专项资金绩效评价指标体系

文章来源：审计处 发布者：pxd 发布时间：2010-12-29 10:23:51 阅读：265次

本文发表在《江苏科技信息》2010年第8期

【摘 要】建立科学合理的绩效评价指标体系是开展绩效审计工作的重点和难点，本文运用平衡计分卡理论，从客户、内部流程、财务、学习与成长四个层面构建专项资金的绩效评价指标体系。

【关键词】 平衡计分卡 专项资金 绩效评价

长期以来，我国财政管理存在“重分配、轻管理”的现象，导致专项资金在使用过程中存在挤占挪用、损失浪费、效率低下等情况，因此开展绩效审计对于提高资金的使用效益具有重要意义。如何科学合理地评价专项资金的使用效益，是目前开展绩效审计工作的重点和难点。平衡计分卡是绩效管理的重要工具，在企业和非营利组织中得到认可和运用，本文试运用平衡计分卡来构造专项资金的绩效评价体系。

一、专项资金绩效审计中引入平衡计分卡的可行性

平衡计分卡( The Balanced Scorecard，简称BSC) 是由哈佛商学院罗伯特·卡普兰(Robert Kaplan)和企业咨询顾问大卫·诺顿(David Norton)共同开发的一种绩效考评和战略管理工具，是一种以“因果关系”为纽带，将战略、过程、行为与结果一体化，财务指标与非财务指标相融合的业绩评价系统。其核心思想就是通过财务、客户、内部业务流程和学习与成长四个维度指标之间相互驱动的因果关系展现组织的战略轨迹，全面评价企业的经营业绩。根据美国《财富》杂志的报导，美国一千家大企业中，有高达40%的企业实行平衡计分卡，而《哈佛商业评论》更推崇平衡计分卡为75年来最具影响力的策略管理工具。那么在专项资金的绩效审计中是否可以引入平衡计分卡呢？这里首先需回答两个问题。

1.平衡计分卡是一种新型的企业绩效管理工具，主要应用于企业管理实践中，其方法体系是否适用于审计评价？平衡计分卡是管理人员是否完成其受托经营责任的一种考核评价工具，而审计是基于所有权与经营权的分离而产生的，其重要目的也是要评价管理人员受托经营责任的完成情况，两者在理念和适用范围上是相通的，因此审计人员可以利用管理者使用的平衡计分卡进行绩效评价。

2.平衡计分卡最初是针对企业设计的，并在企业中取得巨大成功，其方法体系是否适用于专项资金的审计评价？专项资金来源于财政或上级单位，而且大多由行政事业单位或非营利组织使用，这些单位或组织通过资金的筹集和使用过程将其内部业务整合，从而达到组织和项目的目标。另外，由于专项资金都依托具体的项目，要通过严格的评审审批程序，这就要求专项资金项目的申报者要对项目进行充分的可行性论证，明确项目建设的目标，围绕项目目标制定切实可行的战略，并科学规划项目实施的业务流程和支出预算，这些过程都能在平衡计分卡中得到体现，审计人员可以根据专项资金项目的特点构建出其平衡计分卡，因此平衡计分卡同样适用于专项资金的审计评价。

二、专项资金绩效评价指标体系的设计原则 绩效评价指标体系的科学与否，直接影响到评价结果的公正性和科学性，进而影响到审计免疫系统功能的发挥。因此，在构建专项资金的绩效评价指标时应遵循以下原则:

1. 财务指标与非财务指标并存

财务指标由于受传统的会计假设和基本原则限定，不可避免地带有滞后性、片面性和短期性，因此单纯依靠财务指标的传统绩效评价指标不能适应信息社会的要求。对于专项资金而言，大多具有公益、扶持性质，其社会效益可能远大于财务效益，即使有些财务效益明显的项目，在短期内也很难体现出来，如果只以财务指标作为项目成功的评价标准，只会本末倒置，达不到设立专项资金的初衷，也更完不成其使命。因此在评价体系中，应补充一些非财务指标，这样才能客观、科学地评价专项资金项目的绩效。

2. 过程指标与结果指标并重

专项资金绩效审计的主要内容包括专项资金的落实和使用情况、项目管理和实施情况、项目绩效目标及完成情况三个方面，因此绩效评价贯穿于专项资金项目立项、实施和验收结题过程的始终。另外，绩效审计要对专项资金的经济性、效率性和效果性进行评价，我们可以把“经济性”和“效率性”的评价理解为对过程的审计，“效果性”的评价可以理解为对结果的审计。因此，绩效审计的评价指标不能只注重结果性指标，同时还应注重过程性指标，应做到过程与结果并重。

3. 短期目标与长期目标平衡

一项专项资金项目的提出，一般要考虑到社会进步，行业发展的长远目标，这不是一年两年就能完成的，其绩效目标的体现也存在滞后性。一个科学合理的评价体系能够帮助专项资金的管理者寻找导致其成功的关键因素(CSF)和相应的关键绩效指标(KPI )，在此基础上确定项目管理者可付诸行动的长期战略目标，使其不脱离实际，具有可行性，并再通过因果关系链将长期目标层层分解为短期目标，使其不偏离长期目标。这样当项目管理者实现了经过自上而下分解的短期目标时，实质上也是向组织长期战略目标靠近了一步。因此在设计评价体系时不能急功近利，只追求其短期效益，还应注重短期目标与长期目标的平衡。

平衡计分卡作为战略管理工具,从专项资金的使命及战略出发，围绕财务、客户、内部流程、学习与成长四个层面设定相应的目标、指标及行动方案，所构建的指标体系较全面，能够客观科学地评价专项资金的使用绩效。

三、基于平衡计分卡的专项资金绩效评价指标体系——以高校“985工程”建设专项资金为例

专项资金的管理和使用者大多是行政事业单位或非营利性组织，而且专项资金大多具有公益、扶持性质，因此专项资金项目的成功与否不是以财务回报为标志，而是以社会进步作为自己的使命。平衡计分卡最初是为营利组织设计的，要将其利用于专项资金的绩效评价，需要对其进行改造，提升项目使命的作用和服务对象的地位，减少财务指标的影响。专项资金的平衡计分卡框架如图一所示。 使命

战略 专项资金使命

愿 景 目 标 近 期 目 标 战 略 规 划

客户层面 谁是我们的客户？ 他们的需求是什么？ 如何定义客户需求满意度？ 内部流程层面 如何在预算约束下满足客户需求？ 我们需要优化那些工作流程？ 学习与成长层面 如何提升人力资本、信息资本和组织资本以满足客户需求？ 财务层面 如何筹集专项资金？ 如何有效使用专项资金？

图一：专项资金平衡计分卡框架

1.使命

使命(Mission)是专项资金的定位，反映了专项资金存在的理由。要明确专项资金的使命应回答三个问题：专项资金为什么存在？为了谁存在？要做到什么？”不同的专项资金，其使命不尽相同。 “985工程”建设专项资金的使命是在中国建设若干所世界一流大学和一批国际知名的高水平研究型大学。“985工程优势学科创新平台项目”的使命是以国家和行业发展急需的重点领域和重大需求为导向，围绕国家科技发展战略和学科前沿，加大学科结构调整力度，促进学科交叉，大力提高建设学科的科技创新能力和解决制约经济社会发展的重大瓶颈问题的能力。 2.战略

战略是将一个专项资金项目的使命、政策和行动计划整合为一个有机的模式和计划。战略反映了项目要想取得成功，在内部业务流程层面必须做的事情，是通过对优势、劣势、机会、威胁的分析，确定重要的工作领域，它可以帮助专项资金管理单位合理的分配资源。

“985工程”是一项分阶段、长期的建设任务，目前已完成一期和二期建设，新一期建设正处于启动阶段。其建设战略是：以建设若干所世界一流大学和一批国际知名的高水平研究型大学为目标，建立高等学校新的管理体制和运行机制，牢牢抓住本世纪头２０年的重要战略机遇期，集中资源，突出重点，体现特色，发挥优势，坚持跨越式发展，走有中国特色的建设世界一流大学之路。通过管理体制创新，运行机制创新，积极探索世界一流大学建设的新机制；造就和引进一批具有世界一流水平的学术带头人和学术团队；结合国家创新体系建设，重点建设一批“985工程”科技创新平台和“985工程”哲学社会科学创新基地，促进一批世界一流学科的形成和推动学科建设。

3.客户层面

一个专项资金项目存在的根本目的是为了满足利益相关者的需要。在这个层面上要回答的问题是：谁是专项资金的利益相关者？他们的需求是什么？如何定义他们的需求满意度？在营利性组织中，其客户既是服务的付款方又是服务的获得者，而专项资金大多具有公益、扶持性质，资金提供者不一定是项目的直接受益者和客户，因此其客户的范围较广。

“985工程”建设专项资金，主要是支持高校建设世界一流大学和国际知名的高水平大学，而高等教育肩负着人才培养、科学研究和社会服务三大职能，因此其客户的界定涉及利益相关者，主要有学生、企业团体乃至整个社会。对于“985”高校而言，对这一层面进行评价的指标主要是学生满意度、用人单位满意度和社会满意度。 一级指标 二级指标 三级指标 客户

层面 学生满意度 毕业生就业率 用人单位满意度 用人单位满意率 社会满意度 科研成果转化率 科研成果获奖数量

4.内部流程层面

对客户满意度的支持源于内部业务流程的高效。在这个层面上要回答的问题是，为满足客户需要，达到专项资金的建设目标，我们应如何在有限的预算约束下开展工作？应该优化哪些工作流程？平衡计分卡成功的关键在于选择、评价那些能够改善顾客价值并最终实现使命的流程。

对于“985工程”专项资金而言，由于目标定位是研究型大学，因此在常规的教学和科研业务流程中，要突出科研的地位，以科学研究带动学科的发展，提高人才培养的层次和质量。

对这一层面进行评价的指标主要是学科建设指标和科研指标，在这些指标中，应重大关注质量指标。

一级指标 二级指标 三级指标

内部流程 教学 教育部和国家重点实验室数量 国家重点学科数量 博士点和硕士点数量 研究生培养数量

师生比=年在校生人数/年在岗教师人数 生均设备=仪器设备总金额/年在校生人数

设备利用率=设备年度有效机时数/设备年度定额机时数 科研 人均科研项目经费=项目组科研经费总额/项目组人数

人均重大科研项目经费=重大科研经费金额（973/863等）/项目组人数 人均科研论文数量=发表论文数量/项目组人数 人均SCI论文数量=SCI论文总数/项目组人数 论文引用率=总被引次数/SCI论文总数 发明专利授权数量

5.学习与成长层面（自身建设）

学习与成长层面是推动客户和内部流程层面目标实现的动力，在这个层面上要回答的是，为了高效完成内部业务流程，项目组成员应如何提高自身相应的能力？确定需要提高哪些能力（人力资本）、完善哪些系统（信息资本）和营造哪种氛围（组织资本）来支持创造价值的内部流程。学习与成长层面反映了无形资产对战略的影响，是制定平衡计分卡的难点之一。 对于“985工程”专项资金而言，该层面的评价指标主要是项目团队队伍建设、对外交流和管理体制创新等。

一级指标 二级指标 三级指标

学习与

成长 人力资本 项目团队高级人才数量（院士、长江学者、新世纪百千万人才等） 项目团队博士和硕士生导师数量 项目团队教授数量 项目团队博士比例

信息资本 项目团队出席国际会议次数 项目团队出席国内会议次数 项目团队参加培训教育次数

组织资本 管理体制和机制的健全性 激励机制的合理性

6.财务层面

在财务层面上需解决的问题是，如何筹集专项项目所需资金？如何高效地使用专项资金？专项资金的最终目标是完成使命，满足顾客的要求，而不是取得财务上的成功，但是财务指标仍然在整体框架中占有重要地位，它是客户层面获得成功的强化剂和完成使命的限制条件。 对于“985工程”专项资金而言，该层面的评价指标主要是资金到位指标和资金使用指标。 一级指标 二级指标 三级指标 财务

层面 资金到位 专项资金到位率=专项资金实际到位金额/专项资金预算总额

专项资金到位的及时性

资金使用 支出预算完成率=专项资金有效支出金额/专项资金到位总额 资金违规率=违规资金金额/专项资金到位总额 支出结构合理性

参考文献 [1]戚巍，陈晓剑. 基于TOPSIS的中国研究型大学学术绩效评价方法研究[J]. 中国高教研究，2010（01）:15-19.

[2]张保生，吴宏元. 基于平衡计分卡的高校战略实施[J]. 现代教育管理，2010（01）：39-42. [3]徐东. 高校专项资金绩效评价指标体系的构建[J]. 财会通讯，2009(02):58-60.

本文来自:

重庆大学审计处(sjc.cqu.edu.cn)

详细出处参考：

http://sjc.cqu.edu.cn/onews.asp?id=195

武汉市专项资金绩效评价体系的

建立与应用

 建立专项资金绩效评价体系的理论基础、必要性和重要性

 国外的先进经验与国内部分省市的相关进展  专项资金评价体系的建立原则与指标设置  推行专项资金绩效评价体系的主要措施

武汉市专项资金绩效评价体系的建立与应用*

近几年来，武汉市财政工作取得了长足进展，财政管理体制改革不断深化，形成了适应市场经济要求的财税体制基本框架，为地方经济稳定、快速发展提供了有力的保障。与此同时，我们也清醒地看到日常财政工作中存在的问题和不足，突出表现为财政支出的效益管理相对滞后。为了贯彻落实党的十六届三中全会提出的改革预算编制制度，规范和加强财政专项资金管理，整合财力资源，提高资金使用效益，保障财政资金安全，逐步建立更加科学、规范的财政专项资金运行机制，根据《中华人民共和国预算法》、党的十六届三中全会关于“建立预算绩

效评价体系”等规定和要求，结合武汉市实际，本课题从理论和实践上对我市建

立和应用专项资金绩效评价体系进行了初步探讨。

一、建立专项资金绩效评价体系的理论基础、必要性和重要性 （一）专项资金项目支出绩效评价的理论基础

1、委托代理理论

委托代理理论是契约理论的重要发展，委托代理关系一直是契约经济学研究的重点，通过委托代理理论，能够更直观了解对专项资金进行绩效评价的原因。

在政府公共支出管理中，委托—代理关系是其基本特征，因此专项资金项目支出中也必然存在委托代理关系。由于信息不对称和利益的非一致性，在专项资金分配使用的过程中，公众、专项资金的管理者（即财政部门）和专项资金的使用者（其他政府职能部门或项目承担者）之间存在三方博弈，形成了双重委托代理关系。即专项资金管理者为一方、专项资金使用者为一方的委托代理关系和公众为一方、专项资金管理者为一方的委托代理关系。在前一种委托代理关系中，资金使用者往往处于信息优势地位，脱离了财政的有效监控，从而造成财政资金使用去向与资金使用单位计划不符的挪用现象，用款单位不按财务规定使用资金而出现的资金使用效率低下、甚至贪污财政资金的情况。在后一种委托代理关系中，按照“经济人”假定，一些专项资金管理者为了谋求小集团或者个人利益最大化，也会利用所处的信息相对

更为充分的有利位臵，牺牲公众利益。

另外，从直接利益个人角度考虑，存在着纳税人——政府——官员之间的权利委托代理关系，纳税人为了共同的利益，将专项资金管理使用权委托给政府，政府又把专项资金管理使用权委托给财政机关，并由具体的财政官员承担理财责任。在这一委托代理链条中，资金管理使用权的最终权属人是纳税人。但管理使用权的层层委托链条，又形成了具体管理使用人即政府官员与最终管理使用权属人即纳税人之间的权力“悖论”：“政府官员不是最终的资金管理使用权属人，但作为受托责任人却对财政资金分配拥有很大的分配权和自由裁量权；公众是最终的资金管理使用权属人和委托人，却往往对公共资金的分配没有多少发言权，

应该投入哪些项目，投入的效果怎么样，公众不甚了了。” 在以上委托代理关系中，由于委托人和代理人之间存在信息不对称，代理人往往比委托人掌握更多的决策和分配信息，在权力执行过程中，由于政府是一个“官僚机构”，会滋生官僚主义，具体的官员也是“理性人”、“经济人”，其“自利”倾向在现实中就容易产生代理人的“道德风险”和“逆向选择”，偏离公众的理财目标。在我国的包括财政专项资金在内的公共支出管理中，由于代理人的理性局限等因素，背离委托人目标而使支出效益低下的现象并不少见。如财政部投资评审中心在对部分省市国债投资的污水处理厂建设项目的评审中发现，

由于污水收集管线等配套设施不完善，一些项目建成后根本无法运行，有的项目由于污水处理费用不足而不能做到合理运转，有的地方为了争取更多的国债资金，不顾城市规模和人口发展情况，过度超前提高建设标准和建设规模。在对主要粮食产区的国债投资中央储备粮库项目的评审中发现，有的粮库建成后无粮可储，没有发挥应有的投资效果。在对利用国债资金建设的机场项目评审中，有的机场脱离当地的经济发展水平，建成后由于缺少客源处于闲臵状态。这些都反映

了委托代理间的信息不对称与“经济人”表现。

2、成本效益论

按照成本效益论，在社会经济活动中应该使用最小的成本以获取最大的效益。在专项资金项目支出中，资金的支出就是成本，而支出带来的项目成果就是效益。只有支出项目的经济、社会、环境效益大于资金支出或项目造成的外部不经济所产生的成本，才能说明该项专项资金项目支出是有效率的。而要得到这样

的成本、效益分析，必须通过绩效评价工作来加以确定。

解决委托—代理出现的逆向选择、道德风险，衡量专项资金项目支出的成本和效益，努力提高财政专项资金项目支出效益，核心在于建立一套制约机制和动力机制，建立一套有效的绩效评价体系，使受托人服从组织的整体目标，实现组织效益的最大化和运行的高效化。同时，通过对专项资金支出的绩效评价，有利

于完善公共支出奖惩制度，激励公共部门和机构提高组织管理绩效。

3、公共选择理论

起源于20世纪30年代的公共选择理论，作为当代公共财政的重要理论基础，是运用经济分析方法来研究政府决策方式和过程的理论。因为政府的公共决策存在一定的偏差或失误，机构的低效率以及政府扩张等情况的存在，公共选择理论的一个重要研究内容就是在以上“政府失灵”的情况下，寻求最有效率的政府决策机制。公共选择理论也在此基础上提出公共财政模式的本质内涵是建立公共选择机制，形成公共意志并为政府所代理执行。公共支出作为众人之财，其方向与效果十分充分地体现了公共意志，相应地，公共选择理论在公共支出方面是十分贴切适用的。公共选择理论指出，在政府及其人员追求自身利益最大化的情况下，公共支出中容易出现权力滥用、支出膨胀以及腐败问题，为保持自身存在的持续性，政府必须设法使公共支出符合公众选择目标取向，而且在政府需要获得政治支持最大化的目标制约下，政府必然要受制于选民对公共支出进行相应监督、保证公共支出带来一定公共利益的压力，开展公共支出绩效评价工作顺理成章地成

为提高公共支出效益的有效办法之一。

（二）必要性

武汉市在对2004年度市级预算执行和其他财政收支进行审计后发现，武汉市多类专项资金的使用上存在一些比较严重的问题，如公款私存，账外有账，挤占挪用专项资金等多种情况，这些情况表明，通过建立专项资金绩效评价体系来规范专项资金的使用迫在眉睫。在专项资金的使用过程中，经常存在以下问题：

1、专项资金的规模和支出结构不合理

近年来财政预算中普遍推行了新的预算编制方法，基本上实行的是“人员经费按标准，公用经费按定额，专项经费按实际”，但对于专项资金如何按实际，则缺少明确的说法。通常仍然采用基数加增长的办法，而且在支出范围上缺乏必要的界定，由此导致专项资金的规模与实际需要之间存在较大差额。专项资金的结构，即专项支出总额中各类专项的比重，反映着一个时期的政策趋向和变化，其优化与否关系着地方政府能否在一定财力约束下有效的履行其职能。当前武汉各类专项资金一般都是比较低比重的分配模式，使得专项资金使用分散，大大降低了财政资金使用效益。正是因为规模和结构的不合理，造成财政的“缺位”和“越位”问题在共存的同时还比较突出，而通过绩效评价体系可以适时地调整专

项资金的规模和组合结构，使之运用更加合理。 2、专项资金使用时的重复建设和损失浪费严重

由于专项资金的使用缺乏必要的绩效评价，使得一些单位在使用专项资金时，存在扩大支出、盲目投资的情况。一些专项资金，特别是建设类资金的使用出现许多不应当的重复，形成资金的浪费。一些单位将专项资金用于发放委托贷款或投资，结果成为呆账、坏账，造成的损失十分严重。通过构建专项资金使用的绩效评价体系，在专项资金的使用过程中引入绩效评价机制，可以引导专项资

金使用走向合理规划，严格规范，防止不必要的重复建设和损失浪费。

3、不成体系的单一的绩效评价工作缺陷多

其实，在我们过去的工作中，“就事论事”性质的专项检查和评价也是经常的。但它们都缺乏科学的依据和操作体系而使之成为“头痛医头，脚痛医脚”的单一绩效评价行为。采用单一的绩效评价工作，而没有相关配套工作的开展与之形成一个统一的体系，这样的绩效评价作用相当有限。我国现有的绩效评价工作都处于探索过程中，存在有许多需要完善的地方，如缺乏法律保障、管理机构不明确、指标不全面、内容不完整等，还需要采取措施使之

成为一个全面的体系。

4、结果缺乏约束力

由于现有绩效评价工作体系不健全，缺乏法律规范，评价结果只是作为各有关部门的项目建设档案保存，或作为有关部门加强新上项目管理的借鉴或参考，

对于各资金支出项目中的成绩、问题与相关责任，对项目执行过程中的各环节责任人还没有直接约束。这不仅使绩效评价工作流于形式，而且影响了财政支出绩

效评价工作的权威性，制约着财政支出绩效评价工作的深入开展。 上述问题的存在迫切要求我们建立一个全面、可行、有效的绩效评价的统一体系，从而真正做到将专项资金的使用及其结果纳入其中，产生效益。 （三）重要性

一个全面、统一的专项资金绩效评价体系对于以后指导专项资金的运用也有

许多直接的现实意义。

1、促使专项资金项目承担者进行项目目标管理

引入绩效评价体系之后，由于相应的约束，专项资金的项目承担者必然要认真对待专项资金的使用，积极参考绩效评价的指标，并以之指导项目运作与管理。为了达到指标要求，其必定会进一步明确项目的目标，并通过加强管理来实现，

有利于今后专项资金项目的运作，提高工作效率。

2、有利于加强专项资金使用管理

（1）确保专项资金的落实

引入绩效评价之后，由于体系的约束作用，专项资金的拨付和使用必然会更加严格规范，资金会依据要求足额、及时地到达接受者手中，避免出现挪用和挤

占现象。

（2）有利于加强对项目资金使用的分析和预测

为了达到评价指标要求，项目管理者需要对项目资金的使用进行科学的分析，比较各种可能的使用方案，并预测可能产生的效果，以选择最优方案来实施，

从而实现资金的优化使用。

（3）有助于引导资金使用状态不断接近最优水平

由于专项资金使用常常根据需要分成若干实施阶段，因此，采用绩效评价可以及时调整各阶段资金的使用，防止出现资金的闲臵或不足，切实做到优化使用，从而使不太合理的过程表现慢慢向优化的目标水平转化，并最终达成专项资金使

用的优化目标。

3、促使政府职能转变，强化专项资金支出管理与监督

通过建立专项资金绩效评价体系，将促进财政由政府包办型向市场型和效益性财政转变，财政支出的管理职能也将由原来的财政资金分配拓展到对资金监督约束上来，促进专项资金使用管理的科学化和效益化。而且通过进行绩效评价，对专项资金的使用实行约束与激励，根据掌握的资金使用信息，对其投入成本和

产生的效益进行科学地衡量和比较，从而判断专项资金管理水平和效益，强化财

政支出的监督手段，引导和规范财政支出管理行为。

4、有利于提高政府专项资金支出决策水平

建立专项资金绩效评价体系，分析和评价专项资金分配的合法性、合理性和经济性，了解专项资金在相关领域和相关行业所起的作用，评价产生的直接经济效益和社会效益，能够客观地反映财政部门在专项资金使用政策上的先进性和有效性，不断总结专项资金使用的管理经验，为提高财政资金使用决策水平提供可

靠的参考依据。

二、国外的先进经验与国内部分省市的相关进展

西方国家经过数十年的实践，已经形成了比较完善的财政支出绩效评价理论。而我国是最近几年才真正开始进行这方面的尝试，虽然仍然不够全面，但也有符合本国国情的积极探索。要建立一个较为完善的专项资金绩效评价体系，我们也需要积极借鉴国内外的一些较为成熟、被实践证明较为有效的做法。下文简

单介绍国外和国内的一些做法，以供参考。

（一）国外的先进经验借鉴

西方发达国家由于现代财政制度体系的发展比较成熟，因而较早采用了对财政支出进行绩效评价的机制，并取得了明显的成效，如美国、德国、英国、法国、澳大利亚等国家以及世界银行等组织都有诸多关于支出绩效评价工作的有益经验。下面只简单介绍财政部派团考察德国实施财政支出效益评价工作所总结出来

的一些经验。

德国的财政支出效益评价工作起步较早，1922年德国《基本法》中有关财政预算管理的条款中已提出了财政支出效益审查的要求。1970年将其作了进一步修订，要求“对公共管理部门的各项支出进行成果监督评价”。目前德国绝大多数财政支出项目均引入了成本核算体系，支出效益评价工作越来越普遍。 在德国的财政支出效益评价中，“经济效益”是一个十分重要的衡量标准。德国对财政支出效益的评价主要采用了成本收益研究分析的方法，并且为了满足分析评价的要求，常借助于一般的管理规则将成本收益研究具体化。成本收益研究至少应包括以下几点：基本目标、可供选择的解决方法、成本与收益评价、对社会经济的影响、在具体任务范围内项目实施的急缓程度和完成日程，另外还要论证项目由其他公共管理部门承担或由私人经济承担是否更有效、更节约。

1、确定评价基本目标是德国整个财政支出评价的出发点和基础。评价工作目标主要是依据经济学的最大原则与最小原则来制定的，即以一定的资金投入取

得的最佳效果，或者以最低的资金投入达到预定的效果。

2、基本方法。德国财政支出效益评价的具体方法和措施往往随着财政支出项目的规模、性质以及评价基本目标等的不同而有所不同。按实施方式划分，可分为对比法（项目执行结果与计划对比、前后年份对比、同类项目对比等）、追踪调查法和系统分析法；按量度单位划分，可分为货币评价法和非货币评价法；按效益计算时间划分，可分为静态分析评价法和动态分析评价法。其中，货币评价法主要以货币为计量单位，用于公共管理部门支出和效益的比较，非货币评价法用于非货币经济效益的研究和评价；静态分析评价方法主要采用的是成本比较法、利润率计算法和摊提计算法，动态分析评价方法主要采用的是资本价值法、内部利率法和年金法。在具体的评价过程中，各类方法一般交叉运用。其中成本比较法是经济效益评价中最简单的形式，也是最常使用的方法。它主要是通过对支出项目中发生的各种正常开支、额外开支和特殊费用等进行比较，成本越低越优。根据不同的情况，成本比较有不同的方法：在目标效益额相同的情况下，采用总成本比较法；在目标效益额不同的情况下，采用平均成本比较法、边际成本

法；在目标效益额未知时，采用临界值计算法。

一般来说，货币法主要用于公共支出项目效益的比较，非货币法主要用于公共支出项目效果的评价，但在具体评价时，货币法与非货币法经常结合使用，进行成本有效性分析。成本有效性分析涵盖了所有静态评价、动态评价和使用价值分析评价的方法。对于具有重大意义的项目必须进行货币和非货币两方面的评

价。

3、主要内容。在德国，财政支出效益评价包括的内容比较广泛： （1）从评价的目的来看，可分为有效性监督评价和经济效益监督评价。有效性监督评价主要包括两个方面的内容：一是原计划目标的实现程度；二是该项支出已产生或将会产生的社会效应。而经济效益监督评价仅体现项目支出在多大

程度上符合经济性原则。

（2）从评价的范围来看，不仅要对各公共管理部门的支出效果进行评价，而且也要对支出给国民经济带来的优缺点进行评价；不仅要关注项目的支出，还要关注项目的收入，以确定是否有可能以更低的人力、物力和财力完成相同的任

务。

（3）从评价的执行程序来看，评价的内容主要包括项目必要性评价、项目影响和效果评价、项目目标实现情况评价和项目替代方案比较评价。 德国的财政支出效益评价工作经过几十年的发展，建立了较为完善的工作体系，在财政支出管理中得到广泛的应用，成为德国财政监督管理的有效手段，在

强化政府支出监管、提高财政资金使用效益方面发挥了积极作用。 （二）国内做法借鉴

目前我国财政支出效益评价方面的工作尚处于探索起步阶段，2001年起，湖北恩施根据财政部和湖北省财政厅的有关工作部署和总体工作要求，在深入、细致调查研究工作基础上积极开拓，大胆创新，有效推动了本地区公共支出绩效评价试点工作的进行，通过对其试点情况的调查研究也为公共支出绩效评价的下

一步工作的开展积累了宝贵的实践经验。

2003年以来，财政部教科文司、经济建设司、国防司、农业司等先后开展了绩效评价的试点。教科文司对国家重点基础研究发展规划专项、国家重大科学工程专项、中央与地方共建高等学校实验室建设等7个专项资金项目作为绩效评价试点，评价内容包括业务评价和财务评价，并将评价结果作为下年度安排预算的重要参考依据；经济建设司在2004年不仅开展了14个项目的绩效评价试点，而且对国家海洋局、国家烟草专卖局的部门综合绩效进行了评价试点；社保司、农业司、国防司也选择了一些项目进行绩效评价试点。2004年1月，财政部在调整内设机构及相关职责时，将原统计评价司负责的公共支出绩效评价职责划归预算司。为了进一步规范公共支出的绩效评价工作，在以前试点的基础上，2005年5月，财政部预算司出台了《中央部门预算支出绩效考评管理办法》，绩效评

价工作在财政部的积极推动下迅速开展起来。

从地方财政绩效评价工作的开展看，一些省份也已经起步。如辽宁省通过制定《辽宁省财政专项资金绩效评价工作规程（试行）》和《辽宁省各项财政专项资金绩效评价试行办法》等办法，对农业、教育、科技、社保、政法、基本建设、农业开发、县区财政综合考核等17个重点评价项目，建立财政专项资金的绩效评价机制。广东省从2003年开始相继开展了对14个市民营科技园建设财政专项资金、2000所山区老区小学改造专项资金、16个贫困重点县公路建设专项补助资金、“十五”高校基本建设贴息贷款等项目的绩效评价。广东省南海区财政局邀请有关部门和专家，参加财政资金绩效预算评审会，按一系列量化指标对区直29个行政事业单位共70个项目的必要性、投资规模进行评审，通过开展财政资金支出项目的后评价工作，将支出前评估和支出后评价相结合，抓好预算审核、

运行监督、使用结果评价三个环节，逐步建立完善的绩效评价制度，让纳税人知道所纳的税款用到了哪里，效果怎样，让群众对政府花钱拥有更多知情权。广东省在对部分财政专项资金使用效益进行了评价并取得了良好效果的情况下，于2004年8月发布了《广东省财政支出绩效评价试行方案》，以进一步推动全省

公共支出绩效评价工作的深入开展。

安徽省财政厅在有关制度中明确，由省财政投资评审中心具体承担省直部门的绩效评价，并承担建立分行业指标体系任务，近期正在组织对一些项目进行绩效评价工作；河北省财政投资评审中心为了深入开展绩效评价工作，专门研发了绩效评价应用软件，利用信息技术建立和完善评价指标库；浙江省财政预决算审核中心开展了对世界银行项目的绩效评价；深圳市也出现了对专项资金项目支出进行绩效评价的尝试。可以说，地方财政投资评审机构在绩效评价工作中发挥专业技术优势，在财政投资绩效评价尤其是项目绩效评价中已经发挥了较大作用。

下面简要介绍一下河北省财政厅财政支出效益后评价课题组关于财政对高

等教育支出效益后评价体系的研究以作借鉴。

1、指标体系设立过程。根据高等教育支出评价中存在的高等学校的产出难以衡量、各学校的水平存在很大差别以及当前高校经费来源多元化的特点，同时按照财政对高等教育支出效益的评价应全面反映各高校对财政资金的使用效率和效益的思路，课题组把评价的内容划分为四个基本模块，即高校筹集资金能力、财政资金的产出效益、财政资金的利用效率和高校的发展潜力。根据这四个模块，他们收集了反映高校相关方面的数据，在对所有数据进行分析的基础上，提出了与评价目的相关的80多个备选指标；再对这些指标进行相关性分析，并判断各指标是否具有区分度，最后确定了14个评价指标，分别反映四个评价模块的内容，在征求实际工作部门的意见后作了进一步修改，从而初步建立了相应的评价

指标体系。

2、具体指标设臵。按照评价内容的四个模块，课题组建立了评价指标体系层级结构。其中，高校筹集资金能力评价模块包括财政投入乘数、创收能力、和教师人均科研经费三项指标，通过衡量高校教育经费收入中自筹教育经费所占的比例来评价财政投入的效益；财政资金产出效益模块包括万元财政投入培养学生数，教师人均发表出版论文、专著数，教师人均科研成果获奖和专利数，科研成果转化率共四项指标，反映财政资金使用后带来的高校的产出；财政资金利用效率指标模块包括生师比、教师占全体教职工的比率以及业务费和设备购臵费占公用经费支出的比例这三项指标，对评价对象内部资源的配臵状况和使用效率予以

考虑评价；发展潜力指标模块则包括专任教师中具有博士和硕士学位的比例、连续两年教育经费输入平均增长率、连续三年毕业生以及就业率以及总资产增长率四项指标，用以反映高校是否把资金用于长远发展或提升学校品牌和扩大影响力

等方面，衡量财政投入资金使用的长期效益。

3、评分的方法。课题组对高校教育支出的评价采取百分制计分方法，将每项指标的最优值设定为100分，对每个模块中的各指标设立指标权数，根据各指标值的评分乘以权数后加总，得到各模块的评分值。再对各模块设定不同的权数，

用其各自的评分值乘以权数，加总之后得到最后的总评价得分。 在这一评价体系中，可以发现，指标采用百分制评分方法，并且各指标有各自对应的权数，较为系统地对高等教育财政支出进行了量化评价。但是要注意的是，权数设臵要客观、公正，要有较好的兼容性，能够为实际工作部门所接受。

通过上述具体指标的衡量，可以较为客观的对财政在高等教育方面的资金投入做出恰如其分的效益评价，并且指标体系的实际操作性很强，有利于具体执行

和推广。

（三）几点启示

通过对上述国内外在财政支出效益评价方面经验的借鉴，我们也可以对建立自身使用的专项资金绩效评价体系进行更加全面、更加科学合理的思考。西方各国公共支出绩效评价工作在实践中被证明是提高公共支出有效性的极佳选择，为

我们提供了丰富、可靠的借鉴，主要体现在：

（1）公共支出绩效评价以明确的要求和目标为动机。西方各国对公共支出进行绩效评价存在强大的民众和议会压力，是为了克服政府的财政、经济困难，改善政府公共管理水平，提高公共支出效率和效果而采取的有效手段。其绩效评价工作的实施及评价结果的运用都以提高政府管理效率和公共支出有效性为目

的和要求。

（2）公共支出绩效评价以完善的制度体系为保障。西方国家的公共支出绩效评价受到议会的严格监督，因此其工作一开始就十分重视法制建设，有比较系统的法律法规作为政府开展公共支出绩效评价的依据和规范，再加上一系列相关的技术性配套法规，使得绩效评价工作有一个规范的框架，保证了工作的程序性

和规范性。

（3）多方共同参与是评价工作积极、有效开展的重要保证。社会公众对公共支出的期望和压力成为绩效评价工作深入开展的积极动力；议会的监督和法律支持使得评价工作能够规范化推进；财政部门负责评价工作的具体实施，以提高

支出的有效性；其他职能部门则通过对其负责的公共支出进行绩效评价提高部门行政效率；公共支出具体项目承担者则在项目绩效评价中做出公共支出绩效评价的基础性贡献；专业化的中介机构则负责绩效评价工作大量具体的操作，以保证

公共支出绩效评价的公平性、专业性和效率。

国内相关做法提供的借鉴主要体现在：

（4）根据各支出方向的需要，选择合适的评价指标。我国各地、各机构进行的支出绩效评价工作都是根据实际需要选择了一些定量或定性化的指标并设计相应的评分标准，从而能更有效、更全面地衡量各种支出的实际效果。 （5）通过对各项指标进行合理的组合，选择方便实用的计分方法，使之成为一个有效的体系。如上文中河北省财政厅课题组的研究成果就将指标分成四个模块，并用德尔菲法确定了各模块的权数，从而更加方便计算出支出的绩效评价

得分，易于操作。

以上几点启示得自对国内外相关做法的经验总结，也是我们设计武汉市专项资金绩效评价指标体系时所应当积极参考借鉴的，有助于我们设计更加符合实际

情况需要的绩效评价指标体系。

三、专项资金评价体系的建立原则与指标设置

（一）建立原则

进行专项资金的绩效评价也需要根据其自身运作的特性确定评价指标，安排

配套体系措施。设立评价体系应遵循以下原则：

1、经济性、效率性和有效性兼顾的原则

这是被许多西方国家几十年工作实践所证实的财政支出评价的有效原则（即3E原则）。主要从宏观效益与微观效益、近期效益与远期效益、直接效益与间接效益等多层次的角度，深入考察、分析财政专项资金的运行过程和执行结果，注重对资金投向的合理性评价核对资金拨付的及时性、准确性、安全性的评判，全面衡量财政支出的管理水平和使用效益，反映政府干预经济、弥补市场缺陷的

程度与效益。

2、定量标准与定性标准相结合的原则

在实际评价过程中，项目的执行结果有的是可以直接用定量化的标准来衡量的，如经济效益状况；而有的则不能用定量标准进行衡量，如公众对项目实施的满意度等。此外，单纯使用定量标准或定性标准进行财政支出行为的评价，都会

影响评价结果的公平、公正性。

3、诚信、实用的原则

专项资金绩效评价所采用的资料、数据等必须真实、可靠。会计信息必须经过社会中介机构审计，并经过评价管理机构组织的专家或专家核查。要使得评价方法具有实用性，首先需保证评价方法具有可操作性，能较准确反映出财政支出的投资规模、使用重点及在一定时期内发挥的作用。其次，所设计的评价指标体系能比较全面、客观地反映各级财政部门执行有关政策和使用效益的状况。第三，

要突出重点，做到有的放矢，目的明确，针对性强。

4、科学、完整的原则

设计的指标体系要从实际出发，以自身情况为主，兼顾国际、国内比较，将预算标准与客观实际结合起来、普遍适用和个别选择结合起来，根据不同项目的特点而单独分项设计评价标准，反映多项目利用财政资金的运作情况及其效果。按照这一要求，必须充分考虑财政支出的特点和财政支出的运作过程，尽可能地客观、科学、完整，做到既能反映财政支出的使用情况，又能反映财政支出效益

评价的共同标准。 5、简便、合理的原则

根据不同的部门层次和支出结构，选择操作性、适应性较强的评价方法，力求

重点突出，简洁明了，合理可行。

(二) 指标设置的一般考虑

在设臵绩效评价指标体系时，必须特别注意使用者的需要和支出过程的关系，应当与支出过程的动态性相结合，充分考虑情况改变时绩效价值水平的确定机制。根据其实施过程，绩效评价应当被视作一个价值链，如图3-1所示1[1]。

图3-1 绩效评价价值链

评价指标通常可分为定性指标和定量指标两大类。定量指标比较具体、直观，评价时可以计算实际数值，而且可以制定明确的评价标准，通过量化的表述使评价结果显得直接、清楚，在成本——效益分析方法中使用得最多。定性指标则是难以用数值形式表达，需要通过某种专业或约定的语言来描述。在绩效评价工作中，一般以定量指标为主，定性指标为辅，但各种定性指标已经日益广泛地被作为绩效评价系统的重要组成部分，其对评价结果的影响程度

越来越大，因此也不可忽视。

专项资金项目支出绩效评价指标根据专项资金支出的功能划分，可以分为经济建设专项资金项目支出绩效评价指标、教育专项资金项目支出绩效评价指标、科学事业专项资金项目支出绩效评价指标、文化事业专项资金项目支出绩效评价指标、社会保障专项资金项目支出绩效评价指标、行政管理专项资金项目支出绩

效评价指标、公检法司专项资金项目支出绩效评价指标、农口事业专项资金项目支出绩效评价指标等，因此专项资金项目支出绩效评价指标体系的建立必须要考

虑到这些更加具体的项目支出内容。

从指标的通用性角度考虑，专项资金项目支出绩效评价指标体系中的各项指

标又可划分为通用指标、专用指标和补充指标三种类型。

将以上两种指标分类方式相结合，专项资金项目支出绩效评价指标体系可以初步设定为如图3-2所示。在项目支出绩效评价体系中，按项目性质不同设臵的专用指标是主体性的评价指标，同时也需要设计相关的政策性的通用指标，根据项目支出绩效评价工作对象以及所处的具体环境选取一些合适的补充指标，以此

形成一个完整的专项资金项目支出绩效评价指标体系。

1、通用性角度考虑的指标设计

下面将具体的探讨专项资金项目支出绩效评价指标体系中通用指标、专用指

标和补充指标的设计问题。2[1]

（1）通用指标的设计

项目支出绩效评价的通用指标是按照指出评价对象的不同分类，针对每类评价对象而设定的通用性指标。通用指标一般包括：①项目的实施效果指标，如项目实施进度、质量评级等指标；②项目财务评价指标，即对项目投产后的实际财务效益状况的评价；③项目国民经济评价指标，是从宏观国民经济角度出发，对项目投产后的国民经济效益进行评价；④项目社会影响效果指标，主要就项目对所在地区在经济、环境、社会发展等多方面产生的作用和影响，包括就业、技术

进步、污染控制、环境改善等多个方面。

（2）专用指标的设计

专用指标是按照专项资金支出功能而设臵的评价指标，具体可以结合支出功能分类设臵经济建设支出项目、教育项目等几大类评价指标，还可以根据不同支出项目及其分类设臵划分到二级、三级指标。这类指标主要是设臵可计量性指标，

以便于切合支出项目本身实际情况，便于统计和分析。

（3）补充指标的设计

补充指标是根据支出绩效评价工作对象以及当时所处的社会、经济环境而设臵的可选性评价指标。一方面是根据国家对支出管理时效性较强的政策和要求设定，另一方面还可以由具体评价工作者组织结合具体评价项目的实际需要进行个

案选择和确定。

如果综合以上三类指标，从专项资金项目支出的经济绩效、社会绩效和环境

绩效角度出发，则可以作如下设计，见图3-3所示。

专项资金项目支出绩效评价指标体系 经济绩效评价指标 社会绩效评价指标 环境绩效评价指标 定 性 指 标 群 定 量 指 标 群 定 性 指 标 群 定 定 性 指 标 群 定 量 指 标 群 量 指 标 群 图3-3 专项资金项目支出绩效评价指标内容示意图

2、性质角度考虑的指标设计

（1）经济绩效指标的设计

经济绩效指标是直接反映经费的筹集、分配、使用和绩效的财务指标，可分成定量指标和定性指标两部分，但毋庸臵疑应着重在定量指标方面，因为专项资金项目支出的经济绩效与私人部门的经济绩效有相通之处。其中定量指标如单位支出就业人数、项目支出回报率等，定

性指标如专项资金支出是否存在使用不当的问题、财务管理制度是否健全等。

（2）社会绩效指标的设计

社会绩效评价指标也包括定性指标和定量指标两部分，但实际上，定性指标使用得更多，因为社会绩效评价指标集中反映专项资金项目支出在某一方面产生的社会影响，而且通常情况下是难以用类似于经济绩效中的定量指标一样表示的，有的项目支出指社会经济方面产生影响，有的只对社会环境产生影响等等。

这里主要介绍社会绩效定性指标的设计。

①基于项目支出对地区教育文化的影响选择的定性指标，如支出对人们文化

生活的影响、对当地人们教育程度的影响等。

②基于项目支出对地区人口的影响选择的定性指标，如项目支出是否影响人口生育政策的实施、支出项目对当地人口结构和人口流动有何影响等。 ③基于项目支出对社会治安的影响选择的定性指标，如社会治安状况发生何

种变化、对国防安全的影响分析等。

④基于项目支出对社会保障和基础设施建设等的影响选择的定性指标，如项目对当地人们医疗卫生保障的影响情况、项目对当地基础设施建设的贡献等。

⑤基于项目支出对社会经济的影响选择的定性指标，如支出项目是否存在对资源的不当浪费、支出项目对当地产业结构的影响、项目对当地收入分配情况的

影响等。

（3）环境绩效指标的设计

专项资金项目支出对生态环境的影响也可以用定量指标和定性指标来评价。采用的定量指标如项目污染处理率增长水平、项目三废达标率增长率等，定性指标则可采用如项目对自然景观的影响、项目对防治自然灾害的作用、对控制环境

污染的影响等。

以上只是从两个不同角度对建立专项资金项目支出绩效评价指标体系的探讨，事实上，对每个项目，其采取的评价指标并非完全一致，对具体项目支出进行绩效评价时，还需要在既有指标体系中选择一些合适的指标，同时结合项目自

身的特点新建一些指标，以此形成对该项目支出的绩效评价指标体系。 （三）指标权数的确定

指标权数又叫指标权重，是在一个特定的指标体系中每项指标占有的比重。每项指标对项目支出绩效的影响程度不同，其占有的权重应有所差别，权重大的指标，影响或作用就大。指标权数反映评价指标对评价结果的贡献程度，其确定则取决于指标所反映的评价内容的重要性和指标本身信息的可信赖程度。 对指标权数的确定，一般有主观和客观两种方法，其中主观方法主要采用德尔菲法，客观方法则有相关性权重法、系统效应权重法、变异权重法、距离测度

权重法、序数权重法等。下面简要介绍其中几种主要的方法。

1、德尔菲法

德尔菲法最早出现于50年代末，是当时美国为了预测在其“遭受原子弹轰炸后，可能出现的结果”而发明的一种方法。1964年美国兰德(RAND)公司的赫尔默(Helmer)和戈登(Gordon)发表了“长远预测研究报告”，首次将德尔菲法用于技术预测中，以后便迅速地推广开来。其做法是，在对所要预测的问题征得专家的意见之后，进行整理、归纳、统计，再匿名反馈给各专家，再次征求意见，

再集中，再反馈，直至得到稳定的意见。其过程可简单图示如下：

匿名征求专家意见——归纳、统计——匿名反馈——归纳、统计……，若干

轮后，停止。

该方法开始时主要用于预测，但后来被逐渐应用到确定考核评价指标的权数，根据指标对评价结果的影响程度，由相关专家结合自身经验和分析判断来确

定指标权数，通常是以调查问卷的形式进行。

2、相关性权重法

该方法是通过大量样本数据进行指标间的相关系数测算，根据相关系数确定指标的权重。即存在较大相关系数的两个指标，如果指标A的变动引起指标B的剧烈变动，则赋予指标A较大权重，赋予指标B较小的权重,因为指标A在较

大程度上反映了指标B的信息。

3、系统效应权重法

该方法是根据某一个指标的变动带来整个系统综合评价结果的变动效应的一种权数确定方法，即如果某项指标变动引起整个评价对象总体状况变动较大，

则该指标应被赋予较大的权重，否则赋予较小权重。

4、变异权重法

该方法是在运用多指标进行综合评价时，如果某项指标提供的信息在各被评价对象上变异程度越大，表明该指标越能明确区分出被评价的各个对象，则该指标应被赋予较大的权重。如果某项指标提供的信息在各被评价对象上变异程度几

乎为零，则表明该指标的分辨信息几乎为零，应赋予零权重。

在客观方法中，相关性权重法、系统效益权重法和变异权重法借助统计学或计量经济学的方法，根据评价指标的样本实际观测值蕴含的信息量大小来计算确

定各指标的权数，因而有较强的客观性，但计算相对复杂，一般的绩效评价指标体系设计中较少使用。德尔菲法则因为操作简便，易于接受而较为广泛地使用。但是必要时，也可以由有经验的专家根据评价时考虑的因素、根据其相对重要程度先确定一个权数，之后再采用更加科学、客观的方法使得权数的确定更加符合

理论和实践工作的需要。

（四）评价计分方法

通过设计各项评价指标和权重，只能得到各指标的评价结论，还需要通过将指标的原值转化为评价分数的办法来形成最终的绩效评价结果。通常是通过对定量指标实际数值进行相关计算处理得出相关指标的评价分数；对定性指标则依据经验和理论，采用主观分析判断的方法判定评价指标达到的等级，再根据相应的等级参数和指标权数计算得分，然后将两类指标的评价得分通过不同权数进行合成，从而得到专项资金项目支出绩效评价的最后得分，进而对项目支出有一个更

加规范的评价结论。

总的来说，专项资金项目支出绩效评价指标的设计具有非常主观的因素，它本身的制定是为决策而进行的一种投入，为保证其实用性，必须获取必要的信息。评价工作人员应当根据绩效评价的时间、目的、对象、重点和方式等具体情况，选择确定具体的评价指标和权重，根据各项评分标准，正确计算出项目支出绩效

评价各指标的得分以及最终得分，从而形成综合各种因素的评价结果。 （五）具体指标设置 这里，我们设计了主要针对基本建设支出类和企业挖潜改造资金类的初步评价指标，因为这两类专项资金支出也会由于具体项目不同而有不同的具体内容，

目前的指标体系仅作为对这两个大类支出的评价指标基础。

基本建设支出包括基本建设有偿使用支出、基建拨款支出、资本金支出、经国家批准的专项或政策性基建投资贷款以及在部门的基建投资额中统筹支付的贴息支出，反映按规定属于基本建设范围的各项支出，这里主要考虑的是和企业相关的基本建设支出。企业挖潜改造资金是用于企业挖潜、革新和改造方面的

资金（包括经济战备动员费）。

根据两类支出的性质，结合专项资金运作过程和项目总体内容，我们设计了四个模块共二十八项指标，以此对以上两类专项资金绩效进行评价。

模块一：项目财务评价指标

这个模块共设计了八项指标，主要对专项资金及相关资金的拨付使用和财务

运作进行评价，见“表1”。

1、项目财务制度状况

此项指标用于评价项目资金运作的规范性。根据项目有无专门财务管理机构、财务管理制度是否健全、财务运作流程是否规范等内容来评分，满分10分。

2、专项资金占全部资金比重 = 专项资金总额/项目资金总额

该指标通过衡量专项资金在全部资金中所占比重，判断项目筹集资金能力以及对财政依赖程度，一方面鼓励社会融资，另一方面也反映专项资金所占的一定比例。该指标以10%为基准，满分10分，每增加10%则扣减1分，直至100%时

分数为0。

3、专项资金到位及时性

该指标用于衡量实际专项资金是否按照要求及时拨付给项目资金使用单位，在规定时间内拨付可评给满分10分，若在规定时间之后一月内、三月内、半年

内、一年内和一年后拨付则分别评分8分、6分、4分、2分和0分，以促使资

金及时拨付。

4、其他资金到位及时性

该指标用于衡量项目其他资金是否按照要求及时拨付给项目资金使用单位，在规定时间内拨付可评给满分10分，若在规定时间之后一月内、三月内、半年内、一年内和一年后拨付则分别评分8分、6分、4分、2分和0分，以促使其

他来源资金及时拨付。

5、专项资金到位率 = 专项资金实际拨付额/专项资金计划拨付额 该指标用于衡量实际专项资金是否足额拨付。该比例为100%时，评满分10

分；此后，每降低5%，则相应扣减1分，直至0分。

6、其他资金到位率 = 其他资金实际拨付额/其他资金计划拨付额 该指标用于衡量其他来源资金是否足额拨付。该比例为100%时，评满分10

分；此后，每降低5%，则相应扣减1分，直至0分。

7、全部资金使用率 = 全部资金实际使用额/全部资金实际拨付额 该指标用于衡量资金是否使用充分，促使发挥资金作用，避免资金闲臵。该比例为95%--100%时，评满分10分；此后，每降低5%，则相应扣减1分，直至

0分。

8、项目资金进度比 = 所有资金到位率/项目实际完成安排进度 该指标用于衡量资金运作与项目进度是否相匹配，强调资金拨付和项目完成计划进度的一致性，提高资金使用效率。该比率为95%--105%时，评满分10分；

此后，每上升或降低5%，均相应扣减1分，直至0分。

以上各项指标在专项资金为分阶段拨付时，则取各阶段的平均值。将各指标

得分加总，即可得到专项资金项目财务评价总分。

模块二：项目执行评价指标

这个模块共设计了七项指标，用于评价项目本身及建设执行过程中的效益问

题，见“表2”。

1、项目执行监督制度状况

该指标用于衡量对项目执行过程进行严格监督的程度，有利于促进项目根据要求施工。根据有无项目执行监督制度、制度完备性以及贯彻执行力度等给予合

理评分，满分10分。

2、项目完成质量

该指标用于衡量项目施工是否高质量完成。根据项目验收报告评价，根据项目质量水平合理评分。该项主要参考工程质量合格率和优良率两项。

工程质量合格率=合格单项工程数量/全部单项工程数量×100% 工程质量优良率=优良单项工程数量/全部单项工程数量×100%

合格率为100%时，给予评分6分为满分。合格率每下降10%，则相应扣减1分。而优良率则作为加分项，优良率每增加25%（20%以内也算作20%予以加分），

则相应加1分，直至100%。所以此项评分最多可加至10分。

3、项目阶段实际计划进度比 = 项目阶段实际完成进度/项目阶段计划完成

进度

该指标用于衡量项目是否能够按照计划要求及时进行，保证项目及时完工。若有多个阶段，则取各阶段的平均值。该比率为95%--105%时，评满分6分，每

降低5%，相应扣减1分，直至0分；每增加5%，则可相应增加1分，最高加至

10分。

4、项目科技水平

该指标用于衡量支出项目所含科技水平，促使项目采用先进技术。根据项目科技水平是否处于世界领先水平、世界先进水平、国内领先水平、国内先进水平、

一般水平、较差水平等确定分值，满分为10分，最低0分。

5、建设工期指标

该指标用来衡量项目完成情况。工程按时完成评分6分。每提前1个月完成,则加1分，最多加至10分。每推迟一个月，则扣减1分，直至0分。

6、建安工程费用增减率=（建安工程实际发生费用-建安工程合同规定费用）

/建安工程合同规定费用×100%

该指标反映了建安工程实际费用使用情况，有利于加强对项目建安工程费用的监管。指标在-5%--5%范围内,评6分，此后每增加5%，则扣减1分，直至0

分；每减少5%，则可以增加1分，最多加至10分。

7、设备购臵费用增减率=（设备购臵实际发生费用-设备购臵合同规定费用）

/设备购臵合同规定费用×100%

该指标反映了设备购臵费用使用情况，有利于加强对项目设备购臵费用的监管。指标在-5%--5%之间,评6分，此后每增加5%，则扣减1分，直至0分；每

减少5%，则可以增加1分，最多加至10分。

将以上七个指标得分加总，即可得到专项资金的项目执行评价得分。

模块三：项目成果评价指标

该模块共设计了八项指标，用于评价项目完工所产生的生产、技术和直接经

济效果，见“表3”。

1、项目支出直接效益 = 项目新增固定资产价值或无形资产价值/项目支出

总额×100%

该指标用来衡量专项资金支出所产生的固定资产或无形资产价值水平。该指标值为95%--105%时，评满分6分；此后，每降低5%，则要相应扣减1分，直至

0分。每增加5%，则相应增加1分，最多加至10分。

2、项目收益率 = 项目完成后预计年新增利润/项目支出总额×100% 该指标用来衡量专项资金支出所能产生的利润价值。该指标与同类项目一般情况下相应指标值加以对比，若两者相同（即比值在95%--105%之间），则评6分；若前者多于后者，则每增加5%，加1分，最多加至10分；若前者少于后者，

则每减少5%扣减1分，直至0分。

3、项目财政贡献率 = 项目年增税收额/项目支出总额×100%

该指标用来衡量专项资金支出所能产生的税收收入水平。该指标与同类项目一般情况下相应指标值加以对比，若两者相同（即比值在95%--105%之间），则评6分；若前者多于后者，则每增加5%，加1分，最多加至10分；若前者少于

后者，则每减少5%扣减1分，直至0分。

4、项目劳动生产率变动率 =（项目完成后预计劳动生产率－项目实施前劳

动生产率）/项目实施前劳动生产率×100%

其中劳动生产率 = 企业产值/企业工人总数×100%

该指标用于衡量项目对企业实际生产效率的促进作用。该指标与同类项目一般情况下相应指标值加以对比，若两者相同（即比值在95%--105%之间），则评

6分；若前者多于后者，则每增加5%，加1分，最多加至10分；若前者少于后

者，则每减少5%扣减1分，直至0分。

或者采用：

项目增加就业水平 = 项目增加就业人数/项目总投资（万元）×100% 该指标用于衡量项目对增加社会就业的贡献。该指标与同类项目一般情况下相应指标值加以对比，若两者相同（即比值在95%--105%之间），则评6分；若前者多于后者，则每增加5%，加1分，最多加至10分；若前者少于后者，则每

减少5%扣减1分，直至0分。

以上两项指标任选其一，主要在于有些项目仅增加就业，不提高劳动生产率；另一些项目则提高劳动生产率，并不增加就业甚至导致裁员。可根据项目实际情

况选择其中一项作为评价指标，便于衡量项目对社会生产的积极作用。

5、项目完工后预计投资回收期

该指标用于衡量项目完工后能否尽快实现经济收益。它是集中反映建设项目综合投资效果的重要指标，是指用项目预计投产后所取得的年纯收益（含折旧）抵偿项目建设总投资所经历的时间。我们采用动态投资回收期计算方法。预计动态投资回收期PEt是以项目完成后预计各年净收益现值之总和来回收实际投资

总额所需要的时间。按现金流量表计算如下：

其中iE为项目完成后预计折现率，ECI指预计现金流入量，ECO为预计现金流出量，（ECI-ECO）t为第t年的预计净现金流量。通过比较项目完成后预计动态投资回收期与前期评审中的预期投资回收期相比较，两者相同评6分，若前者短于后者，则每提前三个月，加1分，最多加至10分；若前者长于后者，则

每三个月扣减1分，直至0分。 6、项目实际达到能力年限指标

该指标通过衡量项目从建成投产之日预计达到设计生产能力为止所经历的全部时间与同类项目一般达到设计生产能力时间进行对比，若两者相同，则评6分；若前者短于后者，则每提前三个月，加1分，最多加至10分；若前者长于

后者，则每三个月扣减1分，直至0分。

7、预计单位生产能力投资指标

该指标通过衡量项目实际投资完成额和投产后预计生产能力之比值与同类项目一般情况下相应指标值加以对比，若两者相同（即比值在95%--105%之间），则评6分；若前者多于后者，则比值每增加5%，加1分，最多加至10分；若前

者少于后者，则比值每减少5%扣减1分，直至0分。

8、财务内部收益率

财务内部收益率（IRR），又称财务内部报酬率或预期收益率，是指项目寿命内的逐年现金流入现值总额与现金流出现值总额相等而累计净现值等于零时的折现率。这个折现率表明了项目确切的获利率，是项目投资决策和评价的重要

依据。内部收益率的数学表达式为

NPV=

=0

CIt指项目完成后预计年份t的现金流入量，COt为项目完成后预计年份t的现金流出量，Rt为与基准折现率相对应的第t年的折现系数（Rt=（1+i）-t），i

即为内部收益率。把项目完成后预计财务内部收益率与前期评审中的内部收益率进行对比，若两者相同（即比值在95%--105%之间），则评6分；若前者多于后者，则比值每增加5%，加1分，最多加至10分；若前者少于后者，则比值每减

少5%扣减1分，直至0分。

将以上八项指标评分加总即可得到项目成果评价得分。

模块四：项目其它评价指标

该模块包括五项指标，主要用来衡量项目的认同度和社会、环境效益，见“表

4”。

1、项目污染处理率变化水平 = 项目完工后污染处理率/项目实施前污染处

理率×100%

该指标用于衡量项目对污染处理的促进作用。指标值为100%--105%时，评6分；此后每增长5%，则加1分，最多加至10分。每减少5%，则扣减1分，直至

0分。

2、项目三废达标率增长率 = 项目完工后三废达标率/项目实施前三废达标

率×100%

该指标用于衡量项目对废物处理达到规定标准的促进作用。指标值为

100%--105%时，评6分；此后每增长5%，则加1分，最多加至10分。每减少5%，

则扣减1分，直至0分。

3、项目每万元产值能耗水平变动率 = 项目完工后每万元产值能耗水平/项

目实施前每万元产值能耗水平×100%

该指标用于衡量项目对降低生产能耗水平的贡献作用。指标值为95%--100%时，评6分；此后每增长5%，则扣减1分，直至0分。每减少5%，则加1分，

最多加至10分。

4、提高职工技能贡献水平

该指标用于衡量项目完成后对提高企业职工技能水平的贡献作用。当项目完成后，为帮助职工掌握和操作设备，需要对其进行技能培训，因此可以根据培训内容和效果，对项目的该项评价指标评分。该评分项满分为10分，最低0分。

5、项目社会满意度

该指标用于衡量社会人员对该项目实施的满意程度。需要通过对企业周边群众和企业职工进行抽样问卷调查来得出社会对项目实施的满意程度，将其汇总后

平均即可得到该指标评分。该项评分满分为10分。

将以上五项指标得分加总即可得到专项资金支出项目的其他评价指标模块

的得分。

四个模块中，各指标取6分为基准分，每个模块的基准总分为60分。根据目前各模块对绩效评价的重要性不同，通过经验性判断和当前量化技术水平,初步确定项目财务评价指标模块和项目执行评价指标模块的权数均为0.2，项目成果评价指标模块的权数为0.5，项目其他评价指标模块的权数为0.1，见表5。这样的权数既突出当前为绩效评价主要内容的成果评价指标的重要性，也充分考虑了专项资金支出管理、项目建设执行情况以及项目对环境保护和社会的影响。权数的确定还有待以后在研究中进一步改善和规范化。以此权数计算，可以得到四个模块的总基准分为60分。将以上四个模块中各指标的得分加总,可以得到各模块的得分，再以各模块分值分别乘以各自的权数并加总，即可得到专项资金支

出项目的最终绩效评价得分。

通过以上计分方法得到项目最终绩效评价得分后，若分数在60分以上（含60分），则说明项目支出具有绩效；分数处于60-70分（含60分），说明支出效果一般；分数处于70-80分（含70分），说明支出效果较好；分数处于80-90分（含80分），说明项目支出效果良好；分数处于90-100分（含90分），说明支出效果优秀。若分数在60分以下，则说明项目支出还需要改进相应评分方

面以提高支出效益。 表1 项目财务评价指标列表

1 评价指标 项目财务制度状况 专项资金占全部资金比重 专项资金到位及时性 评分方法 根据项目有无专门财务管理机构、财务管理制度是否健全、财务运作流程是否规范等内容来评分，满分10分 专项资金占全部资金比重=专项资金总额/项目资金总额。以10%为准，满分10分，每增加10%则扣减1分，直至100% 在规定时间内拨付可评给满分10分，若在规定时间之后一月内、三月内、半年内、一年内和一年后拨付则分别评分8分、6分、4分、2分和0分 在规定时间内拨付可评给满分10分，若在规定时间之后一月内、三月内、半年内、一年内和一年后拨付则分别评分8分、6分、4分、2分和0分 专项资金到位率 = 专项资金实际拨付额/专项资金计划拨付额。比率为100%时，评满分10分；此后，每降低5%，则相应扣减1分，直至0分 其他资金到位率 = 其他资金实际拨付额/其他资金计划拨付额。比率为100%时，评满分10分；此后，每降低5%，则相应扣减1分，直至0分 全部资金使用率 = 全部资金实际使用额/全部资金实际拨付额。比率为95%--100%时，评满分10分；此后，每降低5%，则相应扣减1分，直至0分 项目资金进度比 = 所有资金到位率/项目实际完成安排进度。比率为95%--105%时，评满分10分；此后，每上升或降低5%，均相应扣减1分，直至0分 项目情况 指标分值 模块分值 2 3 4 其他资金到位及时性 5 专项资金到位率 6 其他资金到位率 7 全部资金使用率 8 项目资金进度比 表2 项目执行评价指标列表

1 评价指标 项目执行监督制度状况 评分方法 根据有无项目执行监督制度、制度完备性以及贯彻执行力度等给予合理评分，满分10分 工程质量合格率=合格单项工程数量/全部单项工程数量×100%；工程质量优良率=优良单项工程数量/全部单项工程数量×100%。合格率为100%时，给予评分6分为满分。合格率每下降10%，则相应扣减1分。而优良率则作为加分项，优良率每增加25%（20%以内也算作20%予以加分），则相应加1分，直至100%。所以此项评分最多可加至10分 项目情况 指标分值 模块分值 2 项目完成质量 3 项目阶段实际计划进度比 4 项目科技水平 5 建设工期指标 6 建安工程费用增减率 7 设备购置费用增减率 项目阶段实际计划进度比 = 项目阶段实际完成进度/项目阶段计划完成进度。若有多个阶段，则取各阶段的平均值。该比率为95%--105%时，评满分6分，每降低5%，相应扣1分，直至0分；每增加5%，则可相应增加1分，最高加至10分 根据项目科技水平是否处于世界领先水平、世界先进水平、国内领先水平、国内先进水平、一般水平、较差水平等确定分值，满分为10分，最低0分 工程按时完成评分6分。每提前1个月完成则加1分，最多加至10分。每推迟一个月，则扣减1分，直至0分 建安工程费用增减率=（建安工程实际发生费用-建安工程合同规定费用）/建安工程合同规定费用×100%。指标在-5%--5%范围内评6分，此后每增加5%，则扣减1分，直至0分；每减少5%，则可以增加1分，最多加至10分 设备购置费用增减率=（设备购置实际发生费用-设备购置合同规定费用）/设备购置合同规定费用×100%。指标在-5%--5%之间评6分，此后每增加5%，则扣减1分，直至0分；每减少5%，则可以增加1分，最多加至10分 表3 项目成果评价指标列表

评价指标 评分方法 项目支出直接效益 = 项目新增固定资产价值或无形资产价值/项目支出总额×100%。指标值为95%--105%时，评满分6分；此后，每降低5%，则要相应扣减1分，直至0分。每增加5%，则相应增加1分，最多加至10分 项目收益率 = 项目完成后预计年新增利润/项目支出总额×100%。该指标与同类项目一般情况下相应指标值加以对比，若两者相同（即比值在95%--105%之间），则评6分；若前者多于后者，则每增加5%，加1分，最多加至10分；若前者少于后者，则每减少5%扣减1分，直至0分 项目财政贡献率 = 项目年增税收额/项目支出总额×100%。该指标与同类项目一般情况下相应指标值加以对比，若两者相同（即比值在95%--105%之间），则评6分；若前者多于后者，则每增加5%，加1分，最多加至10分；若前者少于后者，则每减少5%扣减1分，直至0分 项目劳动生产率变动率 =（项目完成后预计劳动生产率–项目实施前劳动生产率）/项目实施前劳动生产率×100%。该指标与同类项目一般情况下相应指标值加以对比，若两者相同（即比值在95%--105%之间），则评6分；若前者多于后者，则每增加5%，加1分，最多加至10分；若前者少于后者，则每减少5%扣减1分，直至0分 项目情况 指标分值 模块分值 1 项目支出直接效益 2 项目收益率 3 项目财政贡献率 4 项目劳动生产率变动率 项目增加就业水平 = 项目增加就业人数/项目总投资（万元）×100%。该指标与同类项目一般情况下相应指标值加以对比，项目增加就业若两者相同（即比值在95%--105%之间），水平 则评6分；若前者多于后者，则每增加5%，加1分，最多加至10分；若前者少于后者，则每减少5%扣减1分，直至0分 通过比较项目完成后预计动态投资回收期与前期评审中的预期投资回收期相比较，项目完工后预两者相同评6分，若前者短于后者，则每5 计投资回收期 提前三个月，加1分，最多加至10分；若前者长于后者，则每三个月扣减1分，直至0分 通过衡量项目从建成投产之日预计达到设计生产能力为止所经历的全部时间与同类项目一般达到设计生产能力时间进行对项目实际达到6 比，若两者相同，则评6分；若前者短于能力年限指标 后者，则每提前三个月，加1分，最多加至10分；若前者长于后者，则每三个月扣减1分，直至0分 通过衡量项目实际投资完成额和投产后预计生产能力之比值与同类项目一般情况下相应指标值加以对比，若两者相同（即比预计单位生产7 值在95%--105%之间），则评6分；若前者能力投资指标 多于后者，则比值每增加5%，加1分，最多加至10分；若前者少于后者，则比值每减少5%扣减1分，直至0分 把项目完成后预计财务内部收益率与前期评审中的内部收益率进行对比，若两者相财务内部收益同（即比值在95%--105%之间），则评68 率 分；若前者多于后者，则比值每增加5%，加1分，最多加至10分；若前者少于后者，则比值每减少5%扣减1分，直至0分 表4 项目其他评价指标列表

评分方法 项目污染处理率变化水平 = 项目完工后污染处理率/项目实施前污染处项目污染处理率理率×100%。指标值为100%--105%1 变化水平 时，评6分；此后每增长5%，则加1分，最多加至10分。每减少5%，则扣减1分，直至0分 项目三废达标率增长率 = 项目完工后三废达标率/项目实施前三废达标项目三废达标率率×100%。指标值为100%--105%时，2 增长率 评6分；此后每增长5%，则加1分，最多加至10分。每减少5%，则扣减1分，直至0分 项目每万元产值能耗水平变动率 = 项目完工后每万元产值能耗水平/项目实施前每万元产值能耗水平×项目每万元产值3 100%。指标值为95%--100%时，评6能耗水平 变动率 分；此后每增长5%，则扣减1分，直至0分。每减少5%，则加1分，最多加至10分 评价指标 项目情况 指标分值 模块分值 4 提高职工技能贡献水平 5 项目社会满意度 根据培训内容和效果，对项目的该项评价指标评分。该评分项满分为10分，最低0分 通过对企业周边群众和企业职工进行抽样问卷调查来得出社会对项目实施的满意程度，将其汇总后平均即可得到该指标评分。该项评分满分为10分

表5 项目最终评价结果表

1 2 3 4 评价指标模块 项目财务评价指标模块 项目执行评价指标模块 项目成果评价指标模块 项目其他评价指标模块 模块分值 权数 0.2 0.2 0.5 0.1 加权得分 项目总分 四、推行专项资金绩效评价体系的主要措施

专项资金项目支出绩效评价体系的推行措施，是执行专项资金项目支出绩效评价任务的机构、人员根据评价工作流程和目标，制定具体方案并实施评价的过程。专项资金项目支出绩效评价体系的操作规程贯穿于评价工作的始终，是落实绩效评价、实现评价目标

的重要保障。

总的来说，有以下两个方面的工作： （1）评价工作组织流程安排，如图1所示：

评价工作准备

（一）专项资金项目支出绩效评价工作具体操作如下：

1、建立评价机构，制定评价工作流程，构建完善的评价指标体系 在各级财政部门建立专门的评价机构，主要是为了改变目前财政专项资金评价工作零碎涣散，缺乏独立性和权威性的状况，使评价工作制度化、规范化，真正形成对计划、决策、管理的监督和制约。专项资金绩效评价工作要贯穿整个项目周期，具体内容包括项目前期、项目建设期、项目竣工运营期。项目前期绩效评价是在安排项目投资预算前，采用科学的方法对项目在社会、经济、财务、生态环境等方面的效益进行全面系统地分析、评估，判断项目是否值得投资，效益、效果如何，存在哪些风险等。项目建设期绩效评价是对建设期项目工程及财务管理等方面所进行的评估，主要包括：建设管理制度执行情况、工程进度及质量、各项合同执行情况、投资概算预算执行情况、财务管理及会计核算、建设资金到位和使用管理情况、建设工期及施工管理水平、洽商变更签证情况、管理制度、对环境的影响等。项目竣工运营期绩效评价是对项目建成投产（或交付使用）的

建设项目实际取得的经济社会效益及环境影响进行综合评估、评价，主要从是否达到了预期目标或达到目标的程度、成本效益分析评价、对社会经济的实际影响、

项目可持续性等方面对项目进行评价。

具体评价工作流程如下：

（1）明确评价工作目标。即分析、评价财政资金使用的经济性、效率性和效益性，其核心是强调公共支出管理中的目标与结果及结果有效性的关系，形成效益型管理理念和管理方式，以提高政府管理效率、资金使用绩效和公共服务水平。财政专项资金绩效评价的工作目标分为基本工作目标和具体工作目标。基本工作目标是：建立科学、合理的绩效评价理论体系，规范评价工作程序，促进政府管理效率的提高，提高公共支出的绩效。具体包括：改进财政经济决策水平与资源配臵效率，确保财政预算和政策得到实施，促进确立适度的支出规模和优化支出结构、提高财政资金的使用效率。支出绩效评价的具体工作目标因评价对象而异，体现在不同的方面。不同种类的支出项目有着不同的评价具体目标，应根

据评价对象的实际情况灵活掌握。

（2）界定评价工作的主体与客体。由于公共支出涉及面广，资金渠道多，绩效评价主体和客体的确定较为复杂。财政部门通过再分配将财政资金分配给主管部门，主管部门再将资金分配给使用单位或者具体的项目，这一特性决定了评价主体的多样性和评价客体的广泛性。在评价工作组织体系中，尤为重要的是评价机构，即评价工作的实施主体。通常来讲，评价工作的实施主体有财政部门、主管部门、基层单位、社会中介机构。专项资金绩效评价的客体是评价组织机构确定的所要实施专项资金绩效评价的对象，主要包括项目、单位、部门和综合四种类型，而我们这里主要是针对项目的绩效评价。根据公共支出管理的总体目标和开展评价工作的具体要求，评价对象的确定应遵循经济管理实际和财政投资管

理惯例进行。

（3）确定评价的基本程序。专项资金绩效评价工作程序是评价的基本工作步骤，保证专项资金绩效评价有条不紊地进行。主要包括以下步骤： ①成立评价组织机构，确立评价对象。评价组织机构由各级财政部门相关处、科、股(室)共同组建，由各级财政负责支出绩效评价的一个部门牵头。各评价组

织机构根据工作需要可以联合组织成立评价工作组和专家咨询组。 ②下达评价通知书，组织成立评价工作组和专家咨询组。评价通知书是评价组织机构(委托人)出具的行政文书，也是评价对象接受评价的依据。评价通知书应载明评价任务、评价目标、评价人员、评价时间和有关要求等事项。评价工作

组成员应具备一定的素质条件：熟悉公共支出相关法规，财务会计及农业、教育、科技、卫生等相关支出效益评价等方面的专业知识；熟悉公共支出效益评价业务，有较强的综合分析判断能力；坚持原则、秉公办事；项目主持人应有多年经济专业工作经验等条件。专家咨询组的专家也应具备一定的条件：谙熟财政经济管理、财务会计、法律、技术等方面专业知识；具有较丰富的工作经验和相应领域多年的工作经历；拥有相应领域的高级技术职称和相关专业的执业(技术)资格等条

件。

评价工作人员和专家应独立、客观、公正地开展评价工作，排除各方面特别是被评价对象意愿的影响。对被评价对象指出的评价工作和评价报告中存在疏

忽、遗漏、疑问，应认真予以解答和补充更正。

③制定评价工作方案。评价工作组根据有关规定，制定详细的《评价工作方案》，报经评价组织机构批准后实施。其主要内容包括：评价对象、评价目的、评价依据、评价指标、评价标准、评价项目负责人、评价工作人员、工作时间安

排、拟用评价方法、选用评价标准、准备评价资料及有关工作要求等。 根据《评价工作方案》的要求和评价工作的需要，做好基础资料和基础数据的收集、核实与整理工作。被评价对象应按要求及时完整提供相关数据信息的报表资料，并对所提交的各项评价基础资料的真实性和完整性负责；根据评价需要，评价工作人员应实地勘测、查对、调查取证，被评价对象要积极配合参与评价工作，如实地回答评价工作组提出的相关问题；评价工作组负责保存评价对象提供

的数据资料，并保守国家机密和单位商业秘密。

④组织实施评价，撰写评价报告。评价工作组根据评价工作方案，对评价对象组织实施评价，并按照规定的格式和内容撰写财政专项资金绩效评价报告，报告评价结果；评价工作组完成评价报告后，经评价项目主持人签字，先将初步结果反馈给被评价对象征求意见，然后报送评价组织机构，组织专家咨询组审核认

定。

关于评价的指标体系，从国外的实践看，对某一支出项目的效益评价包括四个方面：（1）过程评价，又叫立项决策评价，主要对项目运营情况的分析。（2）经济效益评价，进行项目的盈利能力和清偿能力分析。（3）影响评价。即评价项目的运营对地区、行业经济发展，项目周边自然环境，以及对就业、参与、民族和脱贫等社会环境的影响等。（4）持续性评价，主要分析政府政策、管理、生态环境及外部政治经济环境等。影响评价和持续性评价方法主要为定性分析方

法。

我们要结合国外工作实践，尽快在已有指标体系的基础上加以完善，制定出一套更加科学合理的方法指标体系，提高评价结果的效力，推动财政专项资金评

价工作的深入开展。 2、建立健全评价工作数据库

建立评价工作信息数据库，不仅有利于收集、查询项目资料，及时反馈评价结果，而且还可以为培养持续、有效的绩效评价工作能力提供有力的技术支撑。

在西方发达国家，评价机构利用先进的信息处理技术，逐步形成了规模庞大的公共支出评价数据库，为评价各类支出项目的投入水平、效益状况和影响状况、开展历史的和横向的分析比较提供了必要的原始资料，保证了评价工作的持续、

有效开展。

我国评价工作中的信息库和数据库建设十分欠缺。为弥补此项不足，我们要逐步建立一套适合我国绩效评价工作需要的信息库和信息处理系统，主要应采取

的措施是：

（1）在正式实施评价工作之前，被评价部门和被评价项目主管部门应做好本单位的评价工作，按照要求收集、核实、整理反映立项决策、建设实施、生产经营等全过程的基础数据资料，保证资料的真实性和完整性，并录入到初级数据

库；

（2）按照前文中提到的内容，评价工作组根据工作要求，到评价对象现场采取勘察、问卷、符合等方式收集、整理基础数据和资料，包括评价对象的基本情况、财政资金使用情况、评价指标体系需要的相关资料等内容，并核实其真实

性和一致性，录入到相应数据库。

（3）各级财政部门应建立基础数据库，收集各种不同类型支出项目的经济、技术指标等数据资料，储存主要支出管理部门和重大支出项目的评价报告和检测

数据，为实施宏观评价、加强政府指导科学性提供基础依据和支持； （4）全国财政部门应该实现基础数据库共享，建立全国范围内的数据库，同时和其他部门的相关资料库相对照，形成互相补充、互相监督的数据体系，保

证评价工作更加广泛地开展、更加具有现实依据。

3、强化评价结果的运用与约束

绩效评价结果及其提供的资金和管理信息对于政府的决策、监督和预算管理部门而言，可以作为加强和改进专项资金项目支出管理、改善专项资金投入模式、

调整公共资源分配等活动的重要参考来源。

对于专项资金支出使用和管理的公共部门，绩效评价结果可用于指导部门总结成功经验和发现错误所在，促使其提高公共决策水平和管理水平，提高公共资

源利用效益。

对于公众，绩效评价结果可以作为公众了解政府公共支出管理和提供公共服务的能力状况、参与社会监督的重要途径，使之有利于提高全社会的绩效意识。

为保证评价结果的有效运用，我们应该积极研究制定全国包括专项资金支出在内的公共支出绩效评价工作结果的应用管理办法，对评价结果运用的目的、范围、程序和权限等做出具体规定，指导和规范我国绩效评价工作结果的运用。其次，各公共部门应该结合各自职能，研究制定本部门绩效评价结果运用的具体实施办法，为提高新项目运营质量、加强项目管理与监督提供参考依据，也为今后同类项目建设和监督提供经验。最后，应对项目具体执行行为和各直接负责人实施有效制约和监督，对评价中反映出的有关财政专项资金收支、财务收支、工程

质量等方面的问题要依法进行处理，以增强评价工作的权威性。 （二）配套措施

1、建立专项资金项目支出绩效评价的相关法律、制度体系

公共支出项目是国有资产的重要组成部分，因此，对公共支出效益进行评价，是国有资产管理、监督和营运体系的有机组成部分。为此，必须将评价工作纳入法律法规体系，提高财政资金的使用效益。建议在修改有关财政预算法规时，增加这方面的条款，并将其列入人民代表大会的决算审核程序中去，以消除有关的法律障碍：一是人民政府要以行政法规形式，明确财政专项资金评价工作在整个财政资金使用、监督过程中的作用，把财政专项资金评价工作结果作为考核公共投资部门投资行为的重要依据；二是制定、完善相关法律法规制度，加快立法进程，使财政专项资金评价工作有法可依，增强财政专项资金评价工作的权威性。

2、与其他财政制度改革相结合，保证评价作用的有效发挥

为了适应经济发展要求，加强预算资金管理，增强国家宏观调控能力，我国从上世纪90年代初开始，先后进行了零基预算、政府采购、部门细化预算、国库集中支付等多项预算制度改革，致力于提高预算编制、管理水平，保障预算资金的规范运转。各项公共财政预算制度的推行，明显推动了我国政府预算的规范化和法制化运作，强化了预算编制和管理方法，对政府职能转变和公共财政建设起到了积极的促进作用。在进行专项资金项目支出绩效评价改革时，特别要做好进一步推行绩效预算的工作，并与以上各项公共财政预算制度改革工作充分结合起来，建立合理、科学、因地因时制宜的绩效评价指标体系，促进政府各部门提

高工作效率，将预算资金用到实处，使预算活动发挥真正的促效功用，保证政府

各项活动的高效、及时进行，推动整个政府职能的转变和社会的 （三）今后的任务

在推行专项资金项目支出绩效评价工作的过程中，相关研究人员和实际工作人员还需要明确各自的任务，即研究人员应着重加强对绩效评价工作的理论研究工作，积极借鉴国外先进经验；实践人员则应着重积极推行既有制度，在实践过程中摸索不断改进之途。但更重要的是，研究人员和实践人员还应该互通有无，做到理论与实践相结合，共同推进我国专项资金支出乃至公共支出绩效评价理论研究和具体实施工作不断迈向新的高度。为达到以上目标，两类工作者应在以下

方面有所加强：

1、树立良好的支出绩效意识，各方都不断提高对绩效评价工作的认识，共同努力，积极支持绩效评价工作的开展，将绩效评价与政府职能转变和行政效率

提高相结合，把绩效意识贯穿自身工作的全过程。

2、不断加强对绩效评价实践的研究，既要做好相关基础理论的研究，也要积极从各地、各部门实际情况需要出发，在充分借鉴国外先进绩效评价工作的同时，还要认真探讨建立符合我国国情的专项资金项目支出绩效评价的相关制度和操作规程，选择操作性、适应性较强的评价方法，科学设臵评价指标体系及标准，研究从专项资金总体绩效评价、部门绩效评价到项目绩效评价的全面绩效评价体系，使之成为绩效预算制度的重要组成部分，并要研究不断完善绩效评价工作的

配套制度安排。

3、研究工作和实践工作要有条不紊的进行，在试点基础上尽快总结相关经验、教训，积极、适时地加以推广应用，逐步建立更加切合实际的指标体系及标准，逐步把绩效评价工作从专项资金项目支出延伸到全部公共支出范围、涉及全部政府部门的广泛绩效评价工作；巧妙地和现有各项改革工作相配合，将政府部门会计核算办法改革、金财工程建设和部门预算体制改革同绩效评价工作有机结合起来，为绩效评价工作提供全面的制度保障和技术支撑，更好地实现财政资金

合法、合理的分配和公共支出的经济性、效率性、有效性。

希望在实践过程中不断完善武汉市专项资金绩效评价指标体系，使之更加便于操作和产生实际运用效果，指引武汉市专项资金的使用在规范化和绩效化的

道路上继续迈进，为武汉市社会经济发展发挥更大作用。