005、闽南古民居的保护利用方式及管理机制研究

闽南古民居的保护利用方式及管理机制研究

李晓刚 旺姆

摘要:现有对闽南古民居保护利用的相关研究工作中，主要从规划编制、项目策划、政府投入等层面开展，而对古民居保护利用的政策、机制等尚未开展系统性研究。本研究以厦门市历史风貌保护片区内的闽南古民居保护利用为例，借鉴国内较为成功的“乌镇”保护利用模式，尝试探讨转型期闽南古民居保护利用中的方式及机制选择，以期通过制度安排提出古民居保护利用的另一种适合模式。

关键词:古民居；保护; 利用；机制；研究

1 闽南古民居保护中存在的问题与困难

在闽南地区的自然、地理与人文因素影响下，闽南古民居作为闽南地区独有的特色民居建筑在厦门曾经广为分布；然而由于与现代生活的不相适应，古民居多已被成片破坏改造，历史印记即将消失殆尽。2000年厦门市开展了历史风貌建筑普查工作，由于海沧的新垵、霞阳，翔安的吕塘、田墘等村落的红砖民居保存较为完整，因此被划入紫线保护范围。2012年福建省文物局牵头开展闽系红砖建筑捆绑申报《中国世界文化遗产预备名单》工作，新垵、霞阳、吕塘、田墘等古民居均被专家组列入闽系红砖建筑申遗候选点名单；但在选点工作中专家组提出，因海沧新垵、霞阳村临近工业区，村民大多已对古民居进行翻建，成片保护已不可能，无法列入《中国世界文化遗产预备名单》。

图1 翔安田村墘闽南古民居现状图

1.1 闽南古民居保护中存在的困难

经过调研、访谈，可归纳出闽南古民居保护中存在的主要问题为：修缮成本、管理成本、利益诱惑下的违章冲动、产权复杂及拆迁安置等，实际上也属于国内历史建筑保护利用中的常见问题。

村民一般均认为古民居是祖先留下来的宝贵遗产，而现实中大量古民居被拆除的一种原因在于古民居的建筑规模和周边基础配套设施难以应对人口增长及需求的改变。鉴于古民居的特殊地理位置，翻建住宅，收取房租成为大多数村民尤其是年青一代的唯一收入来源，初步估算在目前的条件下，10年内即可收回翻建房屋投资。相对而言古民居的维护成本高，修缮一座200平方米左右的古民居投资在10-20万元之间，而这样的古民居不受外来务工人员的青睐，将其整体出租只能得到200元左右的租金月收入，比起翻建现代建筑而言，村民认为修缮古民居得不偿失。同时不经审批的翻建、改建并没有遇到被执法强拆的问题，违建成本基本为零。古民居未能得到及时修缮、保护的另一种原因在于产权关系复杂（产权传承已达5代之久）、产权人在国外﹑产权人另有新居﹑古民居难以出租获利等，导致目前大量处于空置状态，而无人居住加速了古民居的老化。如欲对古民居内部居民进行整体动迁、收购产权或进行产权置换难度很大，因为会涉及到所有产权人的利益。既能保护住祖产又能增加收入的保护模式是较为理想的，但由于缺乏相关的经营﹑管理经验，此类保护利用模式的可行性村民普遍缺乏信心。

1.2 小结

作为单栋历史建筑，闽南古民居并不出色，整体风貌才是其特色所在，因此闽南古民居最好的保护方式是进行片区整体风貌保护，也因其如此保护才更为困难。闽南古民居片区保护的难点一为拆除大量与整体风貌不协调的新建筑，异地安置大量增长的原居民住房需求，其中又涉及拆迁建设带来的资金及土地成本以及土地房屋产权问题。难点二为原住民的生活形态如何最大限度的保留，没有原住民，会失去历史文化感；有了原住民，现代化的生活要求、利益需求可能与保持历史风貌相冲突，出现商业化泛滥。难点三为如何建立高效、有经验，能够带动古民居保护利用持续发展的管理经营机构。

2 乌镇保护及利用案例借鉴

乌镇位于京杭大运河西侧，西临湖州市，北界江苏吴江县，有1300年的建镇史。乌镇景区由乌镇旅游开发有限公司进行保护、管理与经营，该公司是中青旅、桐乡市政府、IDG投资公司三方共同经营的大型旅游集团，公司类型为中外合资经营企业。

2.1 乌镇保护模式 2.1.1 系统保护

乌镇保护工程中，将所有地上基础设施、管线埋设至地下，对所有河道进行大规模的清淤。尊重历史，按照原有规模以旧修旧、以旧修故。

2.1.2 发掘文化底蕴

以“深厚文化底蕴”作为古镇的灵魂，文化融入古镇保护工程。在乌镇保护过程中，不仅保护众多的建筑，更保护完整的生活形态和深厚的地域文化，特别体现“名人文化”及“民情民俗文化”，将皮影戏、乡土花鼓戏、蓝印花布、酒作坊、糕点作坊都融入古镇活动。

2.1.3 控制过度商业化

为保护古镇整体风貌，禁止居民自行经商。在一期保护工程中对古镇的所有商店进行了产权置换，产权统一后再就“卖什么、怎么卖”重新界定，并以预先确定的方式招租，招商过程中对于项目严格筛选。同时采取各种疏、堵措施，缓解禁止居民经商所引发的利益矛盾。二期工程在开发前先将所有原住民民均进行搬迁，在将原来民居修旧如旧后，再以招标方式将原来的古民居（民宿）交给原住民进行管理，住客由旅游公司统一分配。经营民宿的原住民可以从事餐饮服务，但对经营规模、时间等进行限制。

2.1.4 民居产权置换

乌镇一期工程根据“历史街区整体建筑风貌优先”的原则，在保护前进行有针对性的搬迁及产权置换，搬迁了工厂，对保护区域内所有商店进行了产权置换。一期工程仅将企业、商业产权置换，未强制搬迁居民。优点是景区内原生态保持，但出于利益考虑，居民会在家中私设旅店，屡禁不止。同时老街居民要求享受现代化文明生活的权利也与保护古镇历史风貌的初衷起冲突。乌镇二期工程将原有的居民全部外迁后实施改造，然后旅游开发公司进行经营、管理，避免了一期工程的弊病；但由于西栅景区内无原居民居住，也存在缺少人文景观的问题。目前旅游公司正在研究有选择性地让具有一定知识修养及经济实力的居民进驻古镇居住。

2.2 乌镇模式借鉴

乌镇保护与利用过程中，对如何解决历史建筑整体保护中的普遍性难题均进行了探索，并取得较好的效果，可资借鉴。

（1）关于土地房屋产权置换中的问题：一期保护工程中未涉及民居，仅对商业店面进行产权置换，导致保护区与居民区合一，住户深受困扰；同时也仅为表皮保护，不涉及民居内部结构、功能调整。二期工程前，乌镇旅游开发有限公司协助公房住户取得原房屋产权，接着收购、置换其房产；对私房产权人劝其搬离古镇，并按照法规进行补偿。私房房屋产权人定居海外的，通过各种途径进行联系，进行补偿后取得其民居产权。

乌镇二期保护工程得以实现原居民全部搬迁、安置，得益于两个方面：一是彼时的西栅属于镇郊区，大部分居民有意愿外迁至桐乡市居住；二是《物权法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》尚未出台，政府推动房屋征收工作阻力较小。由于古镇内的历史建筑事实上属于历史文化遗产，同时房屋征收工作主要通过政府推动，因此乌镇内政府

征收的房屋产权均归于桐乡市政府，在成立乌镇旅游股份有限公司时，桐乡市政府也以乌镇内房屋产权占有股份，进行分红。

（2）关于防止保护利用过程中的商业化泛滥：通过历史建筑的所有权与有限经营权分离，乌镇已解决此问题。

（3）关于建立高效、有经验，持续发展的管理经营机构问题：乌镇镇政府与中青旅合作，运用现代化的经营管理方法和手段，已解决此问题。

3 闽南古民居保护利用中的权属问题

3.1 中国土地房屋权属关系的复杂性

我国现行的土地管理体制下，土地依权属分为国家所有与集体所有两类，房屋占地性质因此分为占用国有土地与集体土地。通常乡、村范围内均为集体土地，但也存在乡、村范围内的房屋收归国有后，房屋占地转为国有土地的情形。由于我国各地集体土地确权工作尚未完成，因此确定古民居占用集体土地抑或国有土地的认证工作也存在困难。

中国的户籍制度下，一般房屋权属人可分为城镇户籍与农村户籍两类。通常农村户籍的居民对集体土地上的房屋拥有所有权，但也存在由于户籍变更，造成城镇户籍的居民对集体土地上的房屋拥有所有权，或者农村户籍的居民对国有土地上的房屋拥有所有权的情形。

土地所有权国有土地房屋产权国有房屋产权人户籍城镇户籍集体土地村宅农村户籍 图2 中国土地房屋权属关系图

从产权人所处地域区分，古民居可分为产权人在国内或侨居海外两种情形；从权属关系清晰程度区分，可分为权属清晰的单个产权人以及年代久远或历史原因造成权属不清晰的多个产权人两种情形。宗祠、寺庙等，已无法以单个产权人或多个产权人概念区分，而属于村集体、村内某姓氏宗族的共同财产。在中国现行的土地房屋制度下，土地房屋权属关系的清晰界定与确权事实上属于成本极高、极为困难的工作。

古民居权属情况按民居类型分按居住地域分一般村宅、祖屋按权属界定分宗祠、寺庙产权人居住国内明确的单个产权人村集体某姓氏宗族产权人侨居海外权属模糊的多个产权人 图3 古民居土地房屋权属关系图

3.2 产权模糊界定的意义

闽南古民居历史风貌片区内，宗祠、寺庙等虽为集体共同财产，但因其使用功能不涉及利益分配，同时管理这部分建筑的个人或机构大多声望较高且责任感强，反而受到各界的资金资助，修缮较好，具有较高的历史价值。一定意义上，宗祠、寺庙等房屋的产权无法清晰界定，以及其附属的信仰意义反而造成其保护的可能性。另一方面，部分古民居正是因为产权关系复杂，产权人间的互相牵制，才导致古民居留存至今。从这个角度出发，对于权属关系复杂，界定成本过高的古民居，保持其产权模糊也同样不影响其保护利用。

3.3 结论

对闽南古民居而言，如果房屋权属明确的，通过房屋收购、置换或征收的形式，有利于推进片区整体的保护利用；而当清晰界定产权的成本过高时，维持产权的模糊性，同样可开展古民居的保护利用工作。

4 闽南古民居的保护及利用方式

4.1 闽南古民居的保护方式

闽南古民居的保护方式，可分为原址保护与异地迁移两类。对于历史风貌片区内的古民居建筑，一般应以“修旧如旧”的方式，原址保护利用。古民居可进行建筑功能变更，但不得改变建筑外貌、结构。对于历史风貌片区保护范围外，非文物保护单位，但具有保护价值的古民居，应允许拆除后异地迁移保护。

闽南古民居的保护中，根据土地房屋权属关系是否改变又可分为政府征收后保护、租赁保护及产权人（管理人）自行保护三种。

4.1.1 政府征收方式原址保护

闽南古民居原址进行成片整体保护利用时，一般由政府征收为国有土地后再进行保护应作为首选方式，否则很难推进保护利用工作。这是因为，闽南古民居多为村民原宅基地，根据《土地管理法》，村民宅基地不得在村集体范围外进行转让交易，因此只有通过土地征收，古民居才可进行合法交易以及功能变更，社会资本才有可能介入；另一方面，村民买卖或租赁宅基地后均不得再申请宅基地，因此只有土地在征收后村民才能够得到合理补偿，特别是能够申请宅基地置换。从村民本身利益考虑，在土地不征收的情况下，很难推进成片古民居的保护，也难以进行整体的规划及经营利用。村集体虽可介入古民居的保护利用工作，但由于其不具有宅基地审批权，而无法进行实质工作。

政府统一征收历史风貌片区内集体土地，收购地上房屋实施保护管理的方式，有利于对古民居资源进行统一规划，协调保护与利用，明确发展的定位及特色，便于引导及控制利用的方式、业态类型等。对于产权复杂，确定产权关系成本过高的古民居，建议不对房屋产权关系进行界定，由政府基于历史风貌建筑保护的理由，对古民居进行代管，但需进行证据保全工作。现实情况下政府征收的方式存在的困难在于实施征收困难。

4.1.2 政府征收方式异地迁移保护

政府根据建筑物的评估价值收购古民居，对产权人以经济赔偿的方式进行补偿。该方式的优点为不涉及用地权属，可迁移至其他历史风貌片区统一保护利用；但异地迁移打断了建筑与其所在环境关系的延续，一定程度影响了文化的原真性。

4.1.3 租赁方式原址保护

古民居房屋所有权不变，由产权人（管理人）与政府或政府相关管理机构达成租赁保护的协议，政府获得一定期限的建筑使用权，负责古民居的修缮改造及日常维护，并按照规划进行功能更新及利用，产权人收取房屋租金。租赁保护的方式，由于维持原有的权属关系，且产权人（管理人）通过租金保障了持续的收入利益，调动了产权人的积极性；这种方式适用于产权人未居住或有能力异地居住的古民居，以及权属关系复杂的古民居，只适合针对个别房屋实施，如大规模采用，将因为前期谈判、协议的冗长过程，以及协议的风险性等问题，大幅增加保护利用的成本，使整体保护利用工作难以推进。

租赁保护存在的困难为，在合作协议的保障体制尚不完善的情况下，产权人有毁约的可能性；由于协议的风险性及有限的经营权，在古民居保护利用初期吸引投资者较为困难。因此租赁方式原址保护必须由政府或政府相关管理机构与产权人（管理人）签订协议，至少也需要政府部门作为担保才可消除社会资本投资者的担心。

4.1.4 产权人（管理人）自行原址保护

房屋产权不变，产权人（管理人）与政府签订《保护责任书》，负责建筑的修缮、维护及管理，政府给予一定资金及技术等方面支持。产权人（管理人）需遵守历史风貌建筑保护的有关规定，不得擅自拆除建筑、改变建筑结构形式，可按照规划进行功能更新及利用。

产权人（管理人）自行保护古民居时，政府投入成本较低，保护较易实施，在产权人具备一定经济能力以及保护意识的条件下，保护利用的成效较好；同时也适用个别权属复杂的古民居，但该方式目前在厦门无法普遍推广。存在困难在于：古民居的产权人（管理人）多数为村民，经济基础及保护责任感较差，古民居空置及年久失修的现状证明普遍施行自行保护的可行性较低；另外即使签订《保护责任书》，也可能由于利益驱使存在毁约风险，且政府实施监督较为困难。

4.1.5 社会投资者异地迁移保护

社会资本投资者收购古民居异地迁移解决了保护问题，但该方式属于私人交易行为，其利用不受政府管控，从公共利益角度，较难发挥其文化价值。操作方式为经市文物主管部门同意，古民居产权人（管理人）与投资者达成收购地上建筑物协议，由投资者根据建筑物评估价值给予经济补偿。

4.2 闽南古民居的利用方式

对古民居建筑的利用，根据其是否改变功能，可分为公益性利用及经营利用两种方式。由于这两种方式互有利弊，实际应根据古民居的建筑状况及重要性分别确定利用方式。公益性利用方式可保持原有的建筑外观、功能及内部结构，不向公众开放或有限的开放，仅作为欣赏、展示等功能使用。该方式能够最大程度地保护古厝建筑的物质形态，但需要大量持续的投入进行修缮及日常维护。经营利用方式主要为旅游相关的功能，为目前对古民居保护利用的主要方式。旅游利用的方式，有助于解决保护资金的问题，促进古厝建筑的可持续保护，但需理顺管理机制，完善配套政策支撑。

5 闽南古民居保护利用的管理机制建议

建议成立闽南古民居保护管理委员会（以下简称管委会），作为古民居保护的政府主

管部门，市规划、建设、国土、文化等有关部门依法在各自的职责范围内落实古民居建筑的保护管理工作。根据政府、企业与产权人的角色、职责，有政府主导、企业主导以及产权人主导三种经营管理机制。

5.1 政府主导的管理机制

管委会和国有企业成立第三方管理运营公司作为经营主体。管委会与规划部门联合

组织编制保护利用规划；管委会与国土部门联合制定用地征收计划及补偿方案，由管委会与古民居产权人（管理人）协商房屋征收事项，执行用地房屋征收及安置补偿的工作。实行房屋租赁方式保护的，由管委会与产权人（管理人）协商并签订协议，明确委托或租赁时限，双方责任及利益分配，以及毁约赔偿内容等。

政府给予资金支持，管委会实施片区危房改造、基础设施建设、景观整治及配套公共服务设施的完善。管理运营公司根据规划实施项目开发，涉及建筑改造的，方案须经管委会初审后，报建设部门审查，并按照其变更的功能，办理相关经营手续。管理运营公司根据需求实行物业租赁，但经营项目需经管理运营公司审核，以根据规划控制及引导业态。涉及异地迁移的古民居民间交易项目，由产权人向管委会申请审核，由管委会核实明确建筑不属于保护范围，并在村民和投资者之间的承担协调、支持的工作。

1、组织编制片区保护利用规划2、实施用地征收及补偿3、基础设施完善4、项目开发及建筑改造方案初审5、经营管理监督管委会管委会审核、引导、监督协调、征地补偿物业优先租赁委托经营第三方运营公司国有企业1、项目开发策划2、项目融资3、物业租赁4、管理与控制业态产权人1、提出征地补偿方案的意见，与管委会协商；2、，委托运营公司经营，明确协议，利益分成

图4 政府主导的管理机制示意图

政府主导的管理机制，主要适用于古民居开发利用初期，市场投资吸引力尚不足的

情况下，针对成片古民居建筑群的利用，能够相对快速、有效地启动古民居的保护利用项目，但政府投入的资金及管理成本较大。

5.2 政府引导、企业主导的管理机制

管委会制定征地补偿方案，承担征地补偿成本，并负责与产权人的协商，执行征地补偿工作。补偿方式如上所述，涉及村民宅基地置换，由管委会会同国土部门负责落实。

采取房屋租赁方式的，由企业直接与产权人（管理人）协商并签订协议。

投资企业组织编制保护利用规划，报管委会及城乡规划部门联合审查。由企业实施整体开发，包括公共服务设施的建设及项目开发，并可实行物业租赁。管委会主要对规划实施、保护措施、业态控制等方面实施监督管理。

企业主导的模式更依赖于市场化手段，有利于调动投资企业的积极性，政府投入成本较低，适用于古民居利用市场发展相对稳定、成熟，管理机制相对完善的阶段。

1、实施用地征收及补偿2、针对规划实施、保护措施、业态控制实施监督管理3、初审保护利用规划及项目策划方案管委会审核、引导、监督协调、征地补偿物业优先租赁委托经营投资企业（运营公司）1、组织编制保护利用规划及项目开发策划2、项目一体化开发，包括基础设施和经营项目3、项目融资4、物业租赁5、管理与控制业态产权人1、提出征地补偿方案的意见，与管委会协商；2、，委托运营公司经营，明确协议，利益分成

图5 企业主导的管理机制示意图

5.3 政府引导、产权人主导的管理机制

管委会明确保护与利用要求，与古民居产权人（管理人）签订《保护责任书》，政府给予一定的资金与技术支持。如实施功能变更及经营利用的，需先经管委会初审，再办理相关经营手续。

产权人主导的管理机制主要适用于单体建筑，且产权人有能力实施保护。由于现状闽南古民居大多空置失修，产权人（管理人）多数不具有自行经营的能力，不适合普遍推广。

5.4 小结

目前厦门市古民居的保护利用，建议采取政府主导的管理机制，以集体土地征收，房屋收购为主，租赁为辅的方式统一收回管理使用权，由管委会与企业合作成立第三方管理公司负责经营管理。随着古民居保护利用的市场发展，可逐步推进至政府引导、企

业主导的管理机制。

参考文献

[1] 全国人民代表大会常务委员会.《中华人民共和国土地管理法》[EB]. 北京：2004 [2] 全国人民代表大会常务委员会.《中华人民共和国城乡规划法》[EB]. 北京：2007 [3] 厦门市城市规划设计研究院. 《厦门市紫线控制专项规划》[Z]. 2008 [4] 厦门市城市规划设计研究院. 《闽南古民居保护项目策划》[Z]. 2013

作者简介：李晓刚，高级工程师，厦门市城市规划设计研究院； 旺姆，工程师，厦门市城市规划设计研究院。