对当前公安执法监督中薄弱环节的探究

作者：张雷王瑞宋兆铬

来源：《赤峰学院学报·哲学社会科学版》 2011年第12期

张 雷，王 瑞，宋兆铭

（四川警察学院，四川 泸州 646000）

摘 要：当前的公安执法监督工作中存在一些诸如尚未形成正确的执法监督意识、内部执法监督内容深度不足、外部监督机制未发挥应有效益、执法监督责任追究力度不足等薄弱环节。我们应正确认识这些薄弱环节，建立健全执法监督体系，以适应当前公安工作形势的新变化，并进一步推动公安工作全面、协调、可持续地发展。

关键词：公安；执法；监督；薄弱环节

中图分类号：D631 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2011）12-0075-03

公安执法监督,是指法律授权的机关、公民和社会组织对公安机关及其人民警察履行职责、行使职权和遵守纪律的情况所实施的监察和督促[1]。执法监督是公安执法规范化建设的重要组成部分，我们应当充分应用执法监督来应对构建和谐社会新形势下的“新课题”、“新挑战”、“新考验”。一方面，建设社会主义和谐社会、保障人权需要对我国公安机关及其人民警察的角色重新进行定位;另一方面，面对台独、疆独及西藏分裂势力的猖獗，又需要我国公安机关及其人民警察在一定程度上保持其原有的暴力与专政性质。这种形势下，如何更加科学有效地监督公安机关及其人民警察、规范其执法权力的行使成为摆在我国执政党和政府面前的一个重要课题。我们应当正确认识当前公安执法监督中存在的薄弱环节，完善落实各项公安执法监督措施，为公安执法规范化提供有效保障，这既是适应当前公安工作面临形势的新变化，并进一步

推动公安工作全面、协调、可持续地发展的需要，也是坚持严格、公正、文明执法的现实要求。

一、加强公安执法监督的重要意义

加强公安执法监督，对于实现公安机关职能，保障公安机关及其人民警察依法履行职责、行使职权，维护公民合法权益，加强公安队伍建设具有重要意义，其意义表现为：

1.公安执法监督是实现公安机关职能的重要条件。公安机关担负着维护国家安全、社会治安秩序和公民人身财产安全的重任，为了完成这一重任，国家赋予人民公安机关相应的权力，这些权力都是通过公安执法来行使的。公安机关在国家生活中的重要作用，决定了公安机关必须依法履行职责、行使职权。为此，必须建立完善的执法监督机制，使公安机关及其人民警察履行职责、行使职权的活动置于国家有效的监督和控制之下，这是实现公安机关职能的必要条件。

2.公安执法监督是保障公安机关及其人民警察依法履行职责、行使职权的重要手段。公安执法监督的核心是对公安机关及其人民警察履行职责、行使职权活动的合法性进行监督。公安机关及其人民警察的一切活动必须符合法律法规的要求，做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。公安机关及其人民警察不仅承担着依法履行职责的义务，也负有接受国家和人民监督的义务。对公安机关及其人民警察的执法活动实施监督，对于保障其依法履行职责、依法行使职权具有重要作用。

3.公安执法监督是维护公民合法权益的重要保障。公安机关性质、职责和权力的特殊性，决定了其执法活动将直接涉及公民的人身权利和财产权利。因此，为了防止危害人民群众合法

利益的行为的发生，就必须防止滥用权力，需要对权力加以制约。通过采取相应的监督制约措施，建立和完善公安执法监督制度，强化公安执法监督，从而达到保护公民合法权益的目的。

4.公安执法监督是加强公安队伍建设的重要方式。公安执法监督是加强公安队伍建设，落实“从严治警、依法治警”方针的重要措施和途径，是严格公安队伍管理的内在要求，应当贯穿于队伍管理的全过程。但是，在新的历史条件下，由于种种因素的影响，部分公安机关和公安民警在执行职务过程中还存在着一些问题，这些问题不仅损害了公安机关的声誉形象，破坏了警民关系，也干扰了公安工作的正常开展。因此，迫切需要完善公安执法监督机制，认真查处违法乱纪现象，从而提高公安机关及其人民警察的执法水平，使公安队伍的整体素质得到提高。

二、我国公安执法监督的现状及存在的问题

目前，我国公安执法监督经过多年来执法监督机制的建设,已经逐渐形成了层层监督、形式多样、内容广泛的监督体系,促进了公安机关及其人民警察实现公安职能、依法履行职责，增强了人民警察的责任感，维护了公民的合法权益。但从当前实际情况看，也还存在着一些不容忽视的薄弱环节，公安执法监督工作的许多方面还有待进一步完善。

1.尚未形成正确的执法监督意识。在公安执法工作中，部分公安民警尚未形成正确的执法监督意识，没有意识到执法监督是执法规范化建设系统工程中不可或缺的组成部分，还不能正确处理依法行使职权与接受监督的关系，因此存在着一些错误的认识和倾向。这些错误的认识和倾向具体表现在以下几个方面：第一，一些公安民警存在着执法监督无用的思想，认为在目前警力与经费不足的情况下，执法监督并不能解决执法中存在的问题，执法监督工作只是表面工作，可有可无；第二，部分公安民警重视执法权力，轻视执法监督，更有甚者将执法权力与执法监督对立起来，认为执法监督是对自己工作的不信任，是对行使执法权力设置的障碍，于是采取各种方法躲避执法监督，甚至是对抗执法监督；第三，一些执法监督部门和执法监督人员也没有意识到执法监督的重要性，在执法监督工作中瞻前顾后、畏手畏脚，怕得罪领导和同事，怕影响“关系”，对于所发现的不规范的执法行为，不敢按照相关规定进行纠正和追究过错责任，而是大事化小小事化了，这样就渐渐地使执法监督工作流于形式，难有作为。

2.内部执法监督内容深度不足。根据《公安机关督察条例》规定，凡是公安机关及其人民警察履行职责、行使职权和遵守纪律的情况，都是督察的内容。但在实际工作中，多数内部执法监督都只注重对一些表面的问题进行监督，而没有更加深入地进行实质性的监督。比如在当前，大量的督察活动都仅停留在对民警的警容风纪、警械、警用车辆的使用或是对公安窗口单位的服务质量等表面性问题的监督上，而针对执法、组织管理等方面存在的问题开展的监督不足。法制部门对执法质量的考评通常是以年终考评为主，缺少日常的监督检查，而且考评方式多为查阅案卷、台帐。但是要在有限的时间内通过抽查案卷、台帐的方式来发现实质性问题的可能性是微乎其微的，因此，所检查出来的问题大都是一些表面性、程序性的问题，主要是法律文书制作方面和办案程序方面存在的问题，如修改处未捺印、复印证据材料未注明取证人等，而且这些被发现的问题并不会影响到年终考评成绩。

3.外部监督机制未发挥应有效益。外部监督实际上是民主监督即社会监督的具体表现[2]。近些年来，随着人民群众的法律意识、权利意识逐渐增强，以及社会信息化的程度越来越高，舆论监督、社会监督的密度和力度进一步加大，对公安执法水平和质量提出了更高的要求。但是，因为不能正确认识到舆论监督和社会监督对执法规范化建设的重要性，一些公安机关往往以自我肯定来抵制社会的批评，以专政机关具有特殊性来干预新闻媒介的曝光，以“官官相护”的冷漠态度来对待公民的申诉控告，甚至有些公安机关和民警声称不会接受某些新闻媒体的采访，这使得外部监督特别是舆论监督、社会监督流于形式，始终停留在随意性较大并易受种种

干扰制约的无力状态，这样既不利于正确开展舆论引导工作，也对公安机关和公安民警的形象造成了不良的社会影响，从而影响到构建和谐的警民关系。

4.执法监督责任追究力度不足。目前，公安机关在开展执法监督时，通常只侧重于对执法事项的监督，而忽视对相关责任人的责任追究。许多公安机关在发现执法问题后，往往不会重视对相关责任人特别是对相关领导的责任追究。因为领导对责任民警的同情与宽容、各种复杂的社会人情关系造成的执法不严等多种原因，相关部门在追究责任时，大多会不问情节轻重、危害程度大小，大事化小、小事化了，采用写检查、扣发奖金等轻微的处理措施对责任民警进行批评教育，但是这些具有保护思想的轻微的处理措施对责任民警不仅不能起到应有的警戒作用亦不能有效地纠正执法过错，久而久之反而会使他们产生侥幸心理甚至是产生“监督无用”的错误认识，从而会更加肆无忌惮地不规范执法。而在处理投诉、信访问题时，有些公安机关不愿意认真处理、解决问题，采用息事宁人的做法，甚至用钱来买“平安”，包庇袒护责任人，这样不但不能解决问题，反而会产生新的信访问题。

三、改善我国公安执法监督中薄弱环节的对策

1.加强思想教育工作，树立正确的执法监督意识。完善执法监督机制、强化执法监督，就应首先从观念层面入手[3]，端正广大民警执法思想，真正把以人为本、执法为民、公平正义、严守法纪等理念根植到头脑中，落实到行动上，以从源头上保障公安执法的规范化。各级公安机关应建立健全执法监督培训制度，采用各种方式，有计划的、经常性的对本机关包括领导在内的全体民警进行执法监督的教育培训与考核，通过教育与考核，使各级公安机关的领导和民警正确认识到执法监督与执法规范化建设的关系，明确执法监督是执法规范化建设的重要内容之一、是执法规范化建设不可缺少的保障，明确执法权力是人民群众通过法律赋予的，接受执法监督、规范执法权力运行是建设社会主义法治国家的必然要求，是立警为公、执法为民的体现，充分认识加强对权力的制约和监督的极端重要性，强化自觉接受监督的意识，使全体民警忠于法律，坚持执法为民，切实做到严格、公正、文明执法。

2.加强执法质量考评工作，深化内部执法监督。内部执法监督既可以全面、深入地监督到公安机关的全部行政执法活动，也能够及时有效、有针对性地解决存在的问题。只有在公安机关内部建立起完备有效的自我监督制约机制，真正做到不断改善公安机关自身的执法活动，才能保证公安机关及其人民警察依法行政[4]。深化内部执法监督，需要提高监督人员的素质，加强内部执法监督人员的队伍建设，有效整合内部监督力量，形成内部监督合力，同时坚持务实的原则，克服有短不揭、有忧不报的做法，认真执行执法监督制度，确保公安机关内部监督机制健康有效地运行。还应以深化执法质量考评为载体，建立完善案件法律审核和个案监督机制，坚持实行平时考评、阶段考评与年度考评相结合，专项检查与专案调查相结合，考评与讲评、整改相结合，实现执法质量考评工作的动态化、平时化、经常化。强化平时监督的力度，改变以往年终突击检查和突击考评的做法，把监督的工作重心放在平时，并强化日常的监督效果。执法质量考评是加强执法监督机制建设中须臾不可忽视的重要内容，务必把它作为一项基础性的任务抓紧、抓实、抓好。

3.完善警务公开制度，规范外部执法监督。人民满意不满意，是评价政府一切行为的最高标准。要完善群众举报投诉制度，拓宽群众监督渠道，依法保障人民群众监督政府的权利。要支持新闻媒体对违法或者不当行政行为进行曝光。对人民群众检举、新闻媒体反映的问题，行政机关要认真调查、核实，及时依法作出处理，并将结果向社会公布[5]。而在不少公安行政执法纠纷案件中,人民群众最不满意的就是某些公安民警在执法过程中没有充分陈述行政收费、行政执罚的依据和标准,认为他们是在搞“暗箱作业”。因此，公安执法必须要实现外部监督规范化，需要通过立法来规范外部监督的形式、方法和程序，建立起一整套有关公安执法监督的舆论监督和公民申诉控告监督的具体运作机制，使外部监督具有法律保障和可操作性。此外，还应完善警务公开制度，公安执法活动中除涉及国家秘密、个人隐私等不能公开的以外，应当

将公安执法的依据、程序、结果等通过各种形式向社会公开，定期向社会公开公安执法活动的信息，以增强公安执法工作的透明度，并为外部监督主体的监督提供监督标准和便利。

5.严格责任制度，加大责任追究力度。任何形式的监督，只有与责任追究结合起来，才能取得实效[6]。而在实际监督工作中，由于种种原因往往把执法监督停留在事上、而很少把责任落实到人(尤其是领导人)上，以至极大地削弱了执法监督的实效性。所以要改变以往以事为主的监督方法，把监督事与监督人紧密地结合起来，对发现的存在执法过错的公安民警（包括公安机关的领导），经查证属实就应当严格依照有关规定进行执法责任追究，避免因责任追究不到位而使责任追究制度失去严肃性和权威性。对执法工作中发生的错误，要采取逐案倒查的方法，并且分清责任，按照“谁办案谁负责、谁审核谁负责、谁审批谁负责”的原则，依照有关规定严格追究承办人、审核人和审批人的执法过错责任，防止出现“责任止于领导”的不良现象，真正使“权力就是责任”的观念深深扎根于每名公安民警心中，从思想上奠定执法规范化的基础。同时，监督者也要受监督并承担责任，对有违法失职行为的监督人员也要依照有关规定追究责任，使监督者忠于职守，尽职尽责。

执法监督是公安执法规范化建设的重要组成部分，在国家管理中起着举足轻重的作用，所以健全、完善公安执法监督机制具有重要意义。我们应当正确认识当前公安执法监督中存在的薄弱环节，并针对存在的问题与不足对公安民警进行思想教育工作，并加强执法质量考评工作，完善警务公开制度，严格责任制度，从而为公安执法规范化提供有效保障，以适应当前公安工作面临形势的新变化,并进一步推动公安工作全面、协调、可持续地发展。

参考文献：

〔1〕陈合权.曾述全.公安学基础理论[M].成都:四川大学出版社，2009.181.

〔2〕陈有芳.强化公安监督措施是加强公安队伍建设的有效举措[J].北京:公安大学学报,1999，(1):21.

〔3〕秦月忠.浅谈构建公安执法监督机制[J].上海: 上海公安高等专科学校学报,2004，(5):48.

〔4〕孟昭阳.论公安执法监督机制的发展与完善[J]. 北京:中国人民公安大学学报,2004，(5):71.

〔5〕〔6〕http://paper.people.com.cn/rmrb/html/2010-09/20/nw.D110000renmrb_20100920_1-02.htm.

（责任编辑 王文江）