Ｖａｌｕｅ Ｅｎｇｉｎｅｅｒｉｎｇ ・２３・ 关于农村公共服务设施建设的几点思考 Ｒｅｆｌｅｃｔｉｏｎｓ ｏｎ ｔｈｅ Ｒｕｒａｌ ＰｕｂＪｉｃ Ｓｅｒｖｉｃｅ Ｆａｃｉｌｉｔｉｅｓ Ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ 李祖硕ＬＩ Ｚｕ—ｓｈｕｏ；刘保东ＬＩＵ Ｂａｏ—ｄｏｎｇ；李鹏飞ＬＩ Ｐｅｎｇ—ｆｅｉ （北京交通大学土木建筑工程学院，北京１０００４４） （Ｓｃｈｏｏｌ ｏｆＣｉｖｉｌ Ｅｎｇｉｎｅｅｒｉｎｇ，Ｂｅｉｊｉｎｇ Ｊｉａｏｔｏｎｇ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｂｅｉｊｉｎｇ １０００４４，Ｃｈｉｎａ） 摘要：现阶段我国农村公共服务设施建设不健全，是城乡经济社会发展不平衡的主要表现之一。加速推动农村公共服务体系建 设，构建较为完善的农村公共服务体系，是当前各级政府面临的重要课题。本文通过对我国农村公共服务体系建设中存在的问题进行 分析并提出改进方案，探讨构建农村公共服务体系的对策思路。 Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅ ｒｕｒａｌ ｐｕｂｌｉｃ ｓｅｒｖｉｃｅ ｆａｃｉｌｉｔｉｅｓ ｂｅｉｎｇ ｉｍｐｅｒｆｅｃｔ ｎｏｗ ｉｎ Ｃｈｉｎａ ｉｓ ａ ｍａｊｏｒ ｍａｎｉｆｅｓｔａｔｉｏｎ ｏｆ ｔｈｅ ｉｍｂａｌａｎｃｅ ｏｆ ｕｒｂａｎ ａｎｄ ｒｕｒａｌ ｅｃｏｎｏｍｉｃ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ．Ｔｏ ｐｒｏｍｏｔｅ ｒｕｒａｌ ｐｕｂｌｉｃ ｓｅｒｖｉｃｅ ｓｙｓｔｅｍｓ ａｎｄ ｂｕｉｌｄ ｍｏｒｅ ｐｅｒｆｅｃｔ ｒｕｒａｌ ｐｕｂｌｉｃ ｓｅｒｖｉｃｅ ｓｙｓｔｅｍｓ ｉｓ ａｎ ｉｍｐｏｒｔａｎｔ ｉｓｓｕｅ ｆａｃｉｎｇ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｃｕｒｒｅｎｔｌｙ．Ｔｈｉｓ ｐａｐｅｒ ａｎａｌｙｚｅｓ ｔｈｅ ｐｒｏｂｌｅｍｓ ｏｆ ｔｈｅ ｒｕｒａｌ ｐｕｂｌｉｃ ｓｅｒｖｉｃｅ ｓｙｓｔｅｍ ｃｏｎｓｔｕｃｔｒｉｏｎ ａｎｄ ｐｒｏｐｏｓｅｓ ｉｍｐｒｏｖｅｍｅｎｔ ｐｒｏｇｒａｍｓ．Ｂｅｓｉｄｅｓ，ｉｔ ａｌｓｏ ｅｘｐｌｏｒｅｓ ｔｈｅ ｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓ ｏｆ ｔｈｅ ｒｕｒａｌ ｐｕｂｌｉｃ ｓｅｒｖｉｃｅ ｓｙｓｔｅｍ ｃｏｎｓｔｕｃｔｉｒｏｎ． 关键词：公共服务设施；新农村；改进方案 Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｐｕｂｌｉｃ ｓｅｒｖｉｃｅ ｆａｃｉｌｉｔｉｅｓ；ｎｅｗ ｃｏｕｎｔｒｙｓｉｄｅ；ｉｍｐｒｏｖｅｍｅｎｔ ｐｒｏｇｒａｍ 中图分类号：Ｆ２９９．４ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００６—４３１１（２０１３）３０—００２３—０２ １农村公共服务设施建设的作用 服务设施规划的指导比较笼统［２１。 个国家或一个地区农村经济社会发展及城乡协调 ２．２农村居民有效需求不足农村公共服务设施主要 一发展水平能够体现出该区域农村公共服务设施水平的高 服务于农村居民，因此它的具体项目和建设规模应该根据 低。而社会主义新农村建设水平则主要反映在农村公共服 居民的需求而定。总的来说，农村地区的经济发展现状及 务设施水平上。加快农村公共基础服务设施建设，有助于 人口数量决定了居民对公共产品的需求。传统农业生产模 推进三农建设，促进国民经济稳定、持续、健康发展。 式及农村特定的生活习性决定了村落的布局和规模有一 在广大农村地区，公共服务设施属于农业综合生产能 定的局限性。我国的城乡经济发展水平有一定差距，而且 力的一部分，是加快农村经济建设、促进社会进步的重要 据中国统计局调查显示，上一年我国农村居民人均收入 推力。在农业生产中，公共服务设施建设通过作用于生产 ７９１７元，这个水平低于同年城镇居民全年人均可支配收 成本、生产效率和组织形式，直接推动农村产业发展，为农 入的１／３。城镇居民对于公共服务设施的有效需求远高于 村非农产业发展提供良好的物质条件，从而促进农民增 农村地区。 收，提高农村地区的福利水平。此外，西方发达国家关于农 ２．３农村公共服务设施建设仍然滞后村庄建设规划 村基础设施建设的成功案例也充分表明，加强农村地区的 编制工作基本完成，但规划的科学性、合理性仍没有得到 公共服务设施建设，能够促进传统农业向现代农业转型， 足够的认识，造成了虽有规划但没有积极付之于实施的状 构建农村产业链，优化农村的生存环境【１］。 ２农村公共服务设施建设存在的主要问题 ２．１相关规范的缺失自２００８年《中华人民共和国城 产能力大受影响。由此可见，中国的农村公共服务设施建 乡规划法》颁布实施以来，农村地区的公共服务设施建设 设水平与城镇地区尚有不小的差距，而且尚未达到社会主 引起了全社会的广泛关注，连带着这些地区的产业规划也 义新农村的建设标准。『３１ 备受重视。但农村地区的规划体系与城市规划尚有不小的 ２．４公共服务设施投入有限由于受传统思想观念的 差距，农村地区尚未形成一套健全的规划体系，这是当前 影响，农村公益性服务设施通常被视为“福利品”。虽然近 农村公共服务设施建设面临的首要难题。由于农村公共服 几年农业产业和市场经济都在进步，农村公共产品的供给 务设施建设未经科学规划，农村公共服务设施空间分布比 模式也从政府供给逐步转向政府与市场混合供给，但就整 较分散，致使一部分公共服务设施无法充分发挥服务职 体而言，市场供给模式尚未普及，而且供给数量有限，所以 能。现阶段，国内主要参照镇规划标准进行农村建设规划。 现阶段农村地区的公共服务供给模式主要是由政府与村 这套标准仅仅给定了农村公共设施的类别、项目，但等级 经济集体共同承担。由于资金有限，政府只能以政策支持 的划分只有中心镇和一般镇两级。新标准中关于农村公共 的形式承担一部分公共服务设施的资金供给，其余的部分 需要村庄自己承担。而村庄经济差异较大，集体经济较好 况，导致了农村公共服务设施出现供给数量和质量达不到 预期，结构欠佳且地区差异明显等诸多问题，农业综合生 基金项目：“十二五”国家科技支撑计划项目“村镇建设工程标准 的村，有能力支持村庄公共服务设施建设，而经济情况较 体系研究一村镇建设基础设施和公共服务设施配置布 局技术研究”（２０１２ＢＡＪ１９Ｂ０２—０４）。 向为组合桥梁结构；刘保东（１９６７一），男，河北廊坊人， 差的村，不会将公共服务设施建设纳入本村的经济财政预 作者简介：李祖硕（１９９０一），男，云南保山人，硕士研究生，研究方 算中。２．５权责不明确在公共服务设施建设过程中，因利 教授、博士生导师，博士，主要从事组合桥梁和结构抗 益和权责关系的冲突，农村地区公共服务的供给责任不明 确，导致供给主体发生错位。首先是相关部门在农村公共 震方面的研究工作。 ・２４・ 价值工程 服务设施的供给方面产生缺位。各部门不仅有“重管理、轻 ３．４吸引资金投入，创新投融资机制在建设公共服 服务”的通病，而且过分关注对于利益和权责关系的划分， 务设施过程中，不断吸引信贷资金和社会资金的广泛投 致使在实际工作中常常因利益或权责关系冲突而相互争 入。不断遵循市场经济规律，构建一个吸引民间资金进入 执，在完善农村地区公共服务工作上也相互推脱。此外，各 的融资平台，在一定程度上为农村公共服务设施筹集更多 级政府、各部门对于公共服务供给责任的划分尚未形成～ 的资金。一是有效利用财政政策工具，不断吸纳信贷资金 套规范完整的制度或体系。其次，乡镇政府在供给过程中 的投入：二是对财政支农方式进行创新，随社会资金进行 的错位。～方面，由于上级政府的缺位，乡镇政府承担着与 引导和鼓励，进而增大投入的力度；三是建议财政应花大 其财力极不相当的职能，负担沉重；另一方面，由于乡镇政 力气安排财政资金，加大对纯公益性农村公共产品建设的 府职能过宽，机构设置过多，行政性支出较大公共服务性 支持力度。继续采用政策激励的办法，鼓励金融机构进入 支出处于萎缩状态 。 ２．６缺乏有效的管理机制农村公共服务设施由于养 护责任不落实，缺乏后续维护管理阿。由于责权不明晰，农 村公共服务设施和公用事业的经营管理效率低下成为一 个普遍现象，从而致使大量的设施损坏严重。并且由于农 村基层组织的管理功能普遍薄弱，常出现有人建设、有人 使用，却没有人管理的情况嘲。 ３农村公共服务体系建设的改进方案 ３．１健全农村公共服务管理法现有《镇规划标准》关 于村镇住区公共服务设施的编制体系和标准控制的内容 和深度不足，使得村镇住区公共服务设施的规划处于无章 可依的尴尬境地，城市和乡村之间缺少过渡和衔接。因此， 必须完善有关规划法规体系，制定与村镇社会经济发展状 况相配套的有针对性的村镇住区公共服务设施配置标准， 出台相关配套法规、实施细则，制定村镇规划法规管理条 例 。另外，在公共物品供给方面，在我国广大农村地区普 遍存在着滥用行政权力的倾向，农民作为服务的对象和接 受者，在机制体系缺失的前提下，根本没有参与和表达意 愿的机会。为此，需要建立健全相应的听证程序，在一定程 度上确保农民拥有参与的机会，进而避免行政权力的滥 用：在对农村公共物品供给结果的检验过程中，需要完善 相应的监管机制和评价机制。 ３．２统筹城乡发展、规划合理布局通过采取集中和 分散相结合的方式，对空间布局进行处理，在村民居住相 对比较集中的地方布置相应的公共服务设施，为了提供服 务设施的功能，需要对公共服务设施之间的互补性进行考 虑，在一定程度上集中布置各类设施，进而发挥公共服务 设施的集聚效应。另外，政府作为一个服务机构，要不断加 大对农村公共服务服务设施的投入力度，给予一定的财政 支持，在一定程度上解决基层政府的财政困难，提高政府 的公共服务水平和服务质量。在渠道方面，实现服务主体 的多元化。拓宽农村公共服务供给的渠道，逐渐从单一的 政府直接供给转变为民间资本参与农村公共服务的建设。 在公共服务建设中，逐步形成以政府为主体，各种社会公 共机构、非营利组织，以及其他社会组织和农户广泛参与 方式，进而形成多渠道、多元化的服务农村公共体系的新 格局嘲。 ３．３构建多元化的供给模式通常情况下，主要是通 过政府和村集体供给农村的公共服务设施，在一定程度上 缺乏相应的市场竞争机制。在今后的工作中，要发挥市场 经济调节的作用，对企业、组织或个人进行积极的引导，逐 步对公共服务设施的供给主体通过法律规范等进行统一 的管理，进而形成对公共服务设施进行多中心的配置模式 ， 不断扩大公共服务设施使用者的选择范围和选择途径。 农村公共服务建设领域，利用财政资金引导社会资金投入 公共服务设施建设和运营，开拓农村公共服务设施建设融 资渠道。丰富农村吸纳社会资金手段㈣。同时鼓励工商企 业主担任村经济顾问与村进行结对帮扶，解决村集体经济 不足的难题；由村集体组织农民群众自愿投工投劳，参加 村道整治、河道保洁、村庄美化等以投劳为主的建设任务。 ３．５明确权责作为管理者的地方政府负责各项公共 服务设施的总体规划、公共政策的供给、组织与监督以政 府为主体、市场及第二来源为补充的投资者，在以政府财 政拨付前提下，由国内外企业、个人和社会集团等通过投 资或捐赠的方式提供公共服务设施。设施的运营组织实体 分为，政府建立的提供公共服务的机构和民间组织。公众 在公共服务设施供给过程中扮演被服务对象、规制对象、 参与者等角色［７】。 ３．６完善经营管理体制，并加强监督体制建设建立 健全经济管理体制，通过承包、转包、出租、合伙经营的方 式，实施有偿使用制度，推进农村公共服务设施改革。建立 和完善监管机制，发挥公共服务设施的运行功效【ｌｌ１。 农村公共服务设施建设工作是一项庞大而重要的工 程，不能杂而无章．要保证农村和农民受益，就要建立农村 公共服务设施管护的机制，同时注重环境问题，最大限度 地发挥农村公共服务设施的使用效率。 参考文献： ｆ１１孙继军．关于农村基础设施建设几个问题的思考【Ｊ］．西安邮 电学院学报，２０１１（３）：２３—２５． 『２忡华人民共和国国家标准．ＧＢ ５０１８８－－９３，村镇规划标准 『Ｓ１．北京：中国建筑工业出版社． 『３１孙继军．关于农村基础设施建设几个问题的思考『Ｊ］．西安邮 电学院学报，２０１１（３）：２３—２５． ［４１于静，蔡文婷．农村公共服务设施建设现状及规划对策［Ｊ１． 山西建筑，２０１２（３）：０１—０２． 『５１周琳．农村基础设施建设中的问题及对策ｆＪ１．中国经贸导 刊，２０１１（１４）：３９—４０． ［６】张征良，张喜梅．论我国农村基础设施管理『Ｊ１．管理观察， ２０１２（２）：１２２—１２４． 【７１姚忍韬，苏志华．村镇住区公共服务设施建设政策建议研 究ｆＪ１．沈阳建筑大学建筑与规划学院，２０１２（１）：１—４． 『８１余世喜，李酷．中国农村公共服务存在的问题及其原因分 析【Ｊ］．南方农村，２００６（３）：１１－１３． 『９］魏涛．论新农村公共服务设施的多中心供给模式［ＪＪ．攀登， ２００７（１）：３５－３８． ［１Ｏ］郭伟，曹琳剑．拓宽我国新农村公共服务设施建设融资途 径之我见【Ｊ］．现代财经，２００９（１０）：７７—８０． 『１１１汪克宇．农村基础设施建设存在问题的分析与研究 现 代商业，２０６８（５）．