国家审计如何发挥国家治理功能

作者： 黄齐朴

来源：《中国乡镇企业会计》 2012年第6期

摘要：国家是一种特殊的委托代理关系，应当建立适当的机制对政府受托责任的履行进行监督和保障。审计是委托代理关系的产物，解决的是受托责任的履行问题，可以解除政府的公共受托责任。国家审计具有政治功能、经济功能和社会功能，是国家治理的重要组成部分。应当通过完善国家审计结果公告制度、加强对国家审计结果的处理、扩展国家审计的内涵与范围、合理配置国家审计资源、加强审计质量控制与评价制度等措施促进国家审计发挥国家治理功能。

关键词：国家；委托代理；国家治理；国家审计

一、引言

李金华审计长指出：国家审计是国家治理的工具，要在国家治理过程中发挥不可替代的作用。而连接国家审计和治理之间的桥梁，就是今天的审计必须关注的“责任”。刘家义审计长指出，国家审计是国家治理的重要组成部分，国家审计对完善国家治理具有重要作用。两位审计长对国家审计在国家治理中的作用提出了重要论断。国家审计与国家治理之间存在着怎样的关系，国家审计在服务与提升国家治理水平方面如何发挥功能作用等问题都值得进行深入思考，为审计理论的发展提出新的思路，为如何提高国家治理水平提供参考，进一步促进社会主义社会的发展。

二、国家治理的定义、要素和运行机制

（一）国家

“国家”是一个抽象的概念，从古至今，人们对“国家”都有着不同的理解，西塞罗在《论共和国》中说道，国家乃人民之事业，而人民是许多人基于法的一致和利益的共同而结合起来的集合体。法国思想家卢梭在其《社会契约论》（1762）中指出：“公共力量必须有一个适当的代理人把它结合在一起，并使它按照公意的指示而活动”。作为主权者的人民的整体是国家的委托人，而政府是人民的代理人；人民可以给予政府权力，也可以对这种权力运用的适当性进行监督”。

托马斯·霍布斯在《利维坦》中指出：国家就是一大群人相互订立信约，每个人都对它的行为授权，以便使它能按其认为有利于大家的和平与共同防卫的方式运用全体的力量和手段的每一个人格，承担这个人格的人即国家被称之为主权者，其余的每一个人都是他的臣民。韦伯《经济与社会》（上）中提出：国家是一种制度性的权力运作机构，它在实施其规则时垄断着合法的人身强制。马克思认为国家是一个阶级压迫另一个阶级的机器，是使一切被支配的阶级受一个阶级控制的机器。恩格斯认为国家是经济上占统治地位的阶级进行阶级统治的政治权力机构。

对于国家的定义，存在着几种不同的观点，一种是以韦伯、马克思为代表的，认为国家是阶级统治的工具，另一种是以卢梭为代表的，认为国家是公共力量的代理人。在社会主义社会。国家越来越明显地成为公共力量的代理人，作为人民的受托者，行使人民赋予的权力和义务。

（二）国家治理

世界银行将“治理”定义为“为谋求发展而在对国家经济和社会资源进行管理的过程中权力行使的方式”。因此，治理一词包括公共部门的管理、公信力、法律框架、透明度和信息。

关于国家治理的定义，陈春常（2010）提出“国家治理的本质在于通过其属性及职能的发挥,协调和缓解社会冲突与矛盾,以维持特定的秩序。阶级性和社会性是国家治理的根本属性,在阶级社会，主要体现为阶级性。在社会主义社会中,国家治理既强调其阶级性也突出其社会性，社会性主要通过政治、经济、文化以及社会职能的发挥来实现治理”。

郭小聪（2010）指出国家治理是指主权国家的执政者及其国家机关（包括行政、立法和司法等机关）为了实现社会发展目标，通过一定的制度安排和体制设置，协同经济组织、政治组织、社会团体和公民社会一起，共同管理社会公共事务、推动经济和社会其他领域发展的过程。它是多层管理主体共同管理社会公共事务、处理社会冲突、协调不同利益的一系列制度、体制、规则、程序和方式的总和。

刘家义审计长指出，“国家治理就是通过配置和运作国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全、捍卫国家利益、维护人民利益、保持社会稳定、实现科学发展”。

综上所述，国家治理具有政治属性，是社会发展到一定阶段的产物，是国家统治的转型和升级。国家治理是阶级性和社会性的共同体，其既体现了国家统治的阶级性，也体现公共治理的社会性。国家治理是国家强制性和公民协同性的结合，国家治理既是国家执政机关强制性实施的行为，同时，这种强制力也是公民赋予并且需要的。国家治理的结果是社会公众的共同需求和整体利益。

（三）国家治理的要素

1.国家治理的目标

国家治理的目标是不断解决各方利益需求，促进公共利益的实现。维护社会稳定协调和可持续发展。国家治理的目标是多元化的，有政治目标、经济目标、社会目标等。这些目标是在国家行使公共事务的过程中逐渐实现的。

2.国家治理的主体

张慧君、景维民（2009）认为良好的国家治理是促进社会经济发展的关键要素。国家治理模式是由政府、市场与公民社会相互耦合所形成的一种整体性的制度结构模式。陈春常（2010）认为国家治理的主体，除了政治国家和政府外，还包括市场与企业、社会和公私机构以及其他国家和国外组织，在整个巨大的治理网络中，不同治理主体彼此之间相互协调与共同发生作用，其中政府、企业和公民社会组织起到三足鼎立的作用，国家充当元治理者的角色。

总的来说，国家治理的主体包括的范围是很广的，目前大多数学者认为可以分为政府、市场和公民，其中市场包括了企业和其他组织。根据社会契约理论，国家是社会公众达成契约的结果，政府本质上是社会的代理机构，代理人民执行国家职能，受托管理公共资源，承担社会公众赋予的公共受托责任。

3.国家治理的客体

国家治理的客体是社会公共事务的各个方面，具体来说包括政治、经济、文化、国防、法律、公共卫生、教育等领域，凡是公民赋予国家权力的方面，都属于国家治理的客体。

（四）国家治理的运行机制

社会公众委托代理政府执行公共事务，而政府作为受托人。但是政府在委托代理关系中有具有复杂性，政府代理具有多层级性，既要兼顾上级委托人，又要兼顾下游受托人，在层级关系复杂的条件下，政府往往会忽略其最终委托人和根本目的，甚至做出损害公众利益的行为。

由于政府相对于社会公众具有信息优势，应当对所执行事务进行信息披露，即信息公开机制。增强信息的透明度，是改善国家治理最直接和有效的方法，可以为政府的绩效考核以及政府官员的升迁贬职提供依据。然而如果信息的真实性和完整性得不到保证，这种机制就会失去其应有的功能，政府的受托责任难以得到解除。

由于国家治理的主体是多元的，而政府是国家治理的受托人，因此委托方可以积极参与到受托人的管理活动当中，比较普遍的参与方式有投票、信访、参加听证会、发表意见等，随着网络的发展，公民主体能够参与的公共事务越来越多，这为国家治理的改善提供了条件。监督机制对于提高国家治理水平是非常重要的，这一机制赋予了特定机构一定的权力，让他们监督政府在管理公共事务当中的行为。

三、国家审计与国家治理的关系

1.国家审计和国家治理理论基础的一致性

审计是委托代理关系的产物，解决的是受托责任的履行问题，国家治理也是一种受托管理，可以通过国家审计解除政府的公共受托责任。从本质上讲，两者有根本的联系。

2.国家审计可以解决国家治理机制的困境

监督机制是国家治理的重要机制，国家审计可以通过对国家处理公共事务的整个过程进行跟踪，预防并纠正其对目标的偏离。信息公开机制是国家治理的另一重要机制，国家审计机关对政府行为进行鉴证，以增强除政府以外的其他方对其行为的信赖程度。

3.国家审计时国家治理的重要组成部分

国家审计通过对国家处理公共事务的信息进行审核鉴证，对政府公共权力产生一定的约束，并考核政府行为的适当性，评价其是否恰当地履行了受托责任，实现了受托目标。作为一种机制，国家审计可以更好地保证政府受托责任的履行，促进国家治理水平的提高。因此国家审计是国家治理的重要组成部分。

四、国家审计在国家治理中发挥的作用

（一）国家审计的政治功能

国家审计可以预防、纠正或发现政府的失职行为、错误行为甚至腐败行为，对维护政治稳定有积极的作用。审计部门应当积极进行经济腐败审计。并且与纪检监察、检察等其他部门协调配合，形成一种严密的防范、监督、报告、惩罚体系，实现国家审计的政治功能，促进形成廉洁有为的政府，更好地实现国家治理目标。

（二）国家审计的经济功能

经济是一个国家发展壮大的基础，健康安全的经济环境对于建设稳定和谐的社会，提高人民的生活水平和精神世界有着至关重要的作用。我国已经进入建设小康社会的新时期，经济实力在不断增强，国家的资产规模也在逐渐扩大、国家审计最重要的职能是监督国家经济的运行状况，防止国家经济资源的无效流失，保障经济安全运行。政府由于受托而获得了各项经济资

源，并合理运用这些资源来创造价值，作为受托方，政府应当回答是否合理使用了这些资源，怎样使用这些资源，创造了多少价值，怎样分配等问题，国家审计通过对这些问题的鉴证能够促进国家治理目标的实现。

（三）国家审计的社会功能

国家审计可以通过对公共经济资源投向以及数量进行审查，分析是否达到了特定的效率和效果，促进社会公共资源的合理配置，实现“帕累托改进”。国家审计可以运用独立地位和专业优势,对影响政府社会功能实现的问题进行分析和处理，促进社会财富和社会幸福总量的最大化,最终实现社会的和谐发展。

五、国家审计发挥国家治理功能的策略与路径

（一）完善国家审计结果公告制度

我国最早提及国家审计结果公告的法律条文是1994年《中华人民共和国审计法》，其中第三十六条规定：“审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。”从规定中“可以”两个字可以看出审计结果的公告不具强制性。2001年8月1日颁布的《审计机关公布审计结果准则》对于地方审计机关向社会公布审计结果的形式、审批程序、注意事项、法律责任等作了较详细的规定，也就是明确地规定了审计结果的公告制度。随着国家审计体系的不断发展和完善，对审计结果公告的要求越来越明确。

社会公众对于政府执行的公共事务没有能力进行专业的鉴别和判断，受托责任的解除需要审计机关以审计报告或结论的形式予以公开，以增强社会公众对于政府行为的信赖程度。审计机关应当披露政府行为，通过社会公众的力量加强对政府的监督。

（二）加强对国家审计结果的处理

审计结果公告制度并不能独立改善国家治理，如果没有后续惩处和责任追究制度，审计结果就会变为一纸空文，而违法违规行为会继续“屡审屡犯”，这就是发生在我国的实际情况。尽管国家审计的目标并不是为了查处违规行为，对违规行为的惩处是政府行为偏差后的一种措施，可能已经无法弥补政府偏离国家治理目标的损失，但是可以避免下次再犯，当然，惩处力度应当合理。而在对违规行为进行处罚前，应当深入分析发生偏差的原因。

审计机关一般通过《审计决定书》对被审计单位存在的问题直接提出处理意见，或对发现的违法违规案件直接送司法、纪检监察机关处理，对于一些不构成违法违规的事件则交由被审计单位自行处理。对移送司法、纪检监察机关的处理结果并没有得到及时处理，对被审计单位自行处理的情况一般就不了了之，这些都是造成“屡审屡犯”的原因。因此，审计机关应当在审计结果公告后，继续跟进其处理程序，国家审计期间应当延长至被审计单位处理完毕，使被审计单位得到一个周期的完整监督，避免遗漏环节，造成国家审计失效。

（三）扩展国家审计的内涵与范围

目前，国家审计的范围限于经济财政领域，而审计作为解决受托责任的手段，可以渗透到国家治理其他方面，比如对于重大事件的处理情况进行审计等。国家审计可以是一个宽泛的概念，可以包括国家治理中更多方面的内容。

（四）合理配置国家审计资源

审计资源包括审计机构设置、审计人员、资金和时间等。国家审计在资源的分配上应当做到突出重点，在关系到国家治理重要方面投入更多的资源。应当扩大国家审计的范围，由于审计机关的人力时间等限制，目前我国国家审计还不能对大部分政府项目进行审计，很多单位多年才会轮到一次。注重审计人员的培养，加强审计队伍建设是十分必要的。在此基础上才能进一步更加细致地对国家治理各个方面进行审计。在配置审计资源时，应当考虑效率问题。

（五）加强审计质量控制与评价制度

审计质量的高低决定了审计的效率，也决定了审计在国家治理中的作用大小。应当加强和完善质量控制制度，降低审计风险。内部质量控制和评价由审计机构内部进行，同时应由上级审计机关和同业复核组织对审计质量的监督。通过内外两重制约和监督，发现和纠正审计过程中的疏忽或错漏，降低审计机关与被审计单位之间的合谋行为。对于审计质量较差的审计机关应当予以一定的处理，增强其质量意识，更好地实现国家治理功能。

参考文献：

[1]陈春常.2010.转型中的中国国家治理研究.华东师范大学博士论文：19-31.

[2]郭小聪.2010.财政改革：国家治理转型的重点.人民论坛，2：24.

[3]李金华.2005.审计是国家治理的工具.今日中国论坛，1：43.

[4]王宝庆2010国家治理、国家审计与经济安全中国审计报，1028：5.

[5]吴青川.2007.在委托代理理论中的国家治理与国家审计关系.商业经济评论：6-7.

[6] 吴青川.2009.国家治理框架下的国家审计发展机制研究——基于委托代理理论.财会通讯·综合（下）,12：96-98.

（作者单位：玉溪师范学院商学院）