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建设项目临时用地土地复垦方案
建
设项目临时用地土地复垦方案是自然资源管理部门重要的审批要件。由于工程建设需要，临时适
当占用土地不可避免。按照政策法规规定要求，临时用地的土地使用者有义务编制土地复垦方案并通过评审。但由于缺乏有效管理，土地复垦方案编制和管理存在一些问题。本文透过临时用地土地复垦方案编制中存在不足的现象，分析土地复垦方案编制及管理中存在的问题，提出加强方案编制质量管理的具体建议。
编制之浅见
一、临时用地土地复垦的必要性
临时用地是指因建设项目施工、地质勘查、抢险救灾等需要，经依法审批，按照临时使用土地合同约定使用的或抢险救灾急需临时使用的国有土地或农民集体所有的土地。就建设项目施工的临时用地而言，包括工程建设施工中设置的临时办公用房、预制场、搅拌场、拌合站、钢筋加工场、材料堆场、施工及运输便道、其他临时工棚用地；工程建设施工过程中临时性的弃土、弃渣用地；剥离的耕地耕作层土壤储备场所用地；架设地上线路、铺设地下管线和其他地下工程所需临时使用的土地。
应该说，土地资源的开发利用有力地支持了重大基础设施建设工程的实施。这些建设项目除主体工程永久占用大量土地外，因施工建设需要也必然会临时占用邻近部分土地作为临建场地或仓库使用。但作为临时使用的土地，在建设中会因挖损、塌陷、压占、污染等原因造成一定程度的的破坏，甚至会在一定程度上影响项目及周边区域的生态环境，因此需要进行土地复垦。
土地复垦是指对生产建设活动和自然灾害损毁的土地，采取整治措施，使其达到可供利用状态的活动。编制临时用地土地复垦方案的目的在于规范土地复垦活动，加强土地复垦管理。
为落实十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，保护耕地，节约资源，保护和改善生态环境，实现
□ 绍兴市轨道交通集团有限公司 琦
王英赵豪
□ 绍兴市土地整理储备中心 38
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研究TANSUOYANJIU探索土地资源的可持续利用，需及时对遭受破坏的临时用地进行复垦利用，以提高土地利用的社会效益、经济效益和生态效益。项目建设施工临时用地、地质勘查临时用地、抢险救灾临时用地、采矿用地方式改革试点临时用地等4大类。《自然资源部 农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资规〔2019〕1号）要求，临时用地一般不得占用永久基本农田，临时用地到期后土地使用者应及时复垦恢复原种植条件，县级自然资源主管部门会同农业农村等相关主管部门开展土地复垦验收，验收不合格的，责令土地使用者进行整改，经整改仍不合格的，按照《土地复垦条例》规定由县级自然资源主管部门使用缴纳的土地复垦费代为组织复垦，并由县级自然资源主管部门会同农业农村等相关主管部门开展土地复垦验收。2016年12月24日，原浙江省国土资源厅下发了《浙江省国土资源厅〈关于印发浙江省临时用地管理办法（试行）〉的通知》（浙土资发〔2016〕31号），要求从2017年2月1日起凡因建设项目施工、地质勘查、抢险救灾等需要临时使用国有或集体土地的，需编制土地复垦方案。2017年11月21日，《浙江省国土资源厅关于临时用地涉及永久性基本农田有关事项的复函》（浙土资规〔2017〕10号）更规定了“临时用地涉及永久基本农田的，要组织选址论证，未通过论证的，不得临时使用”。由上可知，要取得临时用地土地使用权，一是要编制临时用地土地复垦方案，并通过有关部门的评审，二是要依法签订临时用地合同，三是要依法得到批准。凡无临时用地批准文件和临时用地合同，或者临时用地批准文件、临时用地合同有效性不符合法律法规规定，或者不在时效期内的，都不认定为临时用地。（三）实际工作有需求土地复垦方案是重要的审批要件。《国土资源部关于全面实行永久基本农田特殊保护的通知》（国土资规〔2018〕1号）要求，土地复垦方案符合有关规定，方可临时使用土地。《浙江省国土资源厅关于贯彻国土资源部<土地复垦条例>实施办法的通知》（浙土资发 〔2013〕26号）要求，未编制土地复垦方案或复垦方案未通过审查同意的，当地自然资源部门不得申报项目建设用地、审批项目临时用地。据资料介绍，发达国家土地复垦率一般为70%—80%，而中国土地复垦率目前仅只有25%，因此中国作为土地资源相对贫乏的国家，开展土地复垦工作已十分紧迫，对于有效缓解人地矛盾，改善被破坏区的生态环境，具有重要意义。从实际工作情况看，临时用地土地复垦的数量、规模和投资总量较为可观。以诸暨市为例，2019年，该市通过土地复垦方案评审的项目14个，涉及压占土地面积为109.77亩，其中涉及损毁压占农用地105.85亩，实施土地复垦后的耕地面积为105.69亩，涉及投资资金370.29万元。（一）法律法规有规定2019年修订、2020年1月1日实施的《土地管理法》规定，建设项目施工和地质勘查需要临时使用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。土地使用者应当根据土地权属，签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，不得修建永久建筑物。临时使用土地期限一般不超过二年。《土地管理法实施条例》规定，临时占用耕地的，土地使用者应当自临时用地期满之日起1年内恢复种植条件。2011年3月施行的《土地复垦条例》（国务院令第592号）规定，凡生产建设活动损毁的土地，按照“谁损毁，谁复垦”的原则，由生产建设单位或者个人负责复垦。（二）部门规章有要求原国土资源部等七部委《关于加强生产建设项目土地复垦管理工作的通知》（国土资发〔2006〕225号）及《国土资源部关于组织土地复垦方案编报和审查有关问题的通知》（国土资发〔2007〕81号），要求“凡已经或可能因挖损、塌陷、压占、污染等原因对土地造成破坏的生产建设项目土地复垦义务人均应编制土地复垦方案”。《国土资源部办公厅关于开展2013年度全国土地变更调查临时用地审核工作的通知》（国土资发〔2014〕15号）将临时用地分为工程二、临时用地土地复垦方案存在的问题（一）缺少方案编制的基本要件1.有的临时用地需占用基本农田，但编制单位在编制临时用地土地复垦方案时却未经省级主管部门组织选址论证。按照《国土资源部关于全面实Copyright©博看网 www.bookan.com.cn. All Rights Reserved.LAND&RESOURCE国土资源S39国土资源
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行永久基本农田特殊保护的通知》（国土资规〔2018〕1号）要求，重大建设项目施工临时用地占用永久基本农田的，其选址须经省级自然资源主管部门组织论证确需占用且土地复垦方案符合有关规定后，可在规定时间内临时占用永久基本农田，《浙江省国土资源厅关于临时用地涉及永久基本农田有关事项的复函》（浙土资规〔2017〕10 号）临时用地涉及永久基本农田的，要组织选址论证，未通过论证的，不得临时使用。
2.有的临时用地在使用前须提供有关主管部门的审核意见，但编制单位编制临时用地土地复垦方案却未向相关部门申请报批。譬如临时用地在城市规划区内，需征得城市规划部门同意，使用林地需征得林业行政主管部门审核同意。但有的土地复垦方案既未提及城市规划或林业部门同意的情况，也未在附件提供相应的批准文件。
《土地管理法》规定，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。《浙江省国土资源厅关于印发浙江省临时用地管理办法（试行）的通知》（浙土资发〔2016〕31号）要求“临时用地在城市规划区内的，提交规划行政主管部门出具的临时用地选址意见或临时用地规划许可证”。《国家林业局关于加强临时占用林地监督管理的通知》（林资发〔2015〕121号）建设项目临时占用林地，申请人应当提交恢复林业生产条件方案或者与林地权利人签订的临时占用林地恢复林业生产条件的协议，办理临时占用林地手续。《浙江省临时用地管理办法》（浙土资发〔2016〕31号）也有“临
时使用林地的，提交林业行政主管部门审核同意的文件”的要求。
3.有的临时用地土地复垦方案未提及与有关单位签订临时使用土地合同和复垦协议的内容。
《土地管理法》规定，临时用地土地使用者应当根据土地权属，签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费，临时使用土地期限一般不超过二年。有的临时用地土地复垦方案未提及与土地所有者和当地政府签订临时用地协议及复垦协议情况，附件中也没有临时使用土地协议和土地复垦协议，不清楚临时用地使用的起止时间，给管理部门审批、监管带来影响。
4.无法判断临时用地土地复垦方案中土地类型分类的实际面积和土地复垦规划是否符合相关要求。
临时用地土地复垦方案虽有自然资源主管部门提供的临时用地所在地的土地利用现状图和土地利用
总体规划图，但因缺乏土地利用现状分类面积表、项目占用建设用地空间管制区（允许建设、有条件建设、限制建设、禁止建设区）面积，无法判断土地类型分类的实际面积和土地复垦规划是否符合相关要求。
▲ 绍兴市越城区绍兴一中西侧临时用地复垦后现状图
（二）方案编制质量参差不齐
未按规定要求编制临时用地土地复垦方案。《国土资源部关于组织土地复垦方案编报和审查有关问题的通知》要求自然资源管理部门督促和指导土地复垦义务人按照该文件规定的土地复垦方案内容及格式要求，做好方案的编制工作。但有的编制机构置技术规范于不顾，编制的临时用地土地复垦方案格式混乱，内容空洞，有的机构甚至在未深入了解临时用地项目区实际的情况下，简单、盲目抄袭其他编制机构的临时用地土地复垦方案，结果与人家的报告高度类同，就连错误或遗漏空白处都一样。
土地适宜性评价是评定土地对
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研究TANSUOYANJIU探索于某种用途是否适宜以及适宜的程度，因此是进行土地利用决策，调整和优化土地利用结构，确定土地利用方向依据的重要一环。有的方案适宜性评价只见原则不见结果，土地复垦评价单元划分缺少依据，既缺少适宜性评价过程，也缺少复垦前后质量比较的内容。 土地复垦方案逻辑混乱，因果关系不清。原土地利用方式为水田、旱地，却未征得土地所有者同意，复垦规划用途为旱地，既然复垦规划用途为旱地，又说还需修筑田埂；规划复垦方向为水田，但未见修筑田埂的工程量及资金；有的临时用地土地复垦方案前面写了临时用地占用地类分别为林地、耕地，但后面文本中却只有林地；从土地利用现状图可知地块土地利用方式为水田和旱地，但临时用地范围图未见水田符号，全为旱地符号。三、临时用地土地复垦方案对策建议（一）加强临时用地土地复垦方案编制、审批管理除要重视对临时用地审批管理的宣传外，还要加强对临时用地土地复垦方案的编制管理。重大建设项目施工临时用地占用永久基本农田的，其选址在省级主管部门组织论证认为确需占用后方可编制土地复垦方案；临时使用土地由县级自然资源行政主管部门批准，其中涉及基本农田5亩、耕地10亩以上的，需报设市级自然资源行政主管部门备案；报送审查临时用地土地复垦方案时，须同时提交土地复垦方案报告表和评审表。总体规划的规划用途，遵循优先考虑复垦为农业用地的原则，均应将土地复垦的规划用途确定为耕地。（三）加强临时用地土地复垦方案编制质量管理为保证土地复垦方案质量，要加强对临时用地土地复垦方案编制质量的管理。编制临时用地土地复垦方案的机构应具有符合自然资源部《关于组织土地复垦方案编报和审查有关问题的通知》要求的资质，编制人员持有浙江省土地学会颁发的土地规划从业资格证书。土地复垦方案内容及格式要严格按照自然资源部要求编制。当地自然资源部门要组织专家对临时用地土地复垦方案进行评审，并在《土地复垦方案评审表》上签署意见。（二）严格管控临时用地土地复垦规划用途土地复垦规划用途的确定是整个土地复垦方案的重点，关系到临时用地项目地块的土地利用方向，因此管理部门应严格管控土地复垦的规划用途。当临时用地在城市规划区内时，若土地利用现状为耕地，自然资源部门提供的土地利用现状图其土地类型亦为耕地，其规划用途复垦为耕地；当土地利用现状已为待开发土地，与自然资源部门提供的土地利用现状图其土地类型仍为耕地的情况不一致，而自然资源部门提供的土地利用总体规划图部分已规划为建设用地的，编制单位须征询管理部门的意见，建议仅将部分未规划为建设用地的复垦为耕地。当临时用地不在城市规划区内时，不考虑项目区临时用地使用前的土地利用现状有无改变，只要自然资源部门提供的土地利用现状图其土地类型为耕地，按照土地利用（四）制定规范 及时验收有关部门要研究制定完善符合浙江省实际的临时用地土地复垦验收要求与规范，尽早公布，用于指导地方土地复垦工作。复垦义务人要在对复垦情况进行自查的基础上，提供依据临时用地土地复垦方案的土地复垦任务完成情况、土地复垦工程质量、土地复垦效果、土地复垦现场影像等资料，提交由具备计量认证资格、具有《土壤环境质量 农用地土壤污染风险管控标准（试行）》（GB15618—2018）检测项目的检测机构的《土壤检测报告》向自然资源部门申请验收。自然资源部门要积极组织人员开展验收。验收人员要熟练掌握土地复垦知识，提高土地资源管理、农田水利、农业生态、土壤与农业化学等专业水平，并积极将先进技术应用到验收当中，提高验收结果的科学性、正确性及精准性。（三）编制单位良莠不齐原国土资源部《关于组织土地复垦方案编报和审查有关问题的通知》（国土资发〔2007〕81号）要求编制土地复垦方案报告的机构应当具备省级以上有关部门核发的规划设计资质或具有从事土地复垦规划设计资质，但实际工作中无相关资质的机构也在参与临时用地土地复垦方案的编制，有的机构虽有资质但无土地复垦规划编制业绩，严重影响临时用地土地复垦方案编制的技术质量，土地复垦方案中无编制单位资质证书及编制人员资质、签名等情况更是屡见不鲜。由于编制人员的专业所限，收集资料不够，如未收集原土地利用方式下土壤类型、土层厚度等基础资料，贸然判断周边土壤肥力较差等。 Copyright©博看网 www.bookan.com.cn. All Rights Reserved.LAND&RESOURCE国土资源S41
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