第十一章国外反腐败与监督制度重点难点学习指导概要

第十一章国外反腐败与监督制度重点难点学习指导 一、国际反腐败立法与联合国《反腐败公约》 《联合国反腐败公约》的主要内容和特点 《联合国反腐败公约》的主要内容:

《公约》共分为8章71条,分别为总则、预防措施、定罪和执法、国际合作、资产追回、技术援助与信息交流、实施机制以及最后条款。

总则规定了立法宗旨、术语解释、适用范围以及保护主权等方面的内容,强调在预防和打击腐败方面加强国际合作和技术援助,但同时应当恪守各国主权平等和领土完整原则以及不干涉他国内政原则。

预防措施,主要涉及预防性反腐败的政策和做法,具体包括预防性反腐败机构的建立,公共部门的各项用人制度和公职人员的行为守则,公共采购、公共财政管理和公共报告,以及与审判和检察机关有关的措施等方面,同时还强调了私营部门和社会在预防腐败中的参与。

定罪和执法。此部分为《公约》的主要组成部分,从实体法的角度列举了有关腐败的罪名,还对犯罪的主观要件、犯罪形态和腐败的后果作出了规定。并从程序法角度规定了对腐败行为的管辖、起诉、审判和制裁,以及其间各部门之间的合作。

国际合作,具体规定了国际合作的总体原则,引渡的条件,被判刑人的移管,刑事诉讼的移交,执法合作,联合侦查等内容。

资产的追回,主要内容是对腐败行为后果的财产处理。包括预防和监测犯罪所得的转移,直接追回财产的措施,通过没收事宜的国际合作追回资产机制,资产的返还和处分,双边和多边协定和安排等。

技术援助和信息交流,主要述及预防和打击腐败的培训和技术援助以及有关腐败的资料收集、交流和分析等。

《公约》的实施机制,规定了公约缔约国会议和秘书处在公约实施过程中的各项职能和作用,争端的解决方式,以及公约的签署、批准、接受、核准和加入等常规内容。

联合国《反腐败公约》的特点:

(1透明度。《公约》中要求各国在反腐败过程中,保证各项预防性措施、政策和机构运作的透明度,以保证权力运行过程中的公开透明,降低腐败发生的机会。《公约》中对预防性腐败的政策和措施、反腐败机构以及公共部门用人制度等方面均作出了公开透明的相关论述。

(2国际合作。《公约》作为一部世界性反腐败公约,国际合作是其必不可少的内容。除了在第四部分专门规定了国际合作的内容外,《公约》的其他部分也以国际合作为基础,探讨了相关内容。

(3强调预防。建立腐败的预防机制是当今国际反腐败合作的重要内容,《公约》中强调了预防腐败的重要性,并用大量篇幅阐述了腐败预防合作机制和具体的预防腐败措施。

(4实体法与程序法相结合。《公约》是实体规范和程序规范相结合的产物,体现了国际反腐败合作的现实需求。《公约》不仅规定

了法律主体的权利义务,还制定了为了保障权利义务实现的程序。

(5公部门与私部门的合作。《公约》在总结各国反腐败经验的基础上,提出反腐败不仅是各国政府的责任,也应当包括公部门以外的私部门和个人的支持与参与,并对私营部门和社会的参与及合作作出了规定。

(6民事责任与刑事责任相结合。腐败行为由于其巨大的社会危害性,各国立法都已将其列入犯罪行为范畴,纳入刑法调整。同时由于腐败常常牵涉到巨大财产,给社会造成巨大浪费,因此《公约》在规定了刑事责任的同时,又规定了民事责任。

二、国际反腐败与监督的基本模式 瑞典议会监察专员监督模式。

瑞典议会设有议会监察专员,其中一人为首席监察专员担任监察专员暑的行政长官,负责主持日常行政事务并协调各监察专员的工作和全员的活动计划、分工与预算调整等工作。但为了保证监察专员工作的独立性,首席监察专员不能指挥其他监察专员的工作,其作用范围仅限于必要的协调范畴。

为了保证监察专员行使监察职能不受任何外界因素不当干扰,监察专员在人事、组织、经费等方面均具有很强的独立性。其人选必须是德高望重的高级法律专家中无党派、非政治性人物,且不能担任议员,不能在政界、商界兼职。

根据瑞典宪法和法律规定,议会监察专员的职责是监督和视察中

央及地方的行政和司法活动,重点监督和视察行政机关的活动,保障法律、法令的实施。议会监察专员的监察对象为中央、地方政府机关及其公务人员。此外,还包括与行政机关存在委托与被委托关系,执行行政机关委托执行公共事务的雇员或私营企业等。内阁部长、大法官、议会和地方议会的议员、中央银行的董事等不在监察专员监察之列。

为保障监察工作的顺利开展,瑞典法律赋予监察专员充分的调查权、视察权、建议权和起诉权。其调查权体现为监察专员有权根据公民的申诉或自己主动发现的线索对任何部门和人员进行调查,并调阅任何调查所需材料、文件等或举行听证会核实证据,有权参加行政机关和法院的任何会议,并在必要时要求检察官提供援助等,任何部门和人员不得拒绝监察专员的调查,否则会受到罚款等处分。监察专员还有权采取“突然袭击”等方式,在监察专员认为必要时对法院、行政机关、医院、监狱、军事机关等被认为有问题的单位或部门进行视察。在调查和视察之后,监察专

员可以就所发现的问题向行政机关提出调节、批评、补偿、改正或处分等方面的建议。对于调查或视察中发现有违法犯罪行为的官员,监察专员有权向法院对他们直接提起公诉。

对监察专员的工作考核主要依据监察专员向议会提交的年度工作报告。议会的宪法委员会对监察专员的工作直接进行监督。公民若对监察公署的公务行为不满,其救济途径是可以向宪法委员会提出申诉。宪法委员会也有权对被证明是不称职的监察专员撤销其职务。除

此之外,社会舆论系统对监察专员的工作也起到制约作用。 瑞典监察专员监督模式具有以下特点: (1监察专员设置的独立性与专职化

瑞典监察专员制度强调人事、组织、经费的独立性,独立性大大加强了瑞典议会监察专员的监督效力。另外,由议会任命专职人员进行监督,使监督工作专职化。也更加强化了议会的监督职能。

(2监察专员监察范围的综合协调性

瑞典议会监察专员的管辖范围相当广泛,监察专员不仅可以对法律规定的中央、地方各级行政机关及其工作人员进行监察,还可以对属于自己管辖范围的跨部门、跨行业的问题进行综合监察和协调处理。与当今政府职能不断扩张,专业分工细化复杂的综合性监督需求相适应。

(3完善的监督系统保证监察专员的监督效力

瑞典建立了议会监督、政府内部监督、司法监督和社会舆论监督体系,议会监察专员监督作用的发挥有赖于与其他监督体系的协调合作和相互制约。监察专员制度在监督系统的合力作用下,得以不断健全和完善。

(4先进的监督理念

瑞典监察专员监督模式更注重预防和公民合法权利的恢复,强调防止侵权事件的再次发生和改革措施的采取。因此,瑞典监察专员监督模式与检察官和警察不同,其作用不在于检举犯罪行为使之被定罪,而更关注公民合法权益的保障和具体改革措施的采取。

三、美国议会与司法监督模式 美国监督模式的特点。 (1权力双向制衡的监督模式

美国的监督模式在权力的横向划分上,强调立法、行政、司法三种权力既要彼此分立、独立,又要相互联系、制约。如国会通过立法权的行使实现对行政和司法的监督,但是美国总统有权否决国会立法并通过立法倡议权而对国会的立法权进行制约,法院也可以通过司法审查权对国会进行监督。国会可以通过人事任免权、财权、弹劾权的行使对执掌行政管理的总统进行制约与监督,法院也可以对政府制定的行政法规和行政命令及作出的行政处理等作为和不作为进行司法审查以对行政权的使用进行约束与监督,但法官要由总统提名经参议院同意后由总统任命,国会也有权弹劾联邦法官。可见,美国的横向监督体系是双向监督模式,强调部门之间的相互制衡与监督。

(2中央与地方松散的监督关系

美国实行联邦制,各州具有较强的独立自主权,因此美国纵向的权力监督关系较为松散。美国的行政监督权由联邦政府和州政府分别行使,相互独立,其纵向分权的结果在行政监督方面则表现为,监督机构并不统一。联邦与州各自建立监督机构,二者不存在上下隶属关系,在机构设置上也不对口,彼此独立、各司其职。因此,美国的行政监督体制体现出多元化的特点,行政监督机构布局分散,监督职能细化,监督主体多元。

(3选举监督、审计监督和道德监督为其监督的重要内容

美国监督模式中,重视专向监督。美国联邦政府所建立的两个独立行政监督机构——政府道德管理局和监察长办公室均突出了专向监督的特点,以道德规范(包括财产申报和审计监督为两个专职监督机构的监督重点。同时在美国行政监督体系外,尤其重视对于政治高层人员选举中的资金来源、利益冲突等方面的监督,并通过联邦调查局、政府道德管理局、联邦选举委员会、总统行政办公室等机构对此实施监督。

四、日本模式 日本监督模式的特点 (1监督职能实行细化分工

日本不仅建立了立法、行政、司法三权分立的监督体系,还建立了不同的监督机构,对不同的监督对象和监督范围实施监督,实行监督的专业化分工。日本的人事院仅对公务员范畴的选拔、任用、考核、晋升和奖惩等方面进行监督,但是触及刑法问题的公务员违法违纪行为主要是由检察机关来进行侦察并提起公诉,而行政评价局的监督主要针对的是行政机关的业务监督,其监督范围不涉及人员监督。

(2以提高行政效率为主要目标的行政监督体制

日本的监督模式中,突出检察机关的反腐肃贪职能,因此其行政系统内部的监督体制以效能监察为重点,即通过实施行政评价和检查,对政府行政机关的绩效、工作效率和工作质量进行监督,并根据

实际调查的结果向相关政府机关提出改革建议。日本专门的行政监察机构——行政评价局的职能设置和监督方式则突出地体现这一特征。

(3行政监督与社会监督、专家监督相结合

日本的行政交谈制度是其独特的监督制度,表现了日本重视政府与社会的正式沟通,强化社会监督职能的特点。同时,日本的行政监督注重与专家监督相结合。日

本行政评价局的政策评价机制以及行政审议会制度都突出体现了发挥社会各界代表和专家的政策咨询、调查与审议功能,提高公共政策质量,加大专家监督的特点。

但是日本的监督模式也存在一些弊端。首先,职能分工影响资源的共享性。如行政监察机关仅集中于行政业务的监督,与人事院和检查机关的行政人员监督脱节,资源难以共享,导致监督效率低下问题。其次,行政监察机关缺乏监督影响力。日本的行政评价局具有调查权、建议权和劝告权,却不具有处分权从而大大影响了其监督职能的有效实施。

五、新加坡监督模式的特点。

(1注重对执政党的监督,提高执政党的执政能力。新加坡虽然长期实行一党执政,但却很注意在野党对执政党的监督作用。新加坡政府每四年一次的多党参与的国会大选就是在野党对执政党进行监督的有效机制。执政的人民行动党还规定,党员议员每周必须有一天回到本选区体察民情,参加群众聚会,倾听民众呼声,接受选民监督。

(2赋予监察机关很大的权力,保证监察权的行使。新加坡的行

政监察机关被赋予很大权力以增强监督职能的实施。如贪污调查局的调查权中规定,当有违反《刑法》或《防止贪污法》的行为,或者依据《防止贪污法》在调查期间证明有违反任何成文法的行为时,贪污调查局局长或特别侦查员无公诉人的命令,可以行使刑事诉讼法所授予的一切与警方调查相关的权力。在调查重大案件时,贪污调查局还享有特别调查权,不管任何其他法律中有任何规定,贪污调查局都可以调查任何银行存款、股票存款、购买帐户、报销单据或任何其他账目以及在任何银行的任何保险箱等。还有权要求被调查人详细说明其子女家属的一切动产和不动产以及每项财产的获得途径与准确日期,并有权要求任何人给予调查所需配合,否则被视为犯罪。搜查权体现为,如果贪污调查局相信在某一地方藏有罪证,即可授权特别侦查员或警官在必要时可依靠武力进行搜查,夺取或扣押任何相关的文件和物品。逮捕权,贪污调查局局长或任何侦查员,无逮捕证即可逮捕依照《防止贪污法》与犯罪有关的任何人,可逮捕已被控告的与任何罪行有牵连的或已收到他同任何犯罪有

牵连的可靠情报或有理由怀疑与任何罪行有此种牵连的任何人。跟踪监视权,对所有公务员,无论职务高低,都具有暗中秘密跟踪监视的权力。

(3惩戒与预防并重的监督体系

新加坡对于贪污受贿的定罪与处罚非常严厉,在反腐败方面以严厉著称,其法律规定中体现出新加坡政府打击腐败的决心。同时,新加坡政府也非常重视腐败的预防,注重反腐败的宣传与教育,培养全社会的正义感。并通过行政改革措施减少腐败行为的发生。通过不断

完善法律规范和行政管理措施,建立惩戒与预防、标本兼治的监督体系。