浅谈测量标志保护中存在的问题及对策

测量标志是国家的重要基础设施和宝贵财富，在维护国家测绘基准，服务经济建设、国防建设、生态文明建设等方面发挥着重要作用。近年来，由于经济的快速发展，城市化进程的加快和大量基础设施的建设，加之自然原因、保护失当和其他人为因素，测量标志大量损毁,保护形势不容乐观，相关法律法规的滞后，又给测量标志保护工作带来很多的困惑。如何在新的形势下，在现有政策法规框架内，加强测量标志的保护和管理工作，是一个迫切需要解决的问题。针对这些存在的问题，我们通过多种形式，结合地理信息管理综合检查，认真开展了省内省外调研。

一、新技术条件下保护测量标志的意义

测量标志虽然只是一个固定标识物，但却是经过测绘工作者精心建设和测量计算后留存下来的，每一个标志都记录着相应的成果数据，为地形测图、工程测量、地质勘探、地震预报等国民经济建设各领域提供空间基准，有的还因为定期的复测，反映着地壳地形地貌的变化。随着测绘技术的快速进步，尤其是卫星导航定位基准站的广泛应用，有观点认为测量标志已经没有了使用价值，没必要再进行保护，从而使测量标志保护工作进入误区。实际上，在当前的技术条件下，以测量标志为载体的大地控制网和高程控制网仍然发挥着不可替代的作用：一是现有的卫星导航定位基准站系统精度还不能满足很多领域的需求，如交通、水利、城建等工程建设领域的勘察设计、施工活动，多数情况下仍需要以大地控制网和高程控制网为基础建立空间基准，2015年-2019年我省可提供的控制点成果在3100个左右，平均每年对社会提供达到1300余点次，控制点成果的需求依然很大；二是在极端条件下，如在卫星导航系统受到严重破坏的情况，大地控制网和高程控制网可以起到重要的战略备份作用。如果测量标志被大量破坏，那么附属在上面的成果数据也就没有了作用，大地控制网和高程控制网也就失去了意义，因此，在测绘技术飞速发展的今天，保护好测量标志仍然具有重要的现实意义。

二、测量标志保护中存在的问题及原因

（一）测量标志用地权属不清晰。测量标志绝大多数位于野外，在许多地区，特别是在郊区和广大农村，非法侵占标志用地、损毁测量标志、在附近进行生产生活活动影响测量标志使用效能的情况大量存在。《中华人民共和国测量标志保护条例》明确了测量标志的用地范围，但是对于测量标志用地权属却没有明确清晰的规定，全国范围内已建的和新建的测量标志基本上都没有办理土地征用和登记手续，我省更是从未开展过此项工作。由于没有进行土地权属登记，使附着在地上的测量标志失去了立足之基，即使查处违法案件，执法人员也感到底气不足，这成为测量标志管理和保护上的巨大隐患。

（二）义务保管制度明显落后。测量标志保管是测量标志保护的基础性工作，根据《中华人民共和国测量标志保护条例》，“对测量标志实行义务保管制度”，管是义务，不管全无责任，责、权、利不对等，管与不管全靠保管人的自觉性。随着社会经济的飞速发展和人民群众意识的转变，保管人不正常履行义务的事情时有发生，有的保管人拒绝巡护人员正常检查测量标志，有的向测绘工作人员收取费用干扰正常的测绘生产活动，在新建测量标志委托保管的过程中，甚至发生了拒绝接受委托保管测量标志的情况。从各方面看，义务保管制度显然已不适应时代的发展。

（三）测量标志长期重巡护轻管理。多年以来，测量标志保护基本处于省级测绘地理信息主管部门“单打独斗”的状况，横向上未能与其他部门建立协作机制，纵向上也没有发挥市县级主管部门的作用，通常只注重省本级巡查和维护，保护工作也局限在“就保护而保护”的状态，而没有将测量标志从规划设计、选址、建设、委托保管、巡查维护、迁建、重建等进行全流程的统筹管理。测量标志建设单位因自身利益原因，往往在设置测量标志时积极性较高，而对测量标志能否长期保护和使用缺乏积极性，有些测量标志的破坏，就是因为设置时没有主动规避人员活动、建设活动频繁的地区，这些地区的测量标志天然就容易被破坏，有时建设单位为了快速完成工作，不与当地主管部门沟通，导致设置地点与当地规划抵触，今年就发生了新建测量标志位于河道内村庄整体搬迁范围内，尚未验收就濒临损毁的情况。

三、工作对策

（一）持续探索解决测量标志用地。解决测量标志用地问题，可以有力地推动测量标志保护工作，为此，我们对其他省市测量标志用地情况进行了重点调研。调研发现，全国范围内目前只有少数省区实际开展过测量标志用地权属登记，多于2010年之前进行，登记类型主要以土地他项权为主，少量登记为国有土地使用权的主要是偏远人员稀少地区，而这些地区保护压力本就不大；调研的地区普遍反映开展测量标志用地权属登记工作执行难度较大，即使开展的地区发证率也普遍不高，在顶层设计没有大的突破、公民法律意识和权利意识不断提高的情况下，目前开展测量标志权属登记难以推进，且测量标志用地权属登记并不能有效激发保管人的积极性和责任心，对测量标志保护产生的效益不高。为此，需要在此方面加大调查研究力度，有效推进问题解决。

（二）建立测量标志保管补助机制。通过调研，不完全统计，全国有12个省、市、自治区不同程度施行了测量标志保管补助机制，有的省以津补贴形式发放，有的则直接以管护费的形式发放，经费普遍由省级支出，委托市级、县级发放。江苏省每年省级支出100多万用于发放保管津贴，委托市级发放，与保管人员签订委托协议，明确保管人责任和权利，为此还与财政主管部门制定了专门的津贴管理办法。安徽省除省本级发放管护费外，市级还不同标准发放管护补贴，每点每年管护费用合计普遍达到200元。吉林省由专设的测量标志保护站，按照每点每年100元的标准，申请专项资金作为测量标志托管费用，同时监督地方具体执行发放工作。通过调研发现，建立测量标志保管补助机制的省份，保管人保管意识普遍增强，保护的警惕性和积极性明显提高，能够及时制止和通报损坏测量标志的行为，保管人与主管部门联系通畅，因而保管人也具有了一定的测量标志知识，能够科学合理地保护好测量标志。部即将印发的《关于加强测量标志保护工作的通知》也提出“鼓励地方自然资源主管部门积极转变观念”、“探索建立测量标志保管补助机制”的要求，因此，谋划建立我省测量标志保管补助机制，实现测量标志保管责权利对等，是今后一个时期提升测量标志保护实效的重要手段。

（三）实现从测量标志保护向测量标志管理的转变。调研中发现，测量标志保护工作较好的地区，普遍建立了良好的管理机制。贵州省将测量标志信息录入自然资源“一张图”，并将影响测量标志效能情况作为审核条件纳入新增矿权审

批、用地预审等事项中，做到预先发现；与公安、军队达成协议，在建设和维护测量标志时，共同署名树立警示标志，能够更好地震慑破坏测量标志行为。安徽省将测量标志保护工作前移，与测量标志建设单位建立良好互动机制，工作涵盖测量标志前期建设、后期管理，从建设、移交、保管、使用、普查、维护、档案管理等各个环节全面统筹规范测量标志保护和管理工作，取得了良好的效果。在我省的测量标志保护工作中，也应利用好机构改革的契机，利用好军民融合发展这个平台，积极主动建立起内部和外部协作保护测量标志的机制，在新时期，不断提升测量标志保护和管理工作水平。