新型城镇化讲台ｌ中国发展观察 资源型城市士地利用差别化政策研究 ◇袁国华郑娟尔王世虎 资源型城市的可持续发展事关 我国能源资源安全、城镇化和“五 位一体”建没布局，对“两个一百 有重要的战略意义及深远影响。当 区，依靠市场力量和国家规划引 制，形成以工促农、以城带乡、工 导，逐步发展形成若干城市群，成 为带动中西部和东北地区发展的重 发。对处于这些城市群的资源型城 农互惠、城乡一体的新型工农城乡 关系，让广大农民平等参与现代化 涉及的土地确权登记、征地制度改 革、建立城乡统一建设用地市场等 年”目标的顺利实现及民族复兴具 要增长极，推动国土空间均衡开 进程。除传统城市城乡一体化发展 前，我国资源型城市数量众多，资 源开发处于不同阶段，经济社会发 展水平差异较大，面临的矛盾和问 实行分类引导、差别发展的原则， 市，适当加大土地供应。同时，建 立用地指标分配与人口市民化、人 口总量相挂钩的机制，促进资源型 的城市重大基础设施建设加强用地 保障。 （三）不走老路弯路，统筹新 兴资源型城镇向特色综合城镇发展 相关内容外，资源型城市城乡一体 化发展内容还包括矿区生态环境和 污染土地治理、和谐矿区建设、工 矿废弃地复垦、建设用地增减挂钩 等方面。 （五）整合规范全面推广现有 土地节约集约利用政策工具 一题不尽相同， 此，对资源型城市 城市农业转移人口市民化，对其中 以明确各类城市的发展方向和重点 任务。这里，针对我国资源型城 市经济转型、生态重建与可持续发 展，就土地利用方面提出以下七类 我国中西部地区，大量能源、 是考虑到资源型城市工矿废 ２８条差别化政策体系。 矿产资源的开发又将催生一批新兴 弃地和农村建设用地规模都很大， 矿业城镇。应当总结经验，统筹 建议国土资源部全面总结相关政策 在提高利用效率基础上 考虑，不走过去的老路、弯路，在 试点的经验教训，整合相关政策工 重点保障资源型城市转型发 “矿地”兴起的同时，综合考虑其 具，在资源型城市全面推广使用。他中心地的发展及基础设施、生态 即整合城乡建设用地增减挂钩、工 展的土地需求 建设。根据当地的实际情况，鼓励 （一）实行灵活土地供应政策 保障资源型城市转型发展土地需求 矿废弃地复垦、低效地再利用、露 天采矿用地改革试点等政策工具， 在资源型城市全面推广应用。 二是做好规划控制、简政放权。 三是创新政策工具控制指标 管理。 发展资源型产业之外的其他产业及 第三产业，鼓励发展资源型循环经 我国资源型城市多数建成区 面积小、形态差、功能不合理、土 济。有条件的地方，鼓励发展特色 资源型城镇，并在用地上给予全面 保障。 （四）探索规划定期修编机 制，做好相关规划衔接 地质量差，尚有“７０００万平方米棚 户区需要改造，约１４万公顷沉陷区 需要治理”。不管是成长型、成熟 型、衰退型还是再生型城市，其转 四是对生态移民、扶贫移民、 塌陷区移民项目，按照“规划统 筹、规模控制、城乡互动、保护权 做好土地利用总体规划修编与 型和可持续发展，都需要灵活的土 地供应政策，保障和促进城市的均 衡发展和再城镇化。 （二）加大中西部地区和东北 城镇规划、矿产资源规划及各专项 规划有效衔接。 益”的原则，探索城乡建设用地增 减挂钩新模式，在搬迁区域合理安 排增减挂钩项目区，腾出的农村建 促进资源型城市城乡一 没用地首先复垦为耕地，在优先满 足被拆迁区移民安置和发展用地需 资源型城市城镇化建设土地政策支 体化发展的土地差别化政策 持力葭 求的前提下，将节约的建设用地指 健全城乡发展一体化的体制机 在中西部和东北有条件的地 标在市域内安排使用，并将土地出 ５７ 圈 中国发展观察ｌ新型城镇化讲台 让增值收益全额返还被拆迁区，促 我国当前及今后许多重要及战略性 值不大）、只能当作生态用地的情 进生态保护和安全防治。 （六）推进集体建设土地确权 登记 资源开发项目，多位于西部的生态 况，建议给予进城农民生态补偿， 脆弱及老少边穷地区，鼓励地方政 发、灾害移民、生态移民、扶贫移 民、新农村建设结合起来，让这部 分移民直接进镇入城，通过“一步 困问题、当地的生态保护问题及地 对移民搬迁户原有宅基地及 同时，结合二调数据，对区域的耕 步的研究。 府结合当地实际情况，把资源开 地保有量和基本农田保护面积做进 一整合不动产登记职责、建立 不动产统一登记制度，由国土资源 （十）构建城乡统一的建设用 地市场 部负责指导监督全国土地、房屋、 记职责，基本做到登记机构、登记 ”一草原、林地、海域等不动产统一登 城镇化”彻底解决这部分群众的贫 簿册、登记依据和信息平台“四统 方发展问题。 。借鉴各地试点经验，在目前的 土地有形市场基础上，建立城乡统 一的土地使用权交易市场和交易网 其中，加快推进集体建设用 络，探索指标交易方式，活跃农村 地确权登记发证是当务之急。 （七）完善征地补偿制度 对成长型、成熟型的资源型城 市而言，除一般意义上的征地外， 自留地没有耕作价值、只能作为生 土地交易市场。以统一的建设用地 态用地的，探索对农民进行生态补 市场建设，切实保障农民土地财产 偿。鼓励有条件的地区探索农业补 收益的实现。 偿机制。 （八）规范集体经营性建设用 地流转 （十一）以和谐矿区建设促进 采矿用地补偿也是其中一项重要 内容。 资源型城市城乡一体化建设 探索通过四个渠道推进和谐矿 改革采矿用地制度，减少以征 收方式获取采矿用地的规模，积极 稳妥地推进露天采矿用地改革试点 借鉴广东、安徽等地经验， 尽快从中央层面出台集体经营性建 区建设，促进资源型城市城乡一体 化。一是推进矿山损害土地治理， 村矿利益共享机制，积极探索农民 设用地流转的法律制度，明确集体 提高土地损害补偿标准。二是建立 经营性建设用地流转的法律地位， 确保流转有序。完善集体经营性建 以土地使用权、集体组织成员身 份、现金等方式入股参与矿产资源 立村（社区）矿（企业）利益协调 的扩大工作。对于特定条件及一些 “偏远”地区的资源类开发项目， 探索只征用不转变土地所有权性质 设用地地价评估方法和技术规程， 偿制度。 的供地方式。完善采矿临时用地补 加快培育中介市场。注意将集体经 收益分享，或在矿区就业。三是建 营性建设用地入市与农村金融系统 的完善相结合。尽快出台集体经营 缩小征地范围，建立多元保 机制，共同调节资源开发、矿区土 时化解矿地矛盾、矿群矛盾。四是 结合城镇化开展移民搬迁，对采煤 批方面给予大力支持。 障机制。探索多元化的补偿安置方 性建设用地使用权抵押融资相关政 地利用及收益分配方面的事务，及 式。对采矿征地涉及村庄搬迁补偿 策，明确经营性集体建设用地使用 的，当地政府与采矿企业应将矿产 资源开采、移民搬迁、征地补偿和 权抵押融资的申请、审批、登记、 和抵押人的权利和利益，确保土地 发证、注销等流程，明确抵押权人 塌陷搬迁工程在建设用地供应和审 流转规范。 （九）改革完善宅基地制度 试点开展农村宅基地制度改 城镇化建设结合起来，实现货币与 非货币补偿方式相结合。有条件的 地区可以采取农民入股参与矿产 资源开发的方式。对于需要整体搬 迁、移民的，实行整体异地搬迁， 能市民化的直接市民化（一步城 镇化）。 以土地差别化政策促进 资源型城市多元化产业体系 革，探索宅基地退出补偿和激励机 发展 制。慎重稳妥推进农民住房财产权 抵押、担保、转让．注意做好宣传 资源型城市具有产业支持，但 统筹和谐矿区建设和采矿用地 工作，严格区分宅基地和住房财产 结构太单一，需要大力发展多元化 征地补偿。 权。对于山区农民进城后，其原有 产业体系，这又需要高效、有力的 宅基地、自留地不能复垦成有效耕 地（坡度太大、面积太小，耕作价 创新安置补偿方式，探索“一 步城镇化”及对农民的生态补偿。 土地差别化供应政策支持。对成熟 型和成长型资源型城市而言，要提 新型城镇化讲台Ｉ中国发展观察 圈 前考虑转型问题，提高资源深加工 伸产业链条，加快培育一批资源深 加工龙头企业和产业集群，加快推 进新型工业化。对衰退型城市而言， 必须大力扶持接续替代产业培育。 （十二）新增建设用地计划指 标向重点园区集中 限供、禁供土地政策；对限制、禁 地需求予以禁止或限制。 （十五）以土地政策促进大型 国有资源型企业改制 结合实际情况，整治复垦为公园用 地、林地、草地及湖沼水面等“生 态用地”。复垦的生态用地面积， 在占补平衡相关政策（增减挂钩、 工矿废弃地复垦、低效土地再利 水平，积极谋划布局新兴产业，延 止发展的产业、产能过剩行业的用 以土地政策促进混合所有制资 源型企业发展。国有资源型企业根 用）执行中，按一定比例当作“耕 地”指标处理。调整严重污染和地 据国家产业政策和企业改制的实际 出资（入股）、授权经营及协议出 让、租赁、公开出让等方式处置原 划拨土地使用权。处置原划拨土地 下水超采区的耕地用途，并结合二 问题。 （十七）整合职能，大力加强资 鼓励资源类项目园区化聚集， 情况，可分别采取保留划拨、作价 调成果，妥善处理耕地保有量调整 提高土地集约利用水平。对进入园 区的项目，国家重大能源、资源深 加工产业基地在用地上给予政策倾 提下，优化年度计划下达方式，增 加资源型城市近几年的用地计划指 标。如此，既能减少违法占地，又 源型城市环境治理及土地复垦工作 斜。在符合土地利用总体规划的前 使用权应缴纳的土地出让金，可用 将土地复垦、城市土地整治、 矿山地质环境恢复治理、采空塌陷 于支付分流职工安置补偿和企业拖 欠的职工债务。关闭破产企业处置 划拨土地使用权的，由县级以上人 区治理及地质灾害防治等职能及 管理予以整合，形成“国土综合整 保障了地方经济社会发展的需要。 民政府收回，由国土资源管理部门 组织公开出让。出让所得收入可优 先用于安置关闭破产企业的职工。 对收回后不能及时变现的，由当地 治”大机制，统筹相关资金使用，全 面促进资源型城市生态文明建设。 加大环境治理和土地复垦的 省市县人民政府也可根据产业的重 要性，对一些重点项目、重点行业 给予用地保障。 （十三）对循环经济产业、战 略新兴产业、其他接替产业给予差 别化政策 一资金支持力度。对资源衰退型城市 的矿山地质环境治理项目、废弃矿 坑、沉陷区的地质灾害隐患综合治 土地储备机构收储。 对资源型城市生态用地 理项目和土地整治、复垦工作在资 是供地方式的差别化。如对 实行特殊倾斜政策促进生态 金上予以倾斜和重点支持。在土地 以旅游产业为接续替代产业的资源 转型 开发整理项目上给予重点支持，进 型城市（如大同），允许旅游产业 用地中的非永久性建筑用地，参照 设施农业用地实行供地，无须建设 用地审批。对国家重点支持的循环 经济试验区，特别是西部地区和生 态脆弱区，在绿化用地供应方面给 予政策支持，对园区内企业用于绿 化的土地视为实施生态工程用地， 可享用国家的土地划拨政策。 二是地价和税费的差别化。 三是提高建设用地审批效率。 （十四）对禁、限采矿种，产能 过剩和限制产业用地需求予以管控 （十六）严格规范资源型城市 生态用地面积比例，力促生态转型 一步完善工矿废弃地复垦利用试点 （十八）规范城市空间用途管 制，确保资源开发不影响城市环境 工作。 借鉴世界城市发展经验，结 合中国实际，明确规定资源型城市 生态用地（生态空间）面积比例， 严格落实与监管资源使用与环 境污染责任人的职责，强化资源与 建议按全国城市绿地面积比例的上 环境保护，确保资源开发的外部效 限来定，即生态用地比例不低于 果内在化，不再产生新的严重灾害 ３０％；同时，参照人均绿地面积的 上限规范生态建设要求。全面加强 及环境问题。从土地供应政策上鼓 励环境保护、限制资源与环境破坏 的行为。 资源型城市生态建设，以生态转型 来促进城市发展转型，并在土地供 应政策上采取差别化政策。 对采空塌陷区、污损、压占土 作为工商用途及耕种用途的，可以 规范资源型城市空问用途管 制。引导污染大、扰民的资源开发 根据经济社会形势的变化和行 业发展现状，制定综合、精确产业 型项目有序退出城区，及时实施地 地及腾出生态用地空间。创新矿山 地及工矿废弃地等恢复治理后难以 质环境恢复和绿化，发展其他中心 政策，对限制、禁止开采矿产采取 墨 中国发展观察ｉ新型城镇化讲台 地质环境恢复治理保证金制度，回 归其制度设计初衷：即督促企业履 可在全省范围内进行调剂。 （二十一）加强地质灾害防 治，确保安置用地安全可靠 市在采矿用地这一问题上，可根据 实际情况灵活选取划拨、出让、租 赁、作价出资或者入股等多种方 行环境保护职责，及时、保质、保 量恢复治理好受到破坏的矿山地质 环境。加强管理．严格企业履行环 境保护义务，确保资源开发不再产 生新的不可接受的环境问题。 （十九）创新机制，着力解决 城市历史遗留矿山地质环境问题 申请地质灾害、生态移民搬 式。对于出让和租赁的，可根据采 迁和棚户区改造安置住房用地时， 须附上新址安全性和承载力评价报 告，确保新址的安全可靠，最大程 矿许可证有效年限或开采年限灵 活设定用地年限。现行法律法规对 各类土地使用年限的规定是最高年 限，而非统一要求。这有利于采矿 度避免二次搬迁及因过于集中带来 的一系列问题。 （二十二）统筹棚户区改造、 采矿破坏土地的治理和城镇化建设 用地的退出。建议在进一步完善的 基础上，统筹推进采矿用地方式改 革试点扩大工作。 （二十五）建立矿产资源开采 鼓励社会资本参与资源型城市 的土地复垦和环境整治项目。 参照美国等国做法，从煤炭 （和／或石油）开采中提取国家矿山 地质环境修复基金（超级基金）， 棚户区改造应与城镇化建设、 合。对棚户区和塌陷区居民实行整 采煤塌陷地治理、移民搬迁等相结 登记与土地审批供应衔接制度 矿业权人在申请划定矿区范围 统筹用于全国各地历史遗留矿山地 体移民搬迁和集中安置，并保障一 后，要在矿区范围预留期内及时办 质环境及污损土地的恢复治理工作。 对采矿占用耕地的，实行耕作层 剥离和再利用并允许企业计入成本。 定比例的产业发展用地。探索实行 理企业设立、土地预审、开发利用 土地置换或在采煤沉陷区实行“人 地挂钩、地随人走”政策，实施跨 方案编制、送审，环境影响报告编 写、送审，项目立项等手续。新没 采矿权和扩建等登记手续时要把是 否有土地用地预审文件作为必要条 区安置和挂钩指标全市流动。 完善棚户区改造用地政 策，助推新型城镇化建设 资源型地区棚户区改造任务 重，尤其是衰退型、成熟型甚至再 改进并完善资源型城市 件。只有通过土地预审的采矿权申 请登记才能被国土资源部门受理。 矿业用地制度 另外，在采矿权发证前的“实地核 （二十三）探索采矿用地占用 的未利用地不受计划指标控制 查”环节，除查看矿区范围丰另点界 生型资源城市。按照《国务院关于 加快棚户区改造工作的意见》（国 桩、实地工程情况、是否有违法开 采等情况外，还要对矿区的土地权 属情况进行了解。 （二十六）统筹矿山地质环境 建议对国家鼓励开采的矿种， 使用未利用地的可不占用新增建设 用地计划指标。保障国家能源资源 发［２０１３］２５号）等文件精神，加 快推进各类棚户区改造，重点推进 资源枯竭型城市及独立工矿棚户 区、三线企业集中地区的棚户区改 造，稳步实施城中村改造。 （二十）保障供地指标，提高 供地效率 安全、促进西部大开发、实施新丝 绸之路产业带建设，都需要开发大 量的矿产资源。我国西部地区未利 用地资源丰富，仅西北五省就有未 利用地１６２３５．６５万公顷，占西北地 恢复与土地复垦，强化矿山管理 在采矿权管理中，根据《土地 复垦条例》和《矿山地质环境保护 规定》，将两个方案应当包含的内 容整合在一个方案中实现。具体技 术路径是以《治理方案》为主体， 施、工程量和投资估算等内容相应 纳入，方案名称可为《矿山地质环 简化棚户区改造安置用地的行 区土地总面积的５３．９ｌ％，占全国未 在西部地区放开采矿占用未利用地 的新增建设用地指标限制，促进西 １７％。建议率先 将土地复垦的适宜性评价、复垦措 政审批流程，提高审批效率。对棚 利用地总面积的６２．户区改造用地报批材料不完善的， 在符合规划、权属明晰、选址安 全、征地补偿标准符合有关规定的 部大开发和国家能源资源安全。 （二十四）拓展采矿用地供应 境恢复治理与土地复垦方案》。这 也同实践中的做法一致。同时，立 即建立并完善矿山停产及闭坑管理 制度。 前提下，可先行受理用地申清，边 审查报批边完善用地材料。改造安 置用地无法落实耕地占补平衡的， 方式，稳妥推进露采用地制度改革 成长型和成熟型的资源型城