究，其中特别是关于管理职能的划分以及管理原则的描述，对后来的管理理论研究具有非常深远的影响。后来成为管理过程学派的理论基础（该学派将法约尔尊奉为开山祖师）管理的历程均有着深刻的影响。（2）要正确运用其提出的管理原则：
①管理原则是指导行动的灵活信条，而不是一成不变的法则。②教条化的理解只能导出教条化的结局——管理失效。
③要使管理真正有效，还必须积累自己的经验，并适宜地掌握合理运用这些原则的尺度。（3）在我国具有现实意义
，也是以后各种管理理论和管理实践的重要依据，对管理理论的发展和企业
（1）管理原则缺乏弹性，以至于有时实际管理工作者无法完全遵守。
（2）一般性：可应用于工商企业，（2）有些概念关系还有些混乱：如
（3）具体管理原则的实用性：给实际管理人员巨大的帮助。
(9)等级系列：“跳板原则”，在取得授权的情形下(13)首创精神: (14)人员的团结
,不同部门的低层级管理人员越过上级权
（4）协调（5）控制
。
1）一系列最丰富科学成就
；（2）资产阶级剥削的最巧妙的残酷手段
；
1 ）泰勒在历史上第一次使管理从经验上升为科学。
（2 ）讲求效率的优化思想和调查研
2、职能工长制
3、管理的例外原则
（最高管理层）例外原则，就是指企业的高级管理人员
把一般日常事务授权给下属管理人员负责处理，而自己保留对例外的事项一般也是重要事项的决策权和控制权，
。
（3）根据工人的实际工作表现而不是根据工作类别来支付工资。
(10)秩序: (11)公平:善意和公道(12)保持人员稳定:任何组织都有
①计划的重要性。②管理教育的重要性。③管理的实践性。
第六章怀特的系统化行政学理论框架2、提出了行政环境的思想(1)对“行政环境”含义的界定
:
,行政行为以及行政效果的各种因素总和”
。
(作用于)行政活动,行政行为及效果：
: ;
为“围绕着行政活动直接或间接地作用和影响行政管理(2)分析了各种具体的行政环境如何影响3. 行政组织思想
(1)关于行政组织体制方面的思想
:归纳了行政组织体制的类型及特征
①自治型与官僚型②中央集权型与地方分权型③独立型与权力汇一型(2) 对行政责任与权力的分配问题的分析(3) 对行政组织有效监控幅度的探讨(4)提出了优良行政组织的标准4、提出了行政协调的思想
行政协调是指行政主体引导行政组织、部门、人员之间建立良好的协作和配合关系管理的重要内容。(2) 如何协调①应精简机构(1)关于人才的选拨问题6、行政伦理思想
(1) 行政伦理: 行政人员在行政管理活动中的行为规范的总和，员,其他各机关,企事业单位,社会团体,以及公民之间等的合理(2)关于官纪的本质及其重要性官纪：表现于行政人员的热望克服通常难以克制的障碍。(3) 导致官纪败坏的因素①缺乏奖励作条件, 鼓励有关的社交活动。(5)良好官纪的标志：7、行政法规思想
(1)要注意研究政策与法律法规之间的关系(2)重点探讨了行政条例制定权的问题8、行政监督思想(1)行政监督的必要性与作用
①必要性: 存在着滥用权力, 违法乱纪, 侵犯公民权利, 管理无力, 不负责任的不良情形。②作用: A、确保协调一致, 政府高效运作;B、维护公民利益, 防止侵害宪法规定的个人自由(2)立法监督的主要职责和方法①立法监督的主要职责B、确保政府支出适当
;
;
A、确保立法与行政政策的协调
;
;C、促进社会福利。
:
行政组织中良好的人际关系
, 领导关心下属, 重视让下属民主参与有关决策。
;②惩罚无度;③损失创制权；④疏略社交生活⑤调资不及时
;⑥取消权利。
, 提供适当的工
(4)端正官纪的途径: 直接地：奖励工作表现突出者
, 倡导合作与忠诚; 间接地：善于利用外界环境影响
, 忠诚, 合作竭力负责及以服务为荣的精神
, 有高尚和衰微之分。
高尚官纪的重要性：能激励人的积极性
, 保持官界纯净, 培养良好素质, 免除各种私利之事，从而使组织及其成员能够
是维持行政管理活动参与者之间,正当关系的原则与规范。
,即行政机关与其工作人
;②应设置行政协调机关
;③及时而精密的协调
;④以首长裁定为最后决定
。
5、提出了丰富的人事行政思想
(2)关于职位分类—分级和工资制定的问题
(3) 关于职务晋升的问题
,以达到共同目标的管理行为
,是行政
C、确保行政监督的实施目的真正在于提高效率②有效的立法监督方法A. 会计及支出上的监督B. 款额分配的监督; C. 行政政策的监督; D. 人员的监督; E. 调查监督; F. 诘问(质询)。
;
D、使立法机关完全了解行政情形以便制定补救性立法。
（3）系统阐述了司法监督的有关问题①必要性与目的: 对行政过失进行补救②分析了三个方面的司法监督A、对公务员的司法监督
;
;
:
,保障公民与公务员的权利。
B、对普通行政行为及特别行政行为的监督C、对行政自由裁量权行使的监督。三、简评
1、率先提出了一个比较完整的行政科学的理论体系。
（1）是融合了前人的行政实践的理论总结和各种政府管理的研究成果。（2）是西方行政学发展史上的第一部系统性的教科书。（3）将行政学的研究重点转向了行政管理内部，转向技术性细节政学研究的内容。
（4）标志着行政学的正式诞生。2、具体思想方法上的创新与超越
（1）提出了建立行政学的四个基本假定：
①行政管理具有共性；②行政学的实践基础；③行政的科学化；④行政的重要性。（2）在行政与各方面
(环境)的关系上,特意谈到了行政与平民组织的关系
;
;
（3）运用发展的眼光看待中央集权的限度问题（4）开放性:认识到自身研究的探索性与暂时性。
,满足了行政管理作为一门独立学科的要求
,丰富了行
第七章古利克的一体化行政管理思想
（2）学术著述：与厄威克合著：
《行政科学论文集》，其中自己撰写两篇：《组织理论《美国国家公共行政研究所》
刊物及其它刊物上。
（3）
4、主要关注的问题与成就（1）公共服务（行政）研究：
评论》、《科学，价值观与公共行政》；其它相关文章陆续发表在二、古立克的主要行政思想1、对政府在社会中角色的界定
（1）关于政府存在的必要性：“政府是任性、坚强且自私的人们能够协作共生的手段（2）关于政府工作的目的：①对过度的自由行为施加必要的控制；公平的人类同情心（促进社会公平）；指标不能绝对化，要留有余地，有弹性；（4）主张限制政府的作用，防止政府膨胀：（5）重新划分和配置政府内部职能（6）重新界定美国联邦系统的各项职责2、行政在政府中的角色
（1）拒绝政治/政策-行政二分法：（2）根据与政治/政策的相关度不同区分政府系统中的四种角色类型政治任命官：
C、行政官员D、技术专家：
政治/政策：价值界定（价值优先性）；行
3、关于科学与行政的关系（行政的科学性问题）
（1）政治/政策-行政两分法是早期行政学家们希望建立一门行政科学的依据：政：价值中立，是事实界定，故可以科学地进行。
（2）古立克拒绝二分法，但主张把科学方法应用于行政问题：（3）探讨了行政的科学限度问题4、古立克的一体化行政组织思想
A、政治家：B、
②提供（公私）合作的社区服务；
③表现对弱者的
出色的公共服务工作：致力于将公共管理的思想、原则应用于公共服务实践。
（3）关于政府的工作方式：①不应单方面发挥作用，而应与私人部门合作，尤其是在制定计划上；②政府制定的计划
（1）主张行政改革，在政府中采用类似企业管理的方法，形成一体化组织。（2）形成一体化组织的途径①分工与整合（（3）提出管理七职能论：三、简评
POSDCORB
①计划②组织③人事④指挥⑤协调⑥报告⑦预算
1、对古立克主要观点和看法的归纳：
（1）当私人行为证明不符合公共利益时，政府应该介入发挥积极的、正面的作用；但只要有可能，政府与私人部门就应该相互合作；（2）各级政府的行政系统应该提出政策建议并执行政策；立法系统则负责对前者的建议进行审查以决定是通过还是否决；（3）行政系统内，行政首长应有实力。系，增强合作；尤其是联邦应承认州和地方问题具有全国性；以便提高政府工作效率和效益。对其行政分支组织进行内部整合。2、古立克理论与思想的特点：
（1）一体化：主张建立起一种一体化的行政组织，以此作为行政改革的指导原则；
（2）实践性：其理论、原则和探讨都直接用于指导实践——美国行政改革以及他自身的公共服务实践，其许多思想也来源于实践；
（3）规范性：其观点基本上都是一种规范性的价值承诺，影响深远；
3、贡献性：
（1）合编的《行政科学论文集》系统地整理了自泰罗以来的古典管理学家的管理思想，在管理文献中树起了一个十分重要的里程碑（2）丰富了对行政学中一些概念范畴和探讨（能说；（4）提出了一般性的行政组织原则颇具指导价值（记录。
3、具体理论与思想（原则）的局限性
（1）观点上的妥协性；（2）某些行政原则的抽象性和不确定性第八章厄威克的系统化行政管理原则
《行政的要素》，《明日的管理》，《管理的职能》，《组织的科学原则》，《组织中的委员会》，《管理备要》，《行政科学论文集》。
二、厄威克的主要学术成就与管理思想
1 、对古典管理理论的系统化工作（最大的贡献（1）计划；
预测是计划的基础，而预测的原则是并为未来的活动制定规划。”
（2）组织：思想主要来自穆尼提出的组织效率的三项基本原则即：协调原则、等级原则、职能原则。在此基础上认为组织职能有着等级层次、授权和确定工作任务等三种派生职能。（3）控制：2、组织八项原则
林德尔・厄威克在其早年著作中曾提出了适用于一切组织的八项原则：
⑴目标原则：所有的组织都应当表现出有关实际任务的目标，组织起来进行工作；⑵人员与组织结构相适应的原则：为组织机构配备合适的人员，以使人员适应组织结构；⑶单头领导的原则：即在一个组织中应该由一个领导者承担管理职责；⑷“专业参谋和一般参谋”共存的原则；
⑸授权原则：行政领导者要能够把某些职权授予下级人员；
⑹责权相符原则：即有权必须有责，权责必须相符；被授予权力的人必须对下级的所有工作承担个人责任。⑺明确性原则：即使各种职责都有明确的界限，每一职位的职、权、责，以及与别的职位的相互关系，均应以书面的形式确定下来，并传达给所有的成员。
⑻控制幅度原则，他认为，任何一个经理人员，其直接下属不应超过接的下属人员，而且还包括各下属之间关系的协调。3、对领导问题的研究领导职务包括的意义，即：工作的目标及其意义。
(1)充当着企业法人的角色；
(2)制定组织战略并付诸行动；
(3)管理日常工作；(4)向下属解释
6人，这是因为他所必须监督的不只是每一个直
“适用性”，这就决定和要求计划应具有
“条理性”。计划就是“对未来做出判断，
《行政的要素》一书中）
,从而缺乏有效性；（3）某些见解缺乏科学性：3）继承和发展了法约尔的管理职能理论，提出管理七职5）对政府角色和行政作用的重新界定；
（6）杰出的公共服务
（4）联邦、州和地方就各自所承担职责建立和发展合作关（5）行政人员介入政治与政策事务在所难免。行政理论
（6）要运用科学的方法揭示行政的总的原则，
bottom-up原则)：②控制与协调（
top-down原则）：
应予以修正，以有助于他们在执行各项行政职能时充分发挥专业知识；
（7）行政组织的最高领导人应该在组织内部通过权威的机构和建立发展共同的目标来
三、评价1 、主要贡献：
在于他对西方古典管理原则的系统化工作——2 、正确看待其提出的管理原则詹姆斯・穆尼1、生平及地位
詹姆斯・穆尼是美国高级管理人员和管理学家。经理，通用汽车出口公司总经理，广泛接受。
2、穆尼对管理理论的贡献
主要在于对组织和组织效率原则的深入阐述上。他的观点认为，组织就是为了达到一个共同目标的人们联合的形式。组织内部全部关系有效协调，这个组织才能称为有效率的组织；从形式上来看，组织就意味着秩序。他说明了管理在组织中的作用，认为管理是激励、指挥和控制组织的计划和程序的活力。人的因素是随着管理而进入组织中的。管理同组织的关系就像复杂的心理结构同身体的关系，3、组织效率的三项基本原则
(1)“协调原则”，这是指有秩序地安排团体力量，以便在对一个共同目标的追求中能有统一的行动；(2)“等级原则”，这是指组织中的不同成员按其权力和职责的不同组成一个等级系列；(3)“职能原则”，这是等级原则的后果，也是区分等级系列中各种职责，实行专业化的原则。4、冲突管理思想
（1）冲突的类型与解决方法；（2）安全阀理论
穆尼认为，矛盾和冲突不能掩盖、压制，而应让它表现、发生、显现出来。有利于不同观点、情绪的宣泄，使对立情绪的人在心理上获得平衡，从而有利于矛盾的缓和解决。用辩证法的语言来说，调和不能解决矛盾，不能掩饰矛盾，只有斗争才能使矛盾得到解决。这里的解决就是指领导得要创造一定的条件和环境，使不满情绪有一定的渠道、途径和方式发泄出来，使组织得到稳定和有序的运行，这里的发泄渠道、途径和方式就称为“安全阀”古典管理理论
1、古典管理理论诞生于
20世纪初期的美国，是与美国当时的经济、社会、文化的发展状况密切相关的。
在20世纪初，由泰罗发起的科学管理革命导致了古典管理理论的产生。古典管理理论代表人物泰罗、法约尔、韦伯从三个不同角度，即车间工人、办公室总经理和组织来解决企业和社会组织的管理问题，为当时的社会解决企业组织中的劳资关系、管理原理和原则、生产效率等方面的问题，提供了管理思想的指导和科学理论方法。
。
人的身体只不过是心理力量为达到目标和愿望而运动的手段和工具。
因此，组织既从属于管理，但又是管理得以进行的前提和基础。
1908 年毕业于凯斯学院，获采矿工程学位。历任美国通用汽车公司副
威利斯汽车公司董事长兼总经理。
其主要著作是《组织原理》。
美国海军航空局局长，
统一了古典管理理论。
他的研究工作促进了一个统一的古典管理理论的
形成，并综合提炼出一系列具有普通适用性的行政管理原则。
（1 ）原则的普适性；
（2 ）原则的相对性；
穆尼是管理过程学派的集大成者，其研究方法注重过程分析，与自然科学方法类似，他的理论因为其科学性而被人们
2、主要古典管理理论介绍（1）泰勒的科学管理理论；
（2）法约尔的管理要素与管理职能理论（3）韦伯的行政组织理论3、古典管理理论的意义
（1）古典管理理论确立了管理学是一门科学。通过科学研究的方法能发现管理学的普遍规律，古典管理理论建立的管理理论使得管理者开始摆脱了传统的经验和凭感觉来进行管理。
（2）古典的管理理论建立了一套有关管理理论的原理、原则、方法等理论。古典管理理论提出了一些管理的原则、管理职能和管理方法，并且主张这些原则和职能是管理工作的基础，对企业管理有着很大的指导意义，也为总结管理思想史提供了极为重要的参考价值。
（3）古典管理学家同时也建立了有关的组织理论。韦伯提出的官僚组织理论是组织理论的基石，因此，他被人们称为组织理论之父。韦伯提出了一种官僚管理体制的设想，而且，他们还就应当建立组织的结构，以及维护这种组织结构的正常运行，提出了一系列的原则。今天企业管理的组织结构虽然变得更加复杂，但是，古典组织理论设计的基本框架仍未失去其存在的意义。
“官僚制”。
；
（4）古典管理理论为后来的行为科学和现代管理学派奠定了管理学理论的基础，当代许多管理技术与管理方法皆来源于古典的管理理论。古典的管理学派所研究的问题有一些仍然是当今管理上所要研究的问题，都是对古典的管理思想的继承和发展。
4、古典管理理论存在的问题
（1）首先是古典管理理论基于当时的社会环境，对人性的研究没有深入进行，对人性的探索仅仅停留在“经济人”的范畴之内。
泰罗对工人的假设是“磨洋工”
，而韦伯把职员比作“机器上的一个齿牙”
。在古典管理理论中没有把人作为管理的中
心，没有把对人的管理和对其他事物的管理完全区别开来；而在现代管理理论中，人是管理研究的中心课题，而正是因为对人性的深入探索，才使得现代管理理论显得丰富多彩。
（2）古典管理理论对组织的理解是静态的，没有认识到组织的本质。
韦伯认为纯粹的官僚体制应当是精确的、稳定的、具有严格的纪律的组织。当代的组织理论家们普遍认为，韦伯所倡导的官僚组织体制只适合于以生产率为主要目标的常规的组织活动，而不适合于从事以创造和革新为重点的非常规的非常灵活的组织活动。
法约尔认为：“组织一个企业，就是为企业的经营提供所必要的原料、设备、资本、人员。大体上说，可以分为两大部分：物质组织与社会组织。”当时人们认为，组织就是人的集合体。例如，一个企业组织，就认为是经营管理者与职工的集合体；一个医院，就是医生与病人的集合体等。由此可见，法约尔的组织概念还停留在对组织的表象和功能的表述上，并没有抓住组织的本质进行深入的研究。而后来的巴纳德不是从组织结构的角度，而是从行为的角度对组织下定义。他反对把组织看成是人的集团，他说：
“组织不是集团，而是相互协作的关系，是人相互作用的系统。
”
（3）古典管理理论的着重点是组织系统的内部，而对企业外部环境对组织系统的影响考虑得就非常少。
古典管理理论研究的着重点是企业的内部，把如何提高企业的生产率作为管理的目标，这对企业提高生产率是有相当大的指导意义的。然而任何一个组织系统都是在一定的环境下生存发展，社会环境在不断变化，企业的生存发展是在不断地和环境变化进行相互作用下前进的，企业的经营管理必须要研究外部环境的因素和企业的之间相互适应关系，使管理行为和手段都随着社会环境的变化而变化。这些都是古典管理理论没有进行研究的，由于古典管理理论对组织环境以及环境的变化的考虑较少，因此对管理的动态性未予以充分的认识和关注。第九章福莱特的动态行政管理理论福莱特是泰罗的同时代人，一位在“科学管理”
理论与“
行为科学”
理论之间架起桥梁的管理学家。
主要著作有：1918《新国家：作为大众政府解决方案的集体组织》
，1924《创造性经验》，1925《作为一种职业的管理》1941《动态行政管理》等。二、的主要管理思想
（一）“群体原则”与建设性冲突1、“群体原则”
——一种“新心理学”
（1）个人存在于相互的社会交往之中；（2）民主是一种社会意识，现存的“投票箱”
民主不是真正的民主；
（3）群体目标、建设性冲突与整合A 、冲突不可避免；B 、予以重视与利用，使之发挥建设性作用；C 、整合是解决冲突的最佳途径；
整合办法的意义：
A、整合可以导致新思想的产生和新局面的出现；
B、整合可以彻底解决冲突问题，达到标本兼治的
目的。C、个人可以通过群体经验而使自己的创造力得到更大的发挥。
整合办法的途径：通过会议、讨论和协作来彼此启迪思想，并在对共同目标的追求中表示其统一性。（二）情境规律：关于权力、权威、控制与协调的思想（2）关于情境控制的思想
A.控制：权力的行使过程，实施控制就是指能够将所控制的领域视为一个综合整体并能够从一个控制领域过渡到另一个领域的一种功能，它并非只是简单的预见，而是创造新情景。B.控制情境：
–经理人员所要控制的不是单个的要素，
而是目标、任务、环境、以及其它各要素间的复杂的相互关系；
即控制情境，要使整个情境形成一种生产性的结构；
，
C. 根据事实来控制而不是由人来控制（fact control) ；
–即控制应以情境的要求为基础，而不是取决于长官意志，人个喜好。D.是相互关联形成的控制而不是上面加给的控制；
–所有要素间的统一与合作是有效控制的前提和基础，所以控制要使人认识到相互间的共同利益，从而使之自觉工作、自我指挥、自我管理。（3）协调
组织以协调为基础，提出组织协调的四条原则：①交互联系原则；
把处于特定情境中的所有因素相互联系起来并且导致该组织的整合统一。②直接接触原则；
实现组织中所有要素整合统一的最佳途径是负责相关活动的个人和部门直接联系。横向联系与纵向联系同等重要。③早期进行原则；
所有相关人员都应在政策或决定的形成阶段参与协调。④连续进行原则础之上。
结论：组织就是控制。因为组织和协调的目的就是要保证达到可控制的成果，协调是为了实现统一，而统一就是控制。
。（信息的反馈利用）
协调应该是一个包含计划和执行这两个方面的连续过程，其中每个部门都应将其行动建立在有利于组织整体利益的基
（三）行政领导思想：一般领导模式
1、领导的任务在于使个人目标与群体共同目标相结合（组织和整合）导方式应发生相应的变化。由职位或人格的领导转变为职能的领导。
；领导者是和谐与效率统一体的代言人。
2、领导不应以权力（命令与服从）为基础，而应以在情境的相互联系中领导者与被领导者的相互影响为基础，为此领
3、职能领导：
有效的领导所依据的并不是职位或人格，而是在组织中创造职能统一性的能力。具体为：（1）协调：对每位进行教育与训练，为之提供参与的机会并统一大家的贡献；（2）界定目标：在于使组织成员都可以感到他们是在为一个共同的目标工作；（3）预测：认识更大共同体的长远利益和创造一些能够实现利益的情境。
4、分散领导
未来的组织将依赖于分散性的领导。
领导的分散并不意味着责任也要分散，集中和分散可以同时进行。
5、行政首长和专家的关系
专家的知识应该与行政首长的知识结合起来，专家的意见应该通过迂回的反应和整合进入决策过程。她认为具有专门知识的人一旦成为领导，便能够从总体上理解领导的重要意义并把领导工作完成得更好。三、简评1、贡献性
（1）研究角度方法上的创新：动态研究一种动态研究，具有“–心理学的方法，
社会人”
时代的特征，在古典理论与行为科学之间架起了桥梁。
–人的角度：组织、权力和领导等问题。
（2）具体管理思想和结论丰富了管理学的研究成果，颇具学术价值和现实指导意义
许多观点具有创造性与先见性，亦具指导价值（群体原则，情境规律，冲突的整合，协调，控制）2、局限性
主观臆断与幻想性，忽视了真正的社会、阶级冲突。理论体系不够连续和系统化；第10章巴纳德的系统行政组织理论
后人把由他开创的管理理论体系称作社会系统学派。社会系统学派的创始人。代表性著作：
1938年《经理人员的职能》；1948年《组织与管理》。
“现代管理理论之父”
。
成就及地位：近代管理理论奠基人之一，二、巴纳德系统组织理论的主要内容（一）组织的本质：组织是一个协作系统。管理学的“组织”理论中的组织”的活动或力量的一个系统。”
3、组织的特点：（1）组织是由人的活动或效力即人的行为构成的系统（活动和行为的相互关系系统；
体的组织也要发生变化；（4）组织是一个更大的协作系统的一个组成部分，织内部”，“内部”协作关系与“外部”协作关系同等重要。（二）组织存在的三个基本条件（组织三要素说）1、协作的意愿
2、明确的共同目标
3、信息交流
（三）非正式组织
1、非正式组织的含义：一种无正式的组织结构、无自觉的共同目标，但具有通过与工作有关的接触而产生的习惯、规范和情感等特点的集合体；
2、非正式组织的两类后果；（1）使人们形成一定的风俗、道德观念、习俗、社会规范和理想。创造条件。“非正式的联系显然是正式组织形成以前所必须的一个条件。3、正式组织和非正式组织之间的关系：
（1）非正式联系是正式组织产生的条件，有了正式组织才有非正式组织；
（2）非正式组织影响着正式组织并且部分地通过正式组织而表现出来，它们是同一现象的相互依存的两个方面—社会由正式组织所构成，而正式组织则由于非正式组织而具有活力并受其调节。二者缺一不可，其中一个失败了，另一个也会解体。
4、非正式组织对正式组织的影响；（1）正面影响：
①可以从事正式组织所不便进行的沟通；
②培养组织成员的热诚，对权威的认同感，维持团结；
③借助它可避免正式控制过多，进而利于保持个人的自尊、人格完整和独立选择能力；（2）负面影响：在目标与工作方法上与正式组织对峙，对正式组织产生某种限制。
”
（2）为正式组织的产生
2）组织是一个按照一定方法进行调整的人的（5）组织工作决不仅仅限于通常所谓的
“组
（3）组织是动态和发展的，当系统中的一个部分与其他部分的关系发生变化时，作为整
，即协作系统中“人的行为和人的协作关系”
。组织是“有意识地协调两个以上的人
；
5、正确认识和利用非正式组织
（1）非正式组织的存在是客观和必然的，也是必不可少的，其积极作用不可忽视。
（2）管理者要善于识别非正式组织，并正确利用它来增进组织的健康发展，但不可过分依赖非正式组织。
（四）组织平衡论（存续理论）
1、组织存在和发展的关键在于使组织成员获得一种贡献与满足之间的平衡。（1）贡献：指组织成员为实现组织目标所做的工作或付出的代价；
（2）组织成员的满足：来自于组织为成员提供的诱因，即能够满足成员的个人动机或需要的东西。诱因有经济诱因和非经济诱因；
（3）贡献与诱因这二者要达到平衡，组织就可以生存和发展，否则就会衰弱或消亡。
2、组织平衡可以分为对外平衡和对内平衡
（1）对外平衡：是指对外部环境的适应性，当环境发生变化时，组织也应有所变化，这种变化是通过一系列战略决策实现的对环境的有效适应。
（2）对内平衡：指的是把各种诱因有效地分配给各个组织成员，使诱因与贡献达到平衡并调动和发挥组织成员的积极性。
3、组织的平衡是不稳定的：（1）原因
①外部环境恶化造成诱因来源不足；
②组织成员的需求标准总在慢慢提高，由此破坏平衡；
（2）克服原则：组织必须通过不断地发展壮大来增加组织所掌握的诱因。
（五）权威接受论
1、权威取决于下级人员的接受命令：
（1）管理者的权威不是来自上级的授予，而是来自由下而上的认可；（2）权威大小和指挥权力有无取决于下级人员接受命令的程度，支持与合作。
单凭职权发号施令不足取，
重要的是取得下级的同意，
2、权威被接受的条件：（1）命令明确；
（2）命令与组织目标一致；（3）命令与个人利益一致；
（4）命令没有超出接受者的体力与精力之许可。
3、无差异范围：
（1）含义：即服从（接受）范围，指一个人不按个人的价值观去衡量和检验指示、命令和建议的是非曲直，就直接予以承认和执行。
（2）服从范围的大小取决于组织成员感到诱因超过自己贡献的程度以及组织成员所归属的团体的态度。
4、管理者强化正式权威的方法：
（1）激励组织成员，从内心角度扩大成员的接受范围；（2）设法培养良好的团体态度；
（3）出以公心，以组织目标为准作出决策，对组织负责；（4）建立和改善信息交流渠道，使之能准确、及时地传递信息；（5）不要仅仅依赖职权，要把职权与才能、威信结合起来。
5、两种权威论：
领导者与下级人员之间的权威关系有两种：职位权威与领导权威；（1）职位权威由管理职位和等级制本身所决定；（2）领导权威由领导者的才能、知识水平和威信所决定；（3）此两种权威结合为一体，能极大扩展下属的接受范围。
（六）组织决策论
1、组织中的决策分为个人决策与组织决策两类
（1）个人决策：个人出自于个人动机而参加组织的决定，是出自于个人人格的决策；
（2）组织决策：指组织目标上考虑的有关组织活动的决定，一种出于组织意图的非人格的理性决策；
2、组织决策的两个客观因素：组织目标与环境（1）组织目标是独立于个人动机的，具有客观性；
（2）环境是对实现组织目标起制约或推动作用的各种客观条件；
①战略因素：即实现目标的关键因素，组织决策的环境主要由战略因素所决定；②补充因素：战略因素之外的非关键的因素，
（3）决策的作用就是通过反复注意目标与环境，使两者越来越具体，最后确定实现目标的具体行动。即决策就是要使目标和环境明朗化，在具体行动上达成一致；
3、管理者决策工作有三个来源
（1）对上级指示的具体化，做出适合本部门单位的决策；（2）下级人员遇到困难纠纷时请求做出裁决；（3）管理者独立地、创造性地发现问题解决问题；
4、决策的方法与艺术：
（1）应积极、创造性地发现和处理职责范围内的决策问题；应仅仅去处理下级人员无法有效处理的决策问题；（2）对现在不适当的问题不作决策；（3）时机不成熟时不作决策；（4）对不能有效实行的事不作决策；（5）对应该由别人决定的事不作决策；
5、决策的思维过程：
决策从本质上是一种解决问题的思维活动，有两类基本的思考过程：（1）逻辑过程：即能够用语言或符号表达的自觉思考过程，也即推理过程；
（2）非逻辑过程：不能用语言表达的判断过程，表现为快速的直觉反应，对决策工作也很重要。
7、管理人员职能说
1、建立并维持一套信息传递系统主要体现为建立一个管理人员组织；
（1）确定和阐明管理人员的职务（信息交流体系线路图—组织系统图）（2）找到合适的人员来担任这些职务（品质和能力方面）
；
；
2、促使组织中的每个人都能作出重要贡献（提供服务）（1）招募选聘，促使人们与组织建立协作关系；
；
（2）建立合理的激励监控机制，促使成员提供恰当数量质量的服务；3、阐明并确定本组织的目标
以组织中各个部门的具体目标来阐明组织的共同目标；并使之相互协调；
三、简评
（一）贡献性：现代管理理论之父
巴纳德开创了现在组织管理和行政管理研究的许多重要途径，而且还提出了许多具有重大理论价值和实际意义的根本性概念和观点。被誉为“现代管理理论之父”
。
1、独创性：创立系统组织理论：
（1）最早把系统理论和社会学知识应用于管理领域，提出系统组织观，创立了社会系统学派，对后世影响深远；（2）系统观的价值：改变了人们描述和分析组织各个部分的做法，将注意力从组织的各个部分转移到各个部分之间的相互关系，转移到整体，强调不能孤立地看待和处理各个问题，而应当认识到它们的相互影响。
2、动态的分析方法：从心理学和社会学的角度将管理研究向前推进了一大步；
3、开创性：
（1）首先对“沟通”，“动机”，“决策”，“目标”和“组织关系”等问题进行了开创性的专题研究；（2）其提出
“非正式组织”，“决策”，权威，信息沟通等概念或范畴，后来均成为管理学界研究的重要课题；
（3）其权威接受论对权威提出的全新看法，颇具启发性；
（二）理论的不完善性：
1、没有提出切实可靠的衡量诱因与贡献平衡的尺度；2、组织决策论对决策要领的分析不够深刻；3、轻视了高层管理者面向外部环境的决策任务。
西方行政学理论概要泰山学院历史系王伟
wangweiaoyi@yahoo.cn
第11章西蒙的行为主义行政学理论一、生平与著述赫伯特・亚历山大・西蒙
1916年6月15日－2001年2月9日）美国著名学者，卡内基梅隆大学知名教授，研究领域
涉及认知心理学、计算机科学、公共行政、经济学、管理学和科学哲学等多个方向。
西蒙学识广博，是现今很多重要学术领域的创始人之一，如人工智能、信息处理、决策制定、问题解决、注意力经济、组织行为学、复杂系统等。他创造了术语“有限理性”和“满意度”西蒙因其贡献和影响在他晚年获得了很多顶级荣誉，如：家科学奖章和
1993年美国心理协会的终身成就奖。
。
1986年的美国国
1975年的图灵奖、1978年的诺贝尔经济奖、
著述丰富：
代表作：《行政行为—行政组织决策过程的研究》为的社会及理性—数学论文集》二、西蒙行政学思想的主要内容
（一）行政谚语：对传统行政学理论的批判
（1）传统的行政原则并非科学原则，而是行政谚语；
（2）行政学必须在研究方法上寻找新的途径，只有提出新的研究方法才能建立真正的行政原则；
；
；
，《人的模式—关于社会背景下人类理性行
其它：《管理决策新科学》，《公共行政》，《经济学与行为科学中的决策理论》
（二）行政学研究方法论1、事实与价值的区分（1）理论的区分：–
价值命题是关于偏好的表达，应然问题，规范性陈述，无客观是非，即不能以经验或推理证明其正确性，是否正确取决于人的主观价值，“应该如此”、“更好的”、“所愿望的”；
–事实命题是关于客观世界上可观察的事物及其运作方式的陈述，是然问题，描述性陈述，可以证明真假，科学命题
都是事实命题；
（2）实践的辨别
①目的与手段的区别：粗浅地说目的就是价值问题；而哪一种办法（即手段）最能达到这个目的则是事实问题。
但是实际上：A：“手段—目的链”（“目的层级体系”）人与组织并没有一个单纯的手段—目的层级，而只有一个复杂且关系不清的关系网。
B：手段本身具有价值性，并不是价值中立的。
②可供选择的行为与行为的后果的区别：
后果本身并不等于价值，只是作为价值指标而与价值有关。
（价值指标就是一种获得价值的可能性。
）
所以此种说法把行为与行为后果均视为事实问题，价值则由行为结果予以实现。
（3）以事实与价值的区分来区分政策问题与行政问题，从而界定行政学的研究对象与范围；–政策问题：价值因素居重，衡量决策正确与否的标准主要取决于立法人员的主观价值；
–
行政问题：事实居重，所涉及的价值问题主要反映社会价值，衡量其决策正确与否的标准主要在于客观、实
证的真实性。
2、操作定义
凡用于科学研究的名词定义必须是操作性的，即名词的定义是与实证观察的事实和情况相一致的。法定权威的操作定义：心理权威的操作定义：
3、概念工具
（1）行政学研究首先要建立的是一系列的概念，作为建立这一学科的理论和原则的工具；
（2）分析单位：复杂的整体现象包含了各种具体的特殊的层次，每一个层次都有一些基本的分析单位，一个分析单位也就是一个概念；概念工具通常是一组相关的概念。
（3）西蒙在行政行为的研究上即是以“决策”为基本概念提出一组概念工具的：①“决定”是分析的基本单位；②“决定前提”是最小的分析单位；
③“决策”是目前行政行为研究上最流行的概念工具；
（三）行政决策理论
1、决策研究与行政学研究：行政学研究应以决策研究作为重点。
（1）决策理论的目的即在于为行政学构造一个概念框架体系；（2）以决策行为去研究行政的理由：
①传统行政学讨论都只注意“执行”，即“行动”和“做”，而不注意“行动”或“做”之前的“实际上执行本身也是决策。
②组织中的操作人员非操作人员对组织目标的实现都很重要，都需要做决策；
③传统行政学对组织的说明过于简化、肤浅而且不切合实际，过分重视权力因素而忽略其他同样重要的因素，而对一个组织状况科学恰当的描述，应是对组织中每一个人做什么决策以及做决策受到何种影响的描述；
决策”，
④所谓好的或正确的行政行为在本质上就是指有效率的行政行为，而决定效率程度最简单的办法就是看看行政组织每一个人决策的理性程度；
⑤行政程序也就是决策程序，就是划分组织中每一个人应作哪一部分决策的程序。决策（行政）程序对于完成行政工作十分重要。
2、有限理性与决策准则（1）理性的含义：
–理性的一般含义：指非感情的一种计算、思考的心智方法。
–西蒙的理性：用“理性”一词来指一种决策行为方式，即“理性“的决策；
（2）西蒙的有限理性—行政人假设
①传统的客观理性即“完善理性”或“绝对意义上的理性。由此产生经济人假设：经济人：追求经济利益最大化；
理性原则：多方案、明确的结果、充分的信息、确定的偏好顺序；②西蒙对客观理性的反驳：
知识的不完备性，预见未来的困难性以及备选行为范围的有限性，决定了“客观理性”在实际行动中是不存在的；
③有限理性与行政人（管理人）假设
?人类行为是介于理性与非理性之间的有限理性；?应以以“有限理性”为基础的“行政人”取代“经济人”选择）两者的结合，具有有限理性；
；
?行政人是心理人（有个人的目的、动机、怪癖）与经济人（具有所谓“最大限度”的能力，能够为实现目标作出最佳
（3）西蒙的行政决策准则：令人满意原则
①由于人是有限理性的行政人，没有求得“最优化”的才智和条件，因此，应该用“令人满意的准则”取代“最优化”准则；
②令人满意的决策准则：在决策时决定一套标准，用来说明什么是令人满意的最低程度的备选方案，如果拟选用的备选方案满足了或者超过了所有这些标准，那么这个方案就是令人满意的。
③当按照原定标准寻找不到任何令人满意的备选方案时，就有必要考虑改变原定的标准。
3、行政决策过程（1）关于决策的含义：
广义的理解：管理就是决策；包含了决定前的调查分析，作决定以及决定作出后的评价等一系列过程；（2）决策过程的四个阶段：
①情报阶段：探查环境，寻求决策条件；
②设计活动：设计、制定和分析可能采取的备选行动方案；③抉择活动：从可供选择的备选方案中选出一个适用的行动方案；④审查活动：对已经作出的抉择进行评价；
（有时被称作执行决策任务的阶段）
4、决策的类型与技术（1）决策类型：
①程序化决策：用于处理重复出现的例行活动；
②非程序化决策：处理非重复出现不能以常规处之而又比较重要的非例行问题；
（2）决策技术①程序化决策技术：
?传统的：习惯、标准化操作程序、组织结构；?现代的：运筹学、电子数据处理；②非程序决策技术：
?传统的：判断（经验、直觉和洞察力）
、创造性和有条理的思考、培训；
；
?现代的：探索式解题技术的应用（决策者培训、探索式计算机程序的编制）（四）行政组织理论—对巴纳德组织理论的深化和完善1、关于组织平衡问题的探讨（1）个人参加组织的三个基础：
①因组织目标实现而直接得到的个人报偿；
②与组织规模及其增长紧密相关的、由组织提供的个人诱因；③与组织规模及其增长无关的、由组织提供的个人诱因；
（2）只有能维持贡献对诱因的正差额或至少能维持两者的平衡，个人才能通过组织实现其个人目标，组织也才能继续存在。
2、组织影响力
组织成员的决策会受组织影响，有五种影响力：（1）权威：
①权威：一种能够用来作出指导他人行动之决定的力量；②权威关系：是上级与下级两个个人之间的关系；
③权威的运用对组织有三种作用：使运用权威者负责任、让专家去做决策、组织活动的协调。
（2）沟通
①沟通：是组织中某一成员将某些决定前提传达给另一组织成员。②沟通的重要性：无沟通则组织就不能影响组织成员的决定；
③沟通的双向性：一方面是将命令、资料、意见等信息传达到决策中心；另一方面是决策中心传达到组织各方面；④沟通程序（方向）：上行、平行、下行⑤沟通的种类：
–正式沟通：组织有意建立的沟通系统；
–非正式沟通：由组织中各成员之间的社会关系所造成的沟通系统；（3）训练
①训练的目的：旨在使组织成员自行做出满意决策；②训练的种类：职前训练、在职训练
③训练对决策的影响作用：决策时可给予受训多的人较大的自由裁量权，并减少上级的监督；
（4）效率准则
①含义：个人应基于效率准则作决策，即达到一定成果应选择机会成本最低的行动；②与理性准则的关系：
–理性准则：要全盘考虑可能的行动，可能的结果以及整个价值体系，是在复杂决策情况下求最大成果。–效率准则：将复杂现象予以简化后的决策依据，（5）组织认同（组织忠诚）
①含义：指个人以组织价值代替个人价值作为他决策时的指标（决策时以决策对组织产生何种结果来衡量）②种类：一是对组织目的的认同，若目的改变，则不再认同；二是对组织本身的认同，即对组织存在、延续、发展的认同，只要组织存在，不论其从事何目的，均可维持其认同。
。
是在决策上接近理性准则的方法，
是在简化决策情况下求最大成果；
③功能：是为实现组织目标之所必须。因为个人只有在认同组织或组织单位的目标时，才有可能作出合理或有效的决策。
④可能造成的困难：目标冲突。个人决策时以该组织单位的价值（目标）为决策依据，当小单位的价值与大单位的价值发生冲突时，会导致行政组织的困难，即目标冲突。3、组织设计
（1）关于组织的结构形态
①要建立或改变组织目标，得到组织的目标体系，它既是规定组织结构的重要依据之一，又是影响组织成员决策环境的重要因素；
②组织应设计成层级结构：上层（非程序化决策层）（2）组织的专业分工
①分工方法与目的：由于组织成员的信息处理能力有限，整个决策系统可分成若干彼此相对独立的决策子系统，以分散决策；
②分工的原则：从信息处理的角度进行，尽量减少子系统之间的依赖性和尽量充分利用决策能力；（3）组织的工作重心
①应把组织有限的信息处理能力放在重要的决策任务上；②“控制注意力原则”：有效地利用组织的“注意力资源”–合理设计组织边界（分界面）
：
，使之有选择的注意和吸收那些为组织的长期战略决策所必须的信息；
、中层（程序化决策层）、下层（基本作业层）；
–组织的上层机构必须设计如何安排议事日程的规则，用来区分紧迫的决策任务与期限较为灵活的决策任务；
（4）组织的权力配置：合理集权与分权①集权的利弊：
–利：a. 保证各种作业活动的协调；
b. 利于发挥决策才能；
c. 利于明确责任; d. 利于克服门户之见；
b. 易于导致决策过程重复，下级人员无所作为；
; d. 易于造成“下情不上达”致使决策脱离实际；
–弊：a. 决策者负担过重，无法集中时间和精力考虑重要决策问题；c. 易于导致信息沟通网络的扩张和繁忙进而造成决策费用增加②分权的必要性与适当性：
–必要性：个人认识能力有限，有必要让各单位和各级管理人员参加重大决策；
–分权要适当：不能绝对分权，因为业务组织活动是集团活动，要顺利实现组织目标，必须有一定的集中协调机制；（5）观点归纳
①应把组织的整体结构设计成层级结构；
②必须注意组织结构纵横两个方面的专业化分工，认真设计有关的信息沟通网络；
③必须应用“控制注意力”原则，有效地利用组织的“注意力资源”，把管理者亲自处理的决策任务限制在一定的范围，使工作任务适合管理者有限的时间和精力；
④应当正确地处理好集权与分权的关系，要根据实际情况把一部分容易受“门户之见”影响的决策集中起来，交给一个适合的特定部门或单位制定，而对于基层情况不易上达的某些具体决策工作则应交给基层或中层机构制定。三、简评
西蒙的行政学思想对于行政学研究有着巨大贡献
1、其提出的研究方法论开启了行政学研究的新时代：即以科学化的概念、实证的研究方法来取代充满含混的命题与教条化陈述的传统行政学；
2、广泛引用了心理学、社会学等其他学科的研究成果开拓了行政学研究的新视野。
3、提出了新的研究途径：决策研究已经成为今天公共行政研究的主流，它使学者们对行政组织的研究焦点由对制度、法制、结构等静态层面的研究转变到对决策过程的动态研究。
西方行政学理论概要泰山学院历史系王伟
wangweiaoyi@yahoo.cn
第12章林德布洛姆的渐进决策理论一、生平与著述
林德布洛姆是美国著名政治经济学家、政策分析的创始人，美国耶鲁大学经济学和政治学的首席讲座教授。生于美国加利福利亚州。获芝加哥大学经济学博士学位，自研究工作。曾任美国比较经济学学会主席（的重要职务。著述：
《政策分析》、《渐进调适》、《决策过程》、《政治与市场》。其中《政治与市场：世界各国的政治——经济制度》治学会的最高荣誉奖—威尔逊政治学术奖。二、主要内容
（一）产生背景与形成过程1、产生背景
（1）理性决策模式的观点：
①决策者知道所有同具体问题有关的目标；②所有有关问题的信息都是可得的；③决策者能辨别所有的选择；④研究选择的结果并加以衡量；⑤所做的选择能够实现最大的价值。
，被视为20世纪最后25年内最有影响的政治学著作并获得美国政
1975—1976年）、美国政治学会主席（
1917年出
1946年至今一直在耶鲁大学从事政治学和经济学的教学和
1981—1982年），以及其他许多学界
（2）西蒙的“有限理性”决策模式：对理性决策模式作了逐条批驳：①决策者并不具有所有信息；②决策者处理信息的能力是有限的；③决策者容易仓促做决定；
④决策者的选择行为受所得信息的实质和先后次序的影响；⑤决策者的能力在复杂的决策状况中受到限制；⑥决策行动受到决策者过去经历的影响；⑦决策行动受决策者个性的影响。2、形成过程（1）起源
渐进决策的思想起源于雏形的“渐进决策”
1953年《政治、经济及福利》。他通过对社会政治过程的四种基本形态的分析提出了他那已具模式。
①价格体系：政治领袖和社会大众相互控制。—政治领袖不可能单方面做决策。
②层级体系：是政治领袖为实现其目标，由上而下、层层控制的工具。—除最高层外，其他层次也无法单方面做决定。③多元体制：在美国多元化的政治体系中，存在着多元政治权力中心。—决策是各政治权力中心互动的结果。④议价：各政治势力团体相互妥协、交易，取得一种能牵制各政治领袖的“议价”
。—决策是双方妥协的产物。
总之，决策是彼此间相互作用的结果，无一方可以单独做决策。政治上若要做决策，聪明之举是在相关人士取得共识的前提下做决定，才能够对方方面面都考虑到。具体地讲，可以从若干个相差不大的方案中，比较得失后，选取其中较好的方案。被选中的方案只是对现实中的执行方案作了微小调节。这种“渐进主义”方式的优点为：①决策所选择的方案与现实状况相差不大，可以预测；
②在一时无法搞情人们的各种需求时，渐进方案会以不断尝试的方式，找出一种满意的结果。③易于协调各种相互冲突的目标，不会因远离原有目标，搞乱了原目标间的秩序；
④渐进方式可以帮助人们检验所作的抉择是否正确，特别是在复杂条件下，可以孤立某些因素，比较其利弊；⑤渐进方式比较稳妥，容易控制，能够及时纠正错误，不会造成大起大落的状况。（2）传统政策分析方法与渐进分析方法的比较
1958年，在《政策分析》中，批评了传统政策分析方法，提出了渐进分析方法。传统政策分析方法：
①政策分析与制定以理论为基础；②以价值标准作为选择决策方案的标准；
③强调所有重要变量，要求对变量一一进行广泛综合的分析。“渐进分析”的方法：
①政策分析与制定以现实为基础，不一定需要许多理论；
②现实政治中的基本价值已达成共识，无需再寻求各种不同的价值标准作为决策标准。③只注重政策制定中出现的几个重要变量，无需一一分析。
④渐进分析着重以已有的政策为前提，这样的政策更可能被社会上的一般人所接受，较有把握，较符合实际，比且与现实政策目标差距不大，较易控制，不至于冒太大风险。（3）全面理性决策模式与渐进调适决策模式的比较
1959年，在《“渐进调适”的科学》中，对二者进行了比较分析。全面理性决策模式：
①明确区分目标与行动，将目标当作政策分析的前提；②在目标与手段的分析中，先确立目标，再寻找手段；③认为“好”的政策是实现目标的最佳手段；④主张综合或全面的分析；⑤它过分强调理论的作用。
渐进调适决策模式（连续有限比较模式）：
①不区分目标与行动，认为它们是联系着的；
②不区分目标与手段，认为这种区分是不适当且有限的；③认为“好”的政策是由“共识”所产生的；
④主张有限分析，忽略了重要后果、可行方案和价值标准；⑤主张通过连续比较来减少对理论的依赖。（4）断续渐进主义与全面分析的比较
1963年在《决策的策略》中，林德布洛姆对二者进行了进一步阐述：全面分析：
小心和完善地对所有可能的行动途径及这些途径的可能结果进行研究，并且用价值观对这些结果加以评估，在各种不同的行动途径中作出选择。断续渐进主义：
只做因时间差距进行边际的选择，只考虑有限的政策方案和有限的行动结果，只在于调试目标、重新检查资料、作连续不断的补救性分析评估及社会片段分析。（5）渐进分析的层次
1979年在《公共行政评论》上发表了，进分析的层次进行了划分：①简单的渐进分析；②断续的渐进分析；③策略分析；
《尚未达成、仍需调适》一文，对自己的理论进行系统的辩护和补充。特别对渐
简单的渐进分析是断续渐进分析的组成部分，而断续渐进分析又是策略分析的一种。策略分析由简单的渐进分析发展而来。
（二）渐进决策理论的基本内容
1、传统的全面理性决策理论的基本内容：（1）决策者面临的是一个既定的重要问题；
（2）引导决策者作出决策的各种目标是明确的，而且可以按照其重要程度将它们加以排列；（3）处理问题的各种备选方案为决策者所一一加以考虑；（4）决策者对每一备选方案可能出现的结果进行调查、研究；（5）每一决策方案和它可能出现的结果能与其他备选方案相比较；（6）决策者将采用其结果能最大限度完成其目标的那一方案。2、对传统的全面理性决策模式的批判：
（1）决策者并不是面对一个既定的问题，而他们必须对自己的所谓问题加以明确并予以说明；（2）决策分析并不是万能的，在现实决策中不可能漫无止境地分析下去。（3）决策受到价值观影响。3、渐进决策的含义
根据以上的分析，所谓渐进决策，就是指决策者在决策时在既有的合法政策基础上，采用渐进方式对现行政策加以修改，通过一连串小小改变，在社会稳定的前提下，逐渐实现决策目标。4、渐进决策的基本原则（1）按部就班原则；（2）积小变为大变原则；（3）稳中求变原则。5、推行渐进决策的原因
（1）决策的渐进性是由政治的一致性所决定的。各政党的政治利益常常一致，推行的是一种渐进政治；（2）技术上的困难；
（3）由现行计划的连续性所决定。三、简评（一）优点：
1、从认识论上说，以历史和现实的态度将事物的运动看作一个前后衔接的不间断过程；
2、在方法上，注重事物变化量的积累，以量变导致质变，主张不间断的修改，避免引起动荡的变革；3、从行政决策的角度来看，渐进决策模式不失为在某种条件下的一种有用的思想和方式。（二）局限性：
1、它在方法上明显带有保守的特点；
2、从行政决策的角度来讲，引起震荡的变革有时正是促进社会发展的一个必要条件；3、渐进决策模式排斥其他决策模式，将其作为惟一决策模式。
西方行政学理论概要泰山学院历史系王伟
wangweiaoyi@yahoo.cn 第14章帕金森的帕金森定律一、生平与著述
西里尔・诺斯古德・帕金森英国历史学博士，曾在哈佛大学担任教授。1975年，他在马亚西亚一个海滨度假时，悟出
《帕金森定律》一书出版以后，
了一个定律，后来他将自己思考的结果发表在伦敦的《经济学家》期刊上，一举成名。
被翻译成多国语言，在美国更是长踞畅销书排行榜榜首。著述：
帕金森将其剖析官僚组织弊端的文章以专集的形式出版，取名为《帕金森定律及关于行政的其他研究》，1957年
二、主要内容（一）帕金森定律释义
“工作的增加只是为了填满完成这一工作时可资利用的时间。
”即在工作中，工作会自动地膨胀，占满一个人所有可用
的时间，如果时间充裕，他就会放慢工作节奏或是增添其他项目以便用掉所有的时间。
官员数目和工作相互之间完全没有关系。受雇人员的数量以及工作量的增加或减少都是受帕金森定律支配的。帕金森定律法则：
1、增加部属的法则；
2、增加工作量的法则。
（二）帕金森定律的第一法则
当行政官员感到自己的工作量过重时，想增加的是下级而不是对手。一个不称职的官员，可能有三条出路。第一是申请退职，把位子让给能干的人；第二是让一位能干的人来协助自己工作；第三是任用两个水平比自己更低的人当助手。
这第一条路是万万走不得的，因为那样会丧失许多权力；第二条路也不能走，因为那个能干的人会成为自己的对手；看来只有第三条路最适宜。于是，两个平庸的助手分担了他的工作，他自己则高高在上发号施令。两个助手既无能，也就上行下效，再为自己找两个无能的助手。如此类推，就形成了一个机构臃肿、人浮于事、相互扯皮、效率低下的领导体系。
（二）帕金森定律的第二法则
行政官员彼此之间人为地制造工作、增加工作量的法则。
行政官员数量的增加会给彼此制造许多工作，比如一份文件需要七个人共同起草圈阅，每个人的意见都要考虑、平衡，绝不能敷衍塞责，下属们产生了矛盾，要想方设法解决；升级调任、会议出差、恋爱插足、工资住房、培养接班人,,
哪一项不需要认真研究，工作愈来愈忙，甚至七个人也不够了,,
对帕金森定律进行量化说明的公式：X＝(2KM+L)/N
其中K表示一个要求派助手从而达到个人目的人。从这个人被任命一直到他退休，这期间的年龄差别用L来表示。是部门内部行文通气而耗费的劳动时数。N是被管理的单位。用这个公式求出的X就是每年需要补充的新职工人数。
数学家们当然懂得，要找出百分比只要用X乘100,再除以去年的总数
Y就可以了。不论工作量有无变化，用这个公式
求出来的得数总是处在5.17-6.56%之间。
（三）委员会工作方式委员会工作方式—“繁琐定律”
议事日程上所要讨论的问题中，花钱的多少和讨论时间的长短成反比。帕金森认为，这种委员会工作方式的效率很低，而21人则是委员会低效能系数的关键。
（四）办公场所的豪华程度与事业发展和效率成反比
办公场所的豪华程度与事业发展和效率成反比。事实上，那些事业处在刚刚起步阶段或事业正蓬勃发展的企业是没有足够的兴趣和时间去设计完美无缺的总部的，只有那些事业处于颠峰并开始走下坡路的企业才更关注办公场所的豪华。
因此，“设计的完美是凋零的象征”“完美就是结局，结局就是死亡”
。
（五）帕金森定律说明的道理及根源
帕金森定律告诉我们这样一个道理：不称职的行政首长一旦占据领导岗位，庞杂的机构和过多的冗员便不可避免，庸
M
人占据着高位的现象也不可避免，整个行政管理系统就会形成恶性膨胀，陷入难以自拔的泥潭。帕金森定律的根源来自于组织机构上层中一位掌权者的“嫉妒病”。
三、简评
（一）享有“民众行政理论家”美称的英国著名时评作家帕金森以讽刺的笔调和小品文的形式，使单调枯燥的组织分析成为广大民众在街头巷尾经常谈论的话题。
（二）帕金森定律基本上指明了臃肿组织机构低效能与组织机构表面上的“伪适应症”是直接相关的。（三）政府在组织机构的设置或管理方面为避免帕金森现象必须做到：
1、严格遵循以事定职、以职选人的原则，奉行职责合理分工的准则，防止无依据地增加工作量；2、要不断提高组织机构的目标实现标准，使政府管理机构处在一种“抑制膨胀”的状态之中。
西方行政学理论概要泰山学院历史系王伟
wangweiaoyi@yahoo.cn 第15章麦格雷戈的人事管理理论一、生平与著述麦格雷戈出生于
1906年
在1924年他18岁的时候还是一个服务站的服务员，后在韦恩大学取得文学学士学位；1935年，他取得哈佛大学哲学博上学位，随后留校任教；
1937～1964年期间在麻省理工学院任教，他教授的课程包括心理学和工业管理等，并对组织的发展有所研究。1948～1954年在安第奥克学院任院长。任院长期间，麦格雷戈对当时流行的传统的管理观点和对人的特性的看法提出了疑问。
1957年11月号的美国《管理评论》杂志上发表了《企业的人性方面》一文，提出了有名的“X理论一Y理论”，该文
1960年以书的形式出版。
主要著述：
《企业的人性方面》、《领导和激励》、《职业的经理》麦格雷戈的人事管理理论主要表现为他基于对传统X理论合理内核的扬弃而提出的以注重人的才干和热情、重视人的
行为、尊重人格为特征的Y理论。
二、主要内容
（一）理论基础—需要层次说
美国心理学家马斯洛提出的需要层次说：1、生理的需要2、安全的需要3、感情和归属上的需要4、尊重的需要5、自我实现的需要（二）对传统
X理论的反思与批判
1、麦格雷戈把传统的管理观点叫做
X理论，其主要内容是：
（1）大多数人是懒惰的，他们尽可能地逃避工作。
（2）大多数人都没有什么雄心壮志，也不喜欢负什么责任，而宁可让别人领导。
（3）大多数人的个人目标与组织目标都是自相矛盾的，为了达到组织目标必须靠外力严加管制。（4）大多数人都是缺乏理智的，不能克制自己，很容易受别人影响。
（5）大多数人都是为了满足基本的生理需要和安全需要，所以他们将选择那些在经济上获利最大的事去做。（6）人群大致分为两类，多数人符合上述假设，少数人能克制自己，这部分人应当负起管理的责任。
2、根据X理论的假设，管理人员的职责和相应的管理方式是：
（1）管理人员关心的是如何提高劳动生产率、完成任务，他的主要职能是计划、组织、经营、指引、监督。（2）管理人员主要是应用职权，发号施令，使对方服从，让人适应工作和组织的要求，而不考虑在情感上和道义上如何给人以尊重。
（3）强调严密的组织和制定具体的规范和工作制度，如工时定额、技术规程等。（4）应以金钱报酬来收买员工的效力和服从。
3、由此可见，此种管理方式是胡萝卜加大棒的方法，一方面靠金钱的收买与刺激，一方面严密的控制、监督和惩罚迫使其为组织目标努力。麦格雷戈发现当时企业中对人的管理工作以及传统的组织结构、管理政策、实践和规划都是以X理论为依据的。
然而麦格雷戈认为，虽然当时工业组织中人的行为表现同
X理论所提出的各种情况大致相似，但是人的这些行为表现
X理论所用的传
并不是人固有的天性所引起的，而是现有工业组织的性质、管理思想、政策和实践所造成的。他确信
统的研究方法建立在错误的因果观念的基础上。通过对人的行为动机和马斯洛的需要层次论的研究，他指出，在人们的生活还不够丰裕的情况下，胡萝卜加大棒的管理方法是有效的；但是，当人们达到了丰裕的生活水平时，这种管理方法就无效了。因为，那时人们行动的动机主要是追求更高级的需要，而不是“胡萝卜”（三）Y理论的基本观点
1、麦格雷戈认为，由于上述的以及其它许多原因，需要有一个关于人员管理工作的新理论，把它建立在对人的特性和人的行为动机的更为恰当的认识基础上，于是他提出了关于
Y理论，其主要内容是：
（生理需要、安全需要）了。
（1）一般人并不是天性就不喜欢工作的，工作中体力和脑力的消耗就象游戏和休息一样自然。工作可能是一种满足，因而自愿去执行；也可能是一种处罚，因而只要可能就想逃避。到底怎样，要看环境而定。
（2）外来的控制和惩罚，并不是促使人们为实现组织的目标而努力的唯一方法。它甚至对人是一种威胁和阻碍，并放慢了人成熟的脚步。人们愿意实行自我管理和自我控制来完成应当完成的目标。
（3）人的自我实现的要求和组织要求的行为之是没有矛盾的。如果给人提供适当的机会，就能将个人目标和组织目标统一起来。
（4）一般人在适当条件下，不仅学会了接受职责，而且还学会了谋求职责。逃避责任、缺乏抱负以及强调安全感，通常是经验的结果，而不是人的本性。
（5）大多数人，而不是少数人，在解决组织的困难问题时，都能发挥较高的想象力、聪明才智和创造性。（6）在现代工业生活的条件下，一般人的智慧潜能只是部分地得到了发挥。
2、根据以上假设，相应的管理措施为：（1）管理职能的重点。在
Y理论的假设下，管理者的重要任务是创造一个使人得以发挥才能的工作环境，发挥出职工
的潜力，并使职工在为实现组织的目标贡献力量时，也能达到自己的目标。此时的管理者已不是指挥者、调节者或监督者，而是起辅助者的作用，从旁给职工以支持和帮助。（2）激励方式。根据
Y理论，对人的激励主要是给予来自工作本身的内在激励，让他担当具有挑战性的工作，担负更
多的责任，促使其工作做出成绩，满足其自我实现的需要。
（3）在管理制度上给予工人更多的自主权，实行自我控制，让工人参与管理和决策，并共同分享权力。3、与Y理论相一致的创新思想（1）分权与授权；（2）扩大工作范围；（3）参与式和协商式管理；
（4）鼓励职工对自己的工作成绩作出评价。
三、简评
1、Y理论积极的一面：
Y理论是以动态的观点来看人，对人的特性的假设有其积极的一面，它为管理人员提供了一种对于人的乐观主义的看法，而这种乐观主义的看法对争取职工的协作和热情支持是必需的。2、Y理论的局限性：
麦格雷戈只看到了问题的一面。固然不能说所有的人天生就是懒惰而不愿负责任的，但在现实生活中有些人确实是这样的，而且坚决不愿改变。对于这些人，应用Y理论也并不是普遍适用的。第16章沃尔多的综合折中行政观
其行政思想的焦点：对各家行政学思想的看法与评论。
主要著述《行政国家》、《组织与行政的新观点》、《骚乱时代的公共行政》、《公共行政的事业》等。二、沃尔多行政思想的主要内容（一）对传统行政学的评论
1、分析归纳了传统行政学的一般特点：一般原则；（4）强调行政活动的集权化；
（1）接受政治-行政两分法；（2）一般管理取向；（3）通过科学分析来寻找（5）对“民主”价值的基本承诺；
（个人主义、实利主义、平等、和谐、科学等）
Y理论进行管理，难免会失败。而且，要发展和实现人的智慧潜能，就
必须有合适的工作环境，但这种合适的工作环境并不是经常有的，要创造出这样一种环境来，成本也往往太高。所以，
2、传统行政学的思想框架与哲学基础：
（1）传统行政学的价值取向在于“有效地接受并支持现在的政治秩序”
（2）传统行政学的思想框架包括：民主使命感、信赖基本规律、信奉进步论与循序渐进论、相信能够据以成立“民主统治阶级”的专门知识；（3）传统行政学的哲学基础包括：实用主义、功利主义、与实证主义。3、对韦伯官僚制理论的评论4、对传统行政学的批判：
（1）政治行政两分法是不恰当不可取的（视了作为“行政实质”的具体性；学思想仍然是有益和必要的；
2）范式批判：其理性主义倾向过分强调组织之间的共性或所谓的原则而忽
（3）批评传统行政学家的“科学”主张：怀疑发展一门行政科学的可能性，但科（4）反对传统行政学家过于重视效率的做法；充分肯定官僚制理论
（二）沃尔多对当代公共行政学的评论与看法
1、分析了组织理论发展的三个阶段：第一阶段：传统的组织理论；第二阶段：新传统组织理论；第三阶段：现代组织理论（决策理论、人本主义观、科学管理说）2、对比较公共行政的评论
；
A比较公共行政具有明确的比较观点，它注重文化的多样性，而且它对韦伯的官僚制具有
强烈的爱好。B比较公共行政学所运用的理论模型与实地研究证据之间尚存在距离，其前途有待于实现。
3、对公共政策的评论：公共政策中的案例研究方法对于研究和学习公共行政具有潜在的用途，但却不是唯一的研究和学习公共行政的手段；
4、对新公共行政学的评论；（?1）虽然新公共行政学的反组织的态度有一定道理，因为多数创新的技术与方法都是在官僚制组织中产生的，它曾经也处在一个变革的时代；任何新的综合性思想可以取代传统的思想。（三）沃尔多的公共行政观1、历史与公共行政：
从历史中寻找“洞见、假设、与科学结论”心。
2、官僚制与民主3、公共行政与政治（
两者之间应该寻求融合（如建立在能力与专长之上的普遍标准与机会）1）政治与行政是相关领域甚至统一领域；
；（1）倡导一种行政文化来
；历史的重要经验就是告诉我们行政的技术和方法处在政治—政府发展的中
但也是不公正、不合逻辑与不现实的，
（2）新公共行政学尚未出现?
保证民主；（2）在承认权威、等级乃至压制存在的同时，还必须关心人类平等和参与的价值观。
（2）公共行政也具有价值观，公共行政应该有一种取
；
自民主价值观的道德成分；4、道德与公共行政
公共行政既是一种伦理道德也是一种意识形态；行政理论必须包含道德学说，自觉研究价值观并用之指引经验研究的方向；
5、逻辑实证主义与公共行政
（3）将经济理性、政治理性以及社会理性的概念同正在发挥重要作用的“公共利益”概念
结合起来，以免使公共行政失去道德意味并进而退化成纯粹的“政府行政”
6、科学与公共行政：对公共行政之科学性的怀疑7、公共行政：学科、专业和事业（1）学科地位：一门应用科学；8、公共行政与未来
公共行政应该探讨由于未来社会变更所引出的一些新的组织形式和管理形式
由此，公共行政必须变革与转型：公共行政的决策必然会是一个由政策判断、工具判断、法律判断和道德判断组成的联合体，具有多元论的特点（哲学、学科、方法论上）两种方案
（1）集权主义的方案：将政府完全一体化并占据支配地位，公共道德与私人道德加以调和；（2）无政府主义的方案：更为可取
三、简评：主要不是一个创造者，而是一个评论家；
1、贡献性：（1）其自身研究，提出了许多有启发意义的真知灼见，好了解和理解传统与当代公共行政，系以及明确的结论；性不够。
第17章里格斯的行政生态学理论里格行政生态学说的主要内容（一）行政生态观
行政生态学的含义：研究“自然以及人类文化环境与公共政策运行之间的相互影响情形”的一门
探讨各国所特有的社会文化及历史等诸因素是如何影响并塑造该国的公共
行政学分支学科。行政生态学的研究范围：
2 、局限性：
（2）其评论：大体中肯和合乎事实，有助于大家更
（1）其自身研究，缺乏一个统一的中心主题、一个系统的理论体；
（2）一种专业：公共行政应该由一个学科发展成为在大学拥有一个独立的专业学院的
专业。（3）一种事业：一种包括许多方面的思想、观点和方法论的事业，具体折衷性、实验性与开放性。
（2）其评论，对公共行政研究及其结论持矛盾和犹疑心态，散布了一种悲观与怀疑情绪，建设
行政；，研究各国的公共行政又如何影响该国的社会变迁与发展。（二）与三种基本社会形态相对应的三种行政模式1、农业社会的行政模式——融合型行政模式以传统泰国、古代中国等国家的社会为代表的最重要事务；往也受空间限制；
（3）官僚的职位重于行政政策；
特点：（1）以农业生产力为经济基础；（4）家族与亲族主义的行政风范；
（2）土地的分配与管理是政府（5）世卿世禄的行政制度；
（6）
政治与行政不分，权力来源于君主，行政官吏在政治经济上都是特权阶层；2、工业社会的行政模式——衍射型行政模式
（7）政府与民众沟通少，同一阶级间交
（8）行政活动以地域或土地为基础，行政的主要问题是维持行政的一致和统一。
以现代美国、英国、苏联等生产力高度发展，社会流动且具有有效政府和行政系统的国家的社会为代表。特点：（1）自由经济或前苏联式的管制经济为经济基础；行政风范体现平等主义、成就导向和对事不对人的原则；谋求专业化基础上的协调与统一；
3、过渡社会的行政模式——棱柱型行政模式现代的变迁，这些构成了过渡社会的特征。
以现代的泰国、菲律宾和特点：（1）异质性：
19世纪前的英国和法国的社会为代表。在这
类社会中，其领袖们皆以为人民创造新命运的面目出现，他们推动现代化、工业化发展，为进步而鼓吹，促进传统向
一个社会在同一时间里，同时存在着不同的制度、
（2）重叠性：①指行政机
行为与观点。过渡社会的多元社会、多元经济形式、多元价值导致公共行政的多元性也即异质性特点。表现：①行政组织配置不合理，不协调，反差强烈；②从人事行政上来看出现了“西化分子反精英现象”行政任务往往由非行政机构来完成；表现：①
构的重叠现象，即行政机构不一定产生其应当功能，②行政行为往往受非行政标准所主宰，而非由行政标准决定；③
（3）形式主义：指政府所制定的政策和法令不能付诸实施，形同虚设，徒有虚名。
宪法的形式主义：—国会议员形同虚设，造成行政权威合法性危机，影响了政府管理权力的社会合法性；
损害行政行为的效率和品质；③
成就取向有限，专为文C尽管许多行政制度业已建
（2）民众与政府关系密切，有影响政府决策的渠道；（4）高度的社会流动，发达的沟通渠道；
（6）由于社会高度的专业化，行政的主要问题是
（3）
（5）政府职能
明确，各行政机构分工精细，各司其职，讲求行政效率与科学性；
—由于议会的无效力，使得行政官僚在政策制定中扮演重要政策，导致行政政治化，从而动摇了行政与政治分开的原则；—行政官僚派系林立，政治斗争严重，人事行政混乱②凭而考试；
总之过渡社会行政模式的特点为：
A尽管行政行为已经逐渐与其他社会行为分化开来，但是却尚未完全
分化；B尽管专业化的行政机构已经设立，但是它们还不能正常运作，其功能还很有限；立，但是它们在实际的行政过程中因仍受着各种传统势力影响而不能起到约束和规范作用。（三）对五种行政生态要素的分析1、经济要素与公共行政
（1）“市场—企业”结构及其对公共行政的影响（结构及其对公共行政的影响
2）互惠—重配结构及其对公共行政的影响（3）“集市—有限市场”
2、社会要素与公共行政3、沟通网络与公共行政4、符号系统与公共行政5、政治构架与公共行政三、简评
1、贡献性与意义（
1）研究方法上创新：–
比较（国别，制度）的方法；–
生态的方法
（2）提出的三种行政模式具有一定的解释性；
（3）提出的五种行政生态因素奠定了行政环境分析的大体框架；
（4）意义：有助于更好地了解和理解不同国家不同时期公共行政现象及其问题；其注重行政环境分析的观点为我们提出一条不同以往的解决行政问题的思路：即可从改变外部环境入手解释行政问题
2、局限性（1）重描述，轻规范；（2）对行政生态环境的考察分析并不完整、系统；一元与多元的概念，与其他经典学者所规定的（也是通常所理解的）有些差异。第20章新公共行政学
乔治・弗雷德里克森著有《公共行政的精神》二、主要内容
1、产生背景：新公共行政学的产生是对社会环境变化的一种必然回应：要求回归传统价值，重建规范。3、新公共行政学的基本含义
指20世纪六七十年代产生的运用现象学方法，本土方法论、符号互动论以及解释学和批判理论等新的研究方法并且强调以公共行政“公共”部分为研究重心的公共行政理论。
特征：非价值中立，致力于社会公平目标，强调公共的使命，倡导关注意义和价值，着重建立规范理论；代表人物：弗雷德里克森，德怀特
?沃尔多
强调以最少投入获得最大产出；
（二）对传统公共行政学“效率至上”观的反思与批判
1、两种效率观：（1）机械性效率：指可以用具体数字来表示的投入与产出之间的比率，（技术效率、生产效率）
共利益、个人价值、平等自由等价值目标结合起来才有意义。
2、传统行政学所持的是一种机械性效率观，这种效率观是无意义无价值的：
（1）传统公共行政学将效率作为基本价值的效率至上观造成了组织成员与服务对象之间的疏远与隔离，使组织失去了应该表现出的社会价值与责任；
（2）传统行政学所强调的旨在促进机械效率的某些行政原则（层级制、指挥统一等）应社会发展的能力；
（3）传统行政学的效率至上观促使以机械性效率为标准来评估公共行政服务的绩效（专注于成本利益分析）总体上的无效率；
（4）传统公共行政学过于迷信效率，
造成了长远性的效率缺乏，
；
在公共问题的解决上无能为力并且造成了更多问题
（如
社会差距加大，进一步的不公平不平等）
，导致了
，正面临着发展的困境，缺乏适
（2）社会效率：指以社会价值观念为目标，规范地予以衡量的效率，即机械效率必须与公
（3）有些术语使用过于随意：如
结论：传统行政学所强调的经济与效率目标，决不是公共行政的核心价值，更不是惟一的价值准则和终极目标；（三）新公共行政学对社会公平价值观的提倡1、新公共行政学的社会公平观：
（1）以罗尔斯的“公平正义”观作为理论依据；公平的自由、公平的参与原则；（2）社会公平：
总之，倡导公共行政的社会公平是要推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持，处于劣势境地的人们。
2、新公共行政学期待将“社会公平”价值全面运用于现代公共行政的理论和实践中，赋予公共行政以伦理内容，以其指导行政官员的行为：
（1）行政官员及其组织行为应保障公民基本平等自由权的实现；（2）有责任和义务为最少受惠者平等获得公共服务作出各种努力；3、期待建立一种新型的“民主行政”
（1）政治的民主必须实实在在的体现在民主的行政过程中；
（2）公众需要是行政体系运转的轴心，公众的权利和利益应高于政府自身的利益扩张和满足；（3）致力推动行政改革的民主化方向；
（四）新公共行政学对传统的政治—行政两分法的突破
1、传统的政治-行政两分法限制了行政学的研究对象和范围，因而不能满足满足解决社会问题、处理社会危机的需要；（1）研究局限于非常狭窄的领域，很少重视与社会、政治密切相关的政策制定与政策分析等问题的研究，致使公共行政游离于社会政治现实之外，不能满足解决社会问题、处理社会危机的需要；
（2）政治-行政两分法是一种理论上的虚构，在现实的政治与行政运行中，行政体系游离于政策制定之外的状况根本不存在；
2、公共行政研究应适应现代社会的要求，在研究领域乃至研究方法上做一次飞跃（1）公共行政发展的焦点应跳出研究行政程序的狭窄圈子，定位于如何发展公共政策。
（2）在促进公共利益、建构民主行政的目标下，公共政策与行政组织的演进、公共政策制定、公共政策分析评估、公共政策执行等一系列问题应是当代公共行政学的研究主题；（3）非价值中立的研究方法；
社会科学家应以其专业知识和才能从事价值判断，他们强调批判理论、道德哲学对行政学研究的意义。（五）新公共行政学的动态、开放组织观
1、用行政生态学的视角去认识组织的运作和分解行政现象，认为公共行政组织中存在着四种基本的运作过程；（1）分配过程：（2）整合过程：（2）边际交换过程：（3）社会情感过程2、不断地变革是当代公共行政发展的动力和核心内容
。
②
③现有的公共组织将自身利益扩张
（1）原因：①公共行政组织是提供各种公共服务的具体承担者，其结构与功能状况与公共服务的质量密切相关；传统的官僚制组织结构呆板、僵化，无法对飞速变化的社会作出快速有效的反应；看成组织发展目标，忽视其服务对象
利，使公共行政组织偏离了航道，违背了民主政治的基本准则加大组织结构的弹性，以便对外界刺激作出迅速反应（回应能力）三、简评（一）贡献
1、理论方面的贡献（
1）其对公共行政意义与价值的关注超越了实证主义的研究模式；
（2）使公共行政学
摆脱了对政治学与管理的附庸地位，迈开了独立发展的步伐；而完善了公共行政组织理论的内容。（二）提出的问题：
1、怎样解决政治与行政之间的权利冲突；型的“社会公平模型”。
2、如何培养合适的行政教育家；
3、怎样建立一个类似于经济理论或经济模
（3）它着眼于建立公共哲学，倡导行政民主，扩大了公。
②应变灵活的组织形态：
。
-公众的需要，忽视公民的平等自由权利，尤其是忽视经济政治上最少受惠者的权
（2）改革的目标：①顾客导向的组织形态：即将公众的需求作为组织存在和发展的前提；
共行政的研究范围；（4）其对公共行政组织目标和意义的重新界定给公共行政组织理论赋予了一种规范性的基础，从
（5）其对培养德才兼备、高瞻远瞩、积极主动的行政通才的强调，深化了公共行
政教育的内容。2、对当代美国的公共行政实践产生了重大影响
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