浅析信赖保护原则

浅析信赖保护原则

[摘 要]信赖保护原则，作为行政法的一项重要原则，最先由德国行政法学者提出，后为世界各国立法所接受。随着内容、理论体系的日趋成熟，行政信赖保护原则逐渐完善国家行政法律制度，彰显公平正义、人权等现代法治精神。该原则的合理运用对保护行政相对人的合法权益，制约行政公权力，规制行政行为等具有重要的现实意义。

[关键词]信赖保护原则；行政机关；行政相对人

信赖保护原则的确立和运用是必须而迫切的，它在诸多方面发挥着重要作用：保护行政相对人的正当权益；约束行政机关对行政行为的肆意变动；塑造诚信政府形象；重视行政法治的健全与完善，最终实现建立法治国家的目标等等。《行政许可法》中对信赖保护原则精神的体现和规定，具有里程碑式的、航标式的非凡意义，不仅为行政许可给予了正确的指引，更是为今后整个行政法的发展指明了道路。

一、信赖保护原则的基本解读 （一）关于信赖保护原则的定义

学术界对于信赖保护原则的定义向来各持己见，观点不一，近年来兴起了对这一原则的不断讨论。姜明安教授认为“信赖保护原则的基本含义是指政府对自己做出的行为或承诺应守信用，不得随意变更，不得反复无常。”[1]应松年教授觉得信赖保护原则是指：“当行政相对人对行政行为形成值得保护的信赖时，行政主体不得随意撤销或者废止该行为，否则必须合理补偿行政相对人信赖该行为有效存续而获得的利益。”

基于以上的介绍，笔者分析概括如下：信赖保护原则是指在某一行政法律关系中处于弱势的行政相对人对行政主体所作的行政行为产生合理充分的信赖，且此信赖利益是被法律所认同、值得被法律保护的，则行政主体不得随意撤销、变更或废止已经生效的行政行为，若因社会公共利益的需要不得不变动既存法律状态，须对因此变动而给行政相对人造成的损失承担一定的责任，进行赔偿或补偿。

（二）信赖保护原则的特性 信赖保护原则，充分突显了人民正当权益的保护性、法律系统的有序性以及诚信道德的高尚性，其特征如下：

第一，普适性。即信赖保护原则适用于各种行政程序，不区分行为类型、体系，亦无论具体抽象，均可适用。

第二，制衡性。信赖保护原则适用的终极目标旨在寻求两种利益间的制衡点。在行政法领域，双方地位悬殊，显著不平等，信赖保护原则的适用得以使行政相对人的私人利益有机会与一向追寻的公共利益站在同一层面上，公平地进行利益较量，以最大的利益保护程度来判断二者之间的取舍、去留。打破了传统的唯公共利益无限是从的格局，更利于实现价值利益最大化与社会的和谐。

第三，救济性。即补偿信赖利益人因信赖而为处分，却因变动而致可能利益的实际损失，它并不具备惩罚性。在行为关系中，此类救济性措施对于相关行政部门并不是处罚性手段，而只是出于对其公权力的制约而必须采用的一种补偿手段。

该原则具有双向保护功能，是传统行政法理论的一种背向发展新思路，属于例外于一般规定的特殊情形，作为原则，它的适用不像某一规则的适用那样有规

律可循，有程序可走，运用的结果也并不明显迅速。更多的时候它是在大方向上对行政行为的合理性进行地长久有效的一种衡量把握。

（三）信赖保护原则的构成要件

任何规则原则的适用都不是任意的、毫无限制的，信赖保护原则也是一样。对此原则的运用设定要件并明确规定，可以更好地避免造成相关行政行为的混乱，以保证行政程序的安定性。对成立要件的明确，一定程度上就是对利益或权利进行保护所需的准备。学者胡建淼把这一要件总结为“存在信赖基础、具备信赖行为、值得信赖”[2]三项要素。

第一，存在信赖基础。个人提出信赖保护的请求，须指出所依据的其与行政机关有某项协商或某笔交易，或者行政机关作出特定的行为或给予特定的承诺。[3]即信赖基础是已生效的行政行为。行政相对人基于行政主体作出的具有法律效力的行政行为而产生信赖的意思表示，此信赖意思表示贯穿于行政权力运行的过程之中，也即信赖基础存在于行政行为。法学界普遍认为，凡是处于这一原则之下的行政行为，均是认为此种行为是有效的，即在法律上得到承认为前提，至于其是否具体、是否合法，则不加限定。常见于具体行政行为，如授益性行政处理、行政许可等，牵涉到抽象行政行为时，则泛指法律状态。

第二，须具备信赖表现。即信赖行为，是指相对人站在信任行政行为的立场并从该角度出发，合理对待及处置个人生活或相关事务。此处的处分行为必须为信赖行为，且其具有不可逆转性，而绝非行政相对人单纯的意思表示，否则不能构成信赖表现。其主要体现为：

第三，须信赖值得保护。相对人要想援引此种原则维护其权益时，首先，要求相对人对行政机关持绝对信任心理，这其中包括行为和状态（特指法律状态）；其次，该权益应当是法律所承认的、有意义的，值得用法律手段去解决；再次，相对人对该信赖善意。如果行政行为的效力变更（撤销或废止）等事由可归咎于相对人，则此信赖便不正当，不值得保护。

二、信赖保护原则在具体行政行为中的参与运用 （一）信赖保护原则在行政许可中的运用 我国行政法发展较为缓慢、不健全，首次引用并以条文明确信赖保护原则便是在《行政许可法》之中。行政许可是指为了维护国家以及社会的特定利益，国家在某些特定领域内实施较为严格的审批制度，相对人要想从事此类活动或者获取某种资质，必须依法按照规定程序向有关机关提出申请，相关部门经过严格审查，将许可证等有效凭证下发给提出申请的相对人。信赖保护原则因行政许可合法或违法而区别适用。

合法行政许可中信赖保护原则的适用主要规定在第八条，体现为两点内容：第一，相对人严格遵循法定程序的许可，当然受到法律上的认同和支持，许可机关或相关机关不得随意变动；第二，行政许可作出时所参考的法律或客观情况发生变化，若为公益变动许可，须补偿相对人损失。

违法行政许可被撤销多因越权、违反法定程序或因行政工作者玩忽职守、以权谋私等非法事由，此时，就需要权衡撤销许可和维持许可背后所代表利益的大小，若最后义无反顾的选择公益，则行政机关须因它放弃维护私益而赔偿善意被许可人的损害。（二）信赖保护原则在行政指导中的运用

行政指导是指在法律、政策规定范围内行政机关依职权就其掌握的信息等事物对特定的相对人，排除强制措施的采用，转而以较平和的手法获取相对方的认同、理解或支持，进而指导其为或不为某一行为，以期实现特定的行政目标。

在行政指导中信赖保护得以适用需要满足它的构成要件：其一，该指导行为是行政主体有意面向某一特定的相对人而为的，并且该行为实施效果明显；其二，行政指导行为引起相对人的合理信赖并致其据此采取了有关的处置措施；其三，行政相对人在指导行为作出、施行甚至最后利益受损的过程不存在过错。如上三点要求与信赖保护原则的三项要件恰好呼应，彼此对应吻合，更加有利于原则的适用。

信赖保护原则作用于行政指导过程中的要求和结果：一是，指导行为一旦作出，如果没有充分的理由（法律规定、社会及公众利益等），不能随意进行更改、废止；二是，行政相对人同意并接受行政指导而采取一定行为，则行政主体不得拒绝或怠于履行其本职行为，除非不变更此行为会严重危及国家、社会公益；三是，行政相对人由于听从错误、违法、不正当的行政指导而致利益受损，相对人有权援引信赖保护原则，要求行政机关进行赔偿或补偿。

（三）信赖保护原则在行政承诺中的运用

行政承诺是指行政机关就其将来为或不为某事向行政相对人作出的单方允诺，以便实现特定的行政目的。行政主体作出的承诺是否违法，是否适当以及是否实际践行等，都会随行政相对人基于相信承诺形成的信赖利益产生不同程度的影响或侵害。此处同样要考虑行政承诺的性质如何。

行政承诺如果是合法的，但是现在主体拒不履行、不积极履行或者不完全履行，则行政相对人可援引此原则，要求治愈行政机关的瑕疵履行，即要求其如约如期履行。如果承诺被撤回，信赖保护原则仍可适用，因为行政相对人已基于行政承诺具备信赖，拥有利益。

若行政承诺是违法的，则有以下三种处理结果：相对人信赖不符合被保护的条件和价值目标便撤销承诺；若公众利益远远高于个人信赖利益，则撤销承诺并赔偿损失；如果信赖利益高出公众利益，则行政机关要继续践行自己的诺言。

三、信赖保护原则合理运用的价值体现和现实意义

随着社会的进步，政府职能发生转变，行政理念由行政管理变为行政服务，行政信赖保护原则的广泛运用有着现实的需要和价值。对日后工作如建设诚信政府、贯彻法治理念、保障人权等具有不可小觑的意义。

第一，信赖保护原则最根本的出发点是保护私人的正当权益。打破了以往各项立法、各种原则无条件的以公益最大的格局，为私益与公益的抗衡提供了依据和可能。信赖保护原则实现了“以权约权”、“以利制力”，通过对行政相对人权利的保护来限制和制约行政机关的公权力。最终实现了兼顾公众利益和个人利益的构想，摒弃了旧思维中的一味盲目追求公共利益最大化、最优先，而残忍的牺牲私人利益的做法，从而缓和了社会矛盾。

第二，信赖保护原则的确立有利于建设诚信政府。在当今社会，诚信已然不再仅仅是公民的道德规范，它更是跃升为政府等机关的行为准则，诚信之于政府，迫切的需要提上政府的工作日程。

第三，信赖保护原则的参与可以有效避免行政权力的滥用、政策决定的飘忽不定、朝令夕改。此原则具有确定力的特点，可降低行政主体作出行政行为的主观随意性，缓和二者之间貌似对立的关系，建立起良好的互助合作关系，利于更加融洽地相处。

第四，信赖保护原则的合理运用能降低行政程序运行的消耗成本，规范和保障行政行为的顺利履行，提升行政机关的办事效率，增加政府的公信力，稳固政府的统治根基，维护行政法律秩序的安定有序，促进整体法律秩序运行和管理的

有条不紊。

合理适度的运用信赖保护原则，并不能改变行政生活中那些不合法、不合理的现象，对于有损行政法制的乱象，也许不能釜底抽薪的治愈，但是我们有理由相信，信赖保护原则就犹如一盏明灯，灯光亮一点，周围的黑暗就少一些。随着法制的不断健全与完善，信赖保护理念的深入人心，行政相对人地位的不断攀升，诚信责任政府的迫切构建，信赖保护原则的价值和精神将会更加淋淋尽致地彰显出来。

[参考文献]

[1]姜明安.行政法与行政诉讼法北京：北京大学出版社，高等教育出版社，2008：70～71.

[2]胡建淼.行政法.上海：复旦大学出版社，2003：44～45.

[3]Paul Craig&Grainne De Buera，European Community Law，Sweet&Maxwel 1.1995：53.