流动人口激增及其对城市的影响

及其对城市的影响

□张春祥　王富华　武　辉

　　几十年来,我国在计划经济体制下,城市以常住户籍人口供应粮食和副食品,以及住宅、教育、就业、就医和养老保险等方面实行的城乡分割管理体制,限制了城乡人口的流动。随着深化改革、扩大开放、市场经济体制的逐步建立,前述约束机制逐步衰减,经济空前活跃,各种商业渠道畅通,在国内乃至国际出现了人口和商品大流动的局面。在国际上,我国与其它国家在经贸、科技、文化、教育和医疗卫生等方面的交流活动,日趋频繁,与日聚增,在国内、城市间、城乡间的经贸往来,或帮助解决技术上、经济上和商业上的问题。凡此种种,都导致了外来人口增长,使城市总人口规模一再突破。

据调查测算,我国23个百万人口以上的大城市,1985年以前,城市外来人口不足1000万,而1985年以后,则以每年约30%的速度递增,到九十年代,北京、天津、上海、武汉等大城市的外来人口均超过了百万;以太原市为例,1949年解放时,太原人口总量约为27万,建成区人口21万(当时未建立户籍制度,包括常住人口和流动人口)。随着社会经济的不断发展,人口规模一再突破,编制上轮总体规划时,1980年末,全市常住人口为210万,其中市区为114万(全部为非农业人口),流动人口7.0万;调整总体规划时,1988

年末,全市常住人口为248.2万,其中市区为140.6万(全部为非农业人口),流动人口为30万;新一轮总体规划修编时,到1994年末,全市总人口为276.7万,其中市区常住人口为158.08万,流动人口为36.5万。从总体规划编制——调整——修编的人口规模看,1980年与1994年相比,全市常住人口增长了2.4倍,而流动人口增长了5.2倍。

流动人口分类及其特点

太原市流动人口的结构,与城市特征有密切的关系,由于太原市第二产业内部超重型结构在生产力布局和经济发展中居重要地位这一现实,因此,太原流动人口的结构是以冶金、煤炭行业的合同工、建筑行业的民工以及为城市居民服务的从事第三产业的员工为主,其中从事经济活动的为多。从整体上说,城市外来人口种类较多,按其来并的目的及其在太原从事的活动大体可分为五类。

一是社交型。这类外来人口多数为出差、公干、开会、调查研究、业务洽淡、进修学习、参加学术活动和文体活动等等。这些人在城市停留较短,一般居住在酒店、宾馆或招待所,他们在公务及活动结束后即离城市,但是他们对公共服务设施需求大,属短暂停留型人口。

二是自我型。这类外来人口包括方方面

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面的人都有,诸如旅游观光、求医治病、探亲访友等,这些人目的单一,对公用服务设施需求大,居住宾馆或居民家中,他们属短暂停留型或非居停留型,有的当日过境中转,或当日进城,当日离城。

三是商贾型。这类人以赚钱为目的,他们来自郊县农户或省内外城镇商户,以及港、澳、台商家及其他外资独资人员,资金微薄者摆地摊,进入早市、夜市自由市场,从事集贸业游民,有的是欲谋职业的农民、失学的学生,也有的是逃释犯。这些人无正当职业,有的行乞行骗,有的拾荒扒窃,多数用非正当手段谋生。他们多数流动性大,居无定所,有的在火车站寄宿,有的露宿和街头游逛,对社会危害极大。

流动人口的正负效应分析

两利相权取其重,两害相权取其轻。随着市场经济体制的建立,外来人口逐步增加,规贩卖等经营活动;资金雄厚者,组建集团公司、开店设业、办工厂,其经营范围涉及颇广。这些人除郊县农户卖菜者外,大部分人在城市滞留的时间较长,这部分人有的购买了城市的房屋,有的小商贩,为经商方便,住旅店和城乡结合部租农民的房子,住宿档次要求不高,属城市居留型暂住人口。

四是打工型。他们是以农村剩余劳动力为主,其主要目的是打工挣钱,谋生就业,一般人数较多,比重占60—70%。他们来并后去煤矿、水泥厂当轮换工;参加民工队搞建筑施工;参加装潢队搞修缮装潢。有的参加园林环卫,或为餐饮娱乐行业所雇用,或为市民家庭服务等。打工型的人员,在城市停留时间较长,少至数月,多至数年,有30—40%滞留在半年以上,并有长期居住的可能性,属城市居留型暂住人口,他们长期享用城市基础设施和公共服务设施,对社会消费、就业岗位需求影响也大,是事实上的城市人口。其中:工厂的临时工,一般住集体宿舍,工作、生活基本稳定,具有正式职工的需求;建筑民工,居住时间在半年以上,一般在工地周围,居住在工棚里,工程结束转移到其他地方,活动范围小,需求低;务工型的,为了劳务方便,一般住旅店或近郊乡村租赁民房,多数对住宿档次要求不高。

五是盲流型。这类人比较复杂,有的是无

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模也越来越大,对城市社会经济的影响越来越被研究者们重视。其正面影响,人口流动对我国乃至我市的城市化具有明显的推动作用,这一作用直接关系到城乡一体化的进程和社会经济发展的速度,从城市化趋势看,流动人口是城市化的必然趋势。同时,又在很大程度上给城市带来许多负面影响。

(一)流动人口对城市的正效应1.弥补了城市劳动力不足。

流动人口是城市劳力的重要补充源,他们作为煤矿、建筑业、建筑材料厂等的合同工、轮换工、季节工,成了城市脏累活劳力工的主体,同时又构成了城市第三产业的主要力量,从而缓解了城市短缺现象。太原市流动人口有70—80%来自农村,都属青、壮年劳动龄人口,他们对城市各业的劳动参与,也是优化了城市劳动结构,缓解了城市劳动力老化问题。煤矿和建筑业中采煤工、搬运工和基础土石、钢筋混疑土等方面,农民工几乎承担了全部工作;在第三产业中,他们参与了社会服务、交通运输、歌舞厅、餐饮业及家庭服务,已成为上述各业中的骨干力量,促进了城市的经济建设,既方便了城市居民,又增加了国家财政收入。

2.搞活了商品流通

在城市商品流通和货物集散过程中,流动人口在沟通城乡和区域之间发挥了重要的

作用。他们有的自产自销,有的长途贩运和二道贩卖,使新鲜蔬菜和农副产品及时供市民享用;流动人口加快了商品的流通,外地轻工业产品源源不断运来我市,弥补了我市轻工业品薄弱的不足。

3.加快了农村城市化的进程。

流动人口是城市文明的传播中介,城里农村工回乡探亲,把城市获取的信息扩散开,扩大了城市文明的辐射面;与乡村的物资交现了耕地荒芜现象,影响到粮食生产,特别是南方有的省区出现粮食减产,稻谷类的作物产量有下降趋势,使全国的粮食结构和粮食供给都受到一定程度的影响。

2.增加了城市基础设施的压力。太原城市基础设施原本就十分薄弱,随着经济社会的发展,城市基础设施滞后的现象越来越显得突出,流动人口猛增,城市“水电气路”供不应求的矛盾更加尖锐,造成交通流和信息交流,把市场经济观念、经济技术信息用以指导农村的“五业”生产经营活动,促进了农村的社会经济发展;不少农民工回乡后,投资办厂,或成为乡镇企业的技术骨干或成为种田能手;流动人口在城乡间架起了一座桥梁,增强了城乡间的横向联系,对于开拓完善城市市场、巩固工农联盟、综合城乡差别均起着积极作用。

4.沟通了城乡间的科技文化交流。流动人口在城市的就业过程中,提高了自身的科学文化素质,接受了城市的生活方式,不仅挣钱学技术,而且拓宽了思路,把科学技术、文化知识、管理方法乃至生活观念带回农村,破除了农村小生产者的狭隘观念,重塑了自我,增强了竞争意识和商品经济观念,兴办乡镇企业,科学种田,成了集“种养加”的带头人,为农村经济发展增添了活力,提高了农村的生活水平。

(二)流动人口对城市的负效应

1.流动人口激增使农业技术和粮食生产受到很大影响。

城市流动人口激增,农民乐于外出赚大钱,大量农民外出,致使农村剩余劳动力数量和技术水平受到很大的削弱,因为农村外出青壮年劳动力文化相对高,所以不利于提高农村“农林牧副渔”五业技术水平,使“种养加”受到不应有的负效应;同时,有些地方出

拥挤,供水紧张,噪声加剧,环境污染度加大,使城市的生态环境更为恶化,城市处于超负荷运转,影响到城市社会经济的发展和居民的身心健康。

3.导致了城市经济秩序混乱。从80年代以来,农民建筑队伍充塞了整个建筑市场,即使国营企业也离不开民工,其结果是抢走了建筑工程项目,挤跨了不少建筑企业。更严重的是民工队入城后,建筑业中的不正之风蔓延,财务收支混乱,只图赚钱致富,争夺任务不择手段,出现了行贿受贿和收取“回扣”、“信息费”、“咨询费”、“好处费”等等,还出现了无证施工、越级承包、倒手转包、出卖营业执照和资质证书,以及银行帐号等,腐蚀了不少分管工程项目的领导同志,侵吞了国家财产,损害了人民的利益,扰乱了城市经济秩序。

4.社会治安恶化。

随着流动人口的增加,给社会治安带来很多复杂成分,加大了社会治安的难度。从各类人员看,无业盲流型、经商型犯罪比例较大,在盲流中,有卖淫、娼妓、赌博、盗窃、抢劫,以及传播淫秽物品等犯罪活动;在经商者中,有少数人采用坑、蒙、诈、骗等多种非法手段欺骗消费者,严格损害了消费者的利益;也有的为了牟取暴利、偷税、漏税,甚至造假、贩假,给国家和消费者造成莫大的危害,扰乱了经济秩序,污染了社

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会环境,加大了治理难度。

减少流动人口负效应的对策(一)应将流动人口纳入城市总体规划,控制在一个适度的规模

修编城市总体规划时,仍按老一套办法,按常住人口确定城市规模,与实际居住的人口出入较大,致使对人口流动引发的问题估计不足,造成城市容量不足。实际上在国外许多发达国家,诸如美国纽约、法国巴黎、日本响,进行积极引导和合理调控,前者要充分发挥流动人口的积极作用,为提高城市经济效益作贡献,并要引导其合理流动,减少盲目性;后者要建立健全流动人口调控机制,对他们定期定量分析,预测发展规模,制订与城市发展相适应的流动人口指标与参数;在优化产业结构中,通过政策倾斜,积极发展乡镇企业,加快农村工业化的步伐,减少农村人口向城市流动。

东京这些大城市,人在市中心工作,居住却在卫星城或卧城之内。从我国城市化和市场经济发展的趋势看,流动人口将长期存在下去。所以,把流动人口纳入城市总体规划,使吸纳、管理与调整工业布局、优化产业结构协调起来,特别要在用地规模上做到人地对应,考虑到流动人口规模。总的来看,把流动人口纳入城市总体规划,既要使城市发展满足流动人口的要求,又要使其与城市发展和承受能力相适应。居住半年以上的暂住人口为1计算;暂住人口集体居住或工作居住合一的,用地标准按常住人口的50%折算;城市基础设施和公共服务设施,流动人口的折算,按常住人口的60%折算。同时要和城乡一体化结合起来考虑人口流动与生产力的布局问题。在此前提下,方能保持城市流动人口的适度规模。毋庸置疑,流动人口是城市商品经济发展的需要,现代城市的繁荣离不开流动人口。据调查测算,城市流动人口的适度规模一般占常住人口的20—25%,其中相对定居的占45%,这样对城市社会经济发展才能起重要的推动作用,但是对流动人口不加以控制,则会污染城市的自然环境和社会环境,妨碍城市社会经济的正常运转。在编制城市总体规划时,只有确定适度的人口规模(包括流动人口)才能“除弊兴利”,有利于城市社会经济的持续发展。因此,必须消除流动人口的负面影

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(二)强化流动人口管理,建立消除其负面影响的机制

首先,建立三级管理体制,市公安局、区(县)公安局和派出所,齐抓共管,抓好群防组织为基础的网络化管理,强化以办暂住手续为基础的管理制度,对各种证件都要定期检查,特别要严格贯彻执行《太原市暂住人口管理办法》,从流动人口的登记、居住、就业和计划生育等各个环节的管理,实行暂住登记证制度,保证暂住人口的合法权益,维护社会治安。

其次,强化经济管理手段,对流动人口中的制假分子,制黄贩黄分子以及卖淫嫖娼、不法经营、扰乱社会经济秩序的犯罪分子,予以坚决打击,罚以重款,对那些情节严重又屡教不改者,要追究其法律责任。

第三,建立流动人口的法规、法律,使其纳入法制化轨道。目前,我市有关流动人口的法律不够健全,管理中无法可依的现象比较严重,已影响流动人口的管理,所以各有关部门要尽快建立流动人口管理法规,促进流动人口的法制化、规范化和高效化。对于流动人口中无计划生育者、违法犯罪分子,应依据有关法律、法规处理;对于那些触犯型法者和贯犯要坚决惩除,应对他们永远关紧城门,不准他们以暂住人口的身份进入城市。

(三)加强流动人口的教育,重视提高他

们的文化素质

流动人口的文化程度都低于城市常住人口,加之他们进入城市后,由于生活与工作环境、人际关系和文化氛围的改变,大多数人,尤其是农民需要学习更多的东西来适应城市社会化的问题。因此,各有关部门都要加强对流动人口文化素质的培养,对外来人口进城打工者,要实行招工——培训——上岗——返回全过程的管理。在培训中,教育内容分两此,有领导、有组织地动员社会多方投资,鼓励外资、集体和个人投资,按“谁投资、谁受益”的原则,推动城市基础设施的快速发展,使城市基础设施为整个城市提供社会化服务,更好地为人民生活服务和物质生产服务。

(五)完善户籍制度,加大管理流动人口的力度

目前,太原市的户籍制度难于对流动人口进行管理。首先,粮食供给制已基本取消,方面,一方面是道德和法规,另一方面是业务技术,这是利国利民的长远大计。职务培训,其结果不只体现在经过培训的人身上,长期下去,流动人口的技术和经验会在更大范围扩散开去,加速城市化的进程。这样会提高流动人口的自我约束能力和自我保护意识,有利于消除其负性影响,或限制到最低点。

(四)加强城市基础设施超前建设,是城市持续发展的当务之急

1.对城市基础设施建设,要有战略眼光和超前意识,在修编城市总体规划时,要把流动人口纳入城市基础设施规划加以考虑,因为人口与城市基础设施之间的比例关系,是城市发展中的基本比例关系,处理不好这一基本比例关系,势必造成各种各样的社会问题,使城市中原来对经济发展的有利条件逆转,走向反面,造成困难,成为城市持续发展的制约因素。

2.改革城市基础设施的投资体制。长期以来,城市基础设施建设的资金来源,由国家单一体制投资,因为国家财力有限,历史欠帐太多,加之太原地方财力、地理和自然条件的制约,以及流动人口激增,使城市基础设施负载能力更加减弱,“水电气路”供不应求,严重影响到社会经济的发展和市民的健康水平。有鉴于此,实行城市基础设施多元化投资体制,是市场经济和城市经济发展的必然,因

外来人口进城不会愁吃,房屋租赁已纳入正常化管理,户籍制度不能从根本上限制农民向城市流动。其次,随着人户分离,户籍管理已弱化。从上述两方面看,城乡分割的户籍制度已不适应劳动力合理流动的要求,阻碍了农村剩余劳动力实现彻底城市化。因此,完善户籍制度势在必行,是管理好流动人口的当务之急。某人在某地,有稳定职业、稳定的收入,就应借鉴上海的经验实行引进政策,吸收为城市永久性居民,或“蓝印户口”。同时,应逐步把以居住地划分城镇人口、乡村人口及以职务划分农业人口和非农业人口纳入户籍管理制度,有利于实现流动人口城市化。

加大管理流动人口的力度。重在妥善安置。一方面,建立城乡统一的劳动力市场,实现进城劳动力的合理就业,出进城乡互通信息、做到求职与岗位流动合理;另一方面,为使流动人口为城市经济建设出力,有关部门应帮助解决住房、子女入托、入学等问题,这样既激发了他们的劳动积极性,又有利于城市的精神文明建设;第三,消除流动人口中的“客居心理”,防止其旧社会“民不修店”的故态复萌,做出那些有害于生态环境、经济和治安秩序的越轨行为。因此,一定要建立健全流动人口的管理体制,争取把流动人口的负作用限制到最低点,加快太原城市化的进程。

(作者单位:太原市规划设计院)

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