应急管理中社会公众的应急能力研究

应急管理中社会公众的应急能力研究

内容摘要：当前我国社会公众应急能力建设尚处于起步阶段，还存在着诸多问题，导致社会公众在应急过程当中不能及时的进行自救互救，生命财产损失严重，也给政府后期救治带来了高昂成本。提升社会公众应急能力已刻不容缓。政府要有意识的引导社会公众进行危机知识的教育与培训，定期举行一些常见灾害的应急演练，构建良好的应急沟通与协调机制，大力塑造应急文化，营造全民应急氛围，提升社会公众应急能力。

关键词：应急管理 社会公众 应急能力

目前，部分发达国家已经拥有了较为先进的提升公众应急能力的经验，美国国会早在 1977年就发起“减少地震风险项目”（nati onal earthquake hazard reduction program， NEHRP），美国疾病预防控制中心在教育公众逃生自救方面也做了大量的工作，同时美国联邦应急管理局和美国红十字会还开展了“社区家庭应急准备项目”（community and family preparedness program， CFPP）、“社区灾难教育项目”（community disaster education program， CDEP）等，在全国范围内指导和教育公众进行应急物资准备、制定家庭逃生计划、准备家庭逃生包等；还制作了大量免费的宣传资料，如音频、视频、海报、手册、折页等以供公众从相关网站和机构免费获取。日本也高度重视社会公众应急能力建设，多年来一直将防灾减灾知识普及纳入国民教育体系，许多城市还定期举行模拟防灾演习（陈燕等，2009）。国内的研究尚处于探索阶段，目前主要集中于对政府、专业救援组织等应急能力的研究，对社会公众应急能力的研究尚少。笔者从我国应急管理的实际出发，探讨当前社会公众应急能力的不足，提出了应对策略及途径。

应急管理与社会公众应急能力

陈安教授认为，现代应急管理（modern emergency management，MEM）是指为了降低突发灾难事件的危害，基于对造成突发事件的原因、突发事件发生和发展过程以及所产生的负面影响的科学分析，有效集成社会各方面的资源，运用现代技术手段和现代管理方法，对突发事件进行有效监测应对、控制和处理。突发事件几乎天天都在发生，造成了极大的人员伤亡。

笔者认为，社会公众应急能力是指社会公众通过有意识的自我学习、参加培训及参与政府组织的各种教育活动等方式，所具备的有效应对突发事件的能力。主要包括：备灾意识、心理应急能力、自救互救能力、应急协作能力等。

当前我国社会公众应急能力现状

（一）应急意识淡薄且应急文化缺失

林金芳认为，理性的国民危机意识是政府危机管理的基础，国民危机意识的薄弱直接关系到政府应急管理的效果，缺乏这种意识，再好的危机管理机制也难以发挥其应有的作用。应急意识是一种忧患意识，是个体通过努力或与其它人协作，在突发事件爆发前所进行的一系列针对危机事件的准备活动。应急文化不是指人们在紧急情况下如何反应，而是社会上占主导地位，对待防灾备灾的态度。很多情况下，社会公众是社会危机预警的发出者（肖鹏军，2003）。社会公众的应急能力在整个应急过程中不可或缺。当前，公众应急意识淡薄，社会应急文化缺失严重影响了减灾防灾工作的效果。应急意识的淡薄及应急文化的缺失，直接导致公众应急能力的不足，进而影响整个社会的应急工作。

（二）应急能力严重缺乏

社会公众应急能力主要包括：备灾意识、心理应急能力、自救互救能力、应急协作能力等。具体是指公众对各种常见灾害、次生灾害及其它各种灾害的了解程度；对有效防范和减轻各种灾害的知识的了解程度；灾害发生后的心理承受能力；对自救互救技能的掌握程度；邻里协作、群防群测、警民协作等。当前我国部分公众掌握了一定的应急知识，却没有形成一定的应急能力。究其原因，首先是是当前社会公众的危机意识还不强，主动参与程度低，习惯了依赖于政府的救助，一旦灾害突然降临，人们便手足无措，处于等待救援的被动状态（杨宇等，2009）。而政府的救助具有一定的有限性和滞后性，不能迅速全面地覆盖到每个受害群众，造成了不必要的伤亡。其次，自救互救体系尚不健全。良好的公众自主防灾减灾组织和灾害应急救助队伍是对政府应急局限性的有力互补，能使更多受灾群众得到及时救助。我国传统的救灾抗灾方式仍处在“强政府—弱社会”模式之下。如果说在5·12汶川地震中的公众组织尚处于不成熟阶段，那么在之后的应急救援当中，公众组织正在逐步走向制度化和正规化，在突发事件当中发挥着越来越重要的作用。再次，针对公众的教育培训及演练工作尚未到位。教育培训是向公众灌输应急知识的主要途径之一，要培养社会公众的应急意识，就必须向公众传授应急的基本知识及方法。然而，有了应急的知识和方法，不一定能在关键时刻运用和成功避难。应急演练可以使公众在模拟的情境中对所掌握的应急知识和方法进行实践及巩固。

（三）信息辨别能力不强且信息沟通渠道不畅通

突发事件在造成严重物质损害的同时，也对公众造成极大的心理压力。公众信息辨别能力差，听信或传播谣言，导致社会恐慌，加剧了社会的不安定性。按照心理学及行为科学的理论，在突发事件发生时，人们总是极力对某种事态做出理解或解释，以缓解紧急情况下焦虑和不安的情绪。此时的信息沟通就显得尤为重要。应急沟通的目的就是要建立一个以政府为主导的、各主体之间可以及时有效沟通危机信息的机制，通力协作，群策群力，共同夺取应对突发事件攻坚战的胜利。

提高社会公众应急能力的途径

（一）加强应急教育培训

1.建立应急知识教育与培训的公共教育计划（张成福等，2009）。建立应急知识教育与培训的公共教育计划，由统一的机构负责，并长期实施。通过这种公共教育计划，使公民能够基本掌握应急管理的相关内容和方法，在灾难来临时能够从容应对，形成全民接受应急知识教育与培训的局面。

2.建立健全应急知识教育与培训体系。要尽快建立和完善应急知识教育与培训的组织机构和相关制度，将各类学校、学术团体、民间培训机构等纳入到应急知识与教育的体系中来，推进应急相关专业的学科体系和人才培养体系建设，探索、建立一个适合我国国情的应急知识教育与培训体系。

3.编写特色的应急教材，编写适应于各个年龄段的应急知识教材，应急教材要因时、因地制宜，按需施教，其内容要根据当地突发公共卫生事件的实际情况来编写，还应当随着时间的推移对其内容进行适时更新。

4.建设一支高水平的有高度责任感和使命感的应急教师队伍。雄厚的师资力量是提高应急知识教育与培训的有力保证。要建立一支专兼结合、以兼为主、结构合理的高水平的师资队伍。应急教师作为应急知识和技能的直接传授者，其不光要具有扎实的理论基础，也要有丰富的实践经验。再者，应急教师直接面对公众，可以收集大量的应急需求信息，将其反馈给相关部门，作为日后编制教材和宣传材料的重要依据。

（二）加强应急演练

应急知识教育不是纸上谈兵，相关应急单位可以连同社区或者走进高校、企业等进行应急演习，途径主要有三：一是政府或者相关应急组织联合相关部门开展的大规模的实地演练；二是学校、社区、单位组织的规模较小的针对突发事件的各种防灾训练；三是建立网上演练平台。通过在网上建立模拟真实情境的演练平台，让社会公众掌握必要的应急知识及应急技能。专家指出，在实施应急模拟演练当中应注意：在模拟危机训练中，设备协调是否存在问题；在模拟和完成训练中，沟通和协调是否存在问题；是否采用直觉和感官来判断哪里是安全的；在计划中是否包含了媒体；测试反应和危机恢复的情况是否符合标准；是否严肃对待训练，情节演习是否达到预定效果；是否定期举行模拟演练，强化公众危机意识（张维平，2007）。

（三）鼓励公众参与应急管理

首先，政府应积极了解社会公众的应急需求并做出必要回应。一方面政府应公开相关信息，向社会公众推介和宣传应急政策；另一方面，社会公众也有责任向政府提供必要的资源和信息支持，使政府相关应急政策得以顺利实施。其次，适当地放权或者授权，培育社会应急组织。政府要通过立法、适当放松管制等方式培育一批社会应急组织，充分发挥社会组织在应急管理中的自我服务、自我规制、自我救助的作用，形成一个政府与社会组织之间、各种社会组织之间、社会组织与公民之间互动化、网络化的行动结构，实现政府、市场、社会的功能优势互补。例如日本就依据《灾害对策基本法》组建了一系列的自主防灾组织（如表1所示）。

（四）建立畅通的信息沟通机制

应急信息是有效应对突发事件的关键性因素之一。如果应急信息贫乏或失真，将严重影响到政府应急决策，导致应急救援的不力和大量时间和资源的浪费。另一方面，充分真

实的信息也是公众尽可能进行自我救助的基础。大凡应急信息比较完善的国家，都有规范和有效的信息公开制度，包括通报的种类、范围、时限、方式、途径等，特别是建立与新闻媒体的良性合作机制，并严格规定隐瞒、截留、删改、夸大、臆测、缓报及谎报人员的法律责任。

（五）重视家庭备灾

笔者认为，家庭备灾是指家庭层面上基于突发灾害事件的应对所做的应急准备。即家庭居民在突发灾害事件发生以前，为有效应对灾害而所做的一些有意识的防灾减灾活动。作为应急基础细胞的家庭，在突发灾害事件前未雨绸缪，做好相应的防灾减灾等备灾工作，可以通过个人自救、家人互救或者邻里互救等方式，极大的减少人员伤亡及财产损失。

近年来，随着经济社会的快速发展，城乡贫富差距逐渐增大，社会问题日益增多，加之自然灾害频发等一系列风险因素的增加，使城镇突发事件的预防及处置成为摆在当前的一项突出问题。家庭备灾工作日益被提上应急工作日程。令人欣慰的是，近年来各地在这方面的备灾工作明显加强。

（六）培养应急人才

高素质的应急人才是促进应急管理理论发展应急管理实践进行的重要保证。在现代应急管理研究蓬勃发展之际，需要大力培养应急管理人才，保证应急人才与应急管理研究同步发展。不但要培养具有专业的应急骨干人才，还要把具有各种行业背景的复合型人才吸纳进来，形成有专有兼、专兼结合的层次性人才培养模式。这就需要培育现代应急管理文化。陈安教授认为，现代应急管理文化是一个具有广泛意义的问题，不仅仅对于可能会发生突发事件的地区具有十分重要的意义，对整个社会而言，如果能提高公众对突发事件的

认识和了解，增进应变能力，加强社会公众的心理承受能力，就可以大大地降低受灾体的脆弱程度，减少突发事件造成的危害。在当今这个终身学习、全民学习的社会，应急管理的能力和风险意识应当普及到每个组织机构、每个人，也只有这样，才能在大灾面前做到有备无患，有效应对。

参考文献：

1.陈燕，程玉兰.国内外公众应对突发公共卫生事件逃生自救知识与技能概况[J].中国健康教育，2009（03）

2.梁珊.关于提高我国社会公众应急能力探析[J].法制与社会，2007(02)

3.肖鹏军.公共危机管理导论[M].中国人民大学出版社，2003

4.杨宇，王子龙.社会公众应急能力建设途径研究[J].决策参考，2009(16)

5.张成福，唐钧.政府危机管理能力评估—知识框架与指标体系研究[M].中国人民大学出版社，2009

6.张维平.危机管理的民众技能[J].减灾论坛，2007

7.伍国春.日本社区防灾减灾体制与应急能力建设模式[J].观察与思考，2010(2)