我国公共文化服务供给的主体、特征和路径选择

我国公共文化服务供给的主体、特征和路径选择

作者：高喜月

来源：《学理论·上》2014年第06期

摘 要：公共文化服务既是满足人民公共文化需求的民生工程，又是增强国家文化软实力的必然要求。政府是公共文化服务供给的主体，因此提出从政府间关系的视角来研究公共文化服务的供给，认为我国公共文化服务供给具有权责的层级性、属地性、供给结果的不均衡性三个重要特征，要满足人民日益增长的公共文化需求必须根据各地区经济社会发展水平，走中央政府主导路径或地方政府合作路径。

关键词：公共文化服务供给；主体；特征；路径选择；政府间关系

中图分类号：D616 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）16-0064-02 引言

随着人民生活水平的提高，公共文化需求日益膨胀，并且跨越了行政区划的界限，对我国各级政府供给公共文化服务的能力提出巨大的挑战。然而，由于我国实行公共文化服务供给的特征导致公共文化服务的供给能力较低。本文从政府间关系的视角探讨了我国公共文化服务供给的特征和路径选择。

一、公共文化服务及其供给主体 （一）公共文化服务内涵

公共文化服务是公共文化和公共服务的有机合成，具有文化和服务的双重性质，文化是本质，服务是核心[1]。在参考大量已有成果的基础上，本文认为公共文化服务是指：政府等公共部门为保障公民的基本文化权利、满足公民的基本文化需求而提供共同意识和核心价值观、文化制度和文化政策以及文化基础设施的活动和过程。 （二）政府是公共文化服务的供给主体

主体相对于客体而言具有决定性、支配性[2]，政府是公共文化服务供给的主体。这是因为公共文化服务是基于公民文化权力而必须供给的一种服务[3]，它直接影响政府的合法性和公民的满意度，甚至直接影响到国家的政治统治，因此具有强烈的政治性。同时，公共文化服务以免费或超低价格来满足公民作为平等人格的人所应该具有的最基本的公共文化需求，具有非排他性和非竞争性，也即公共文化服务的公益性。公益性是政治性的必然结果。这就意味着，不能单纯按照经济上的投入和产出来衡量公共文化服务的供给，这样市场机制无法充分发

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挥作用。因此，公共文化服务供给的主体只能是政府，供给公共文化服务是国家的重要文化职能，是建设服务型政府的必然要求，是各级政府必须承担的责任。

但这并不意味着政府必须自己直接生产所有公共文化服务，政府可以向社会或企业购买公共文化服务。同时政府只在供给公共文化服务的过程中居于主体地位，而供给是为了满足人民的公共文化需求，因此在享有公共文化服务的过程中政府是客体，人民是主体。 二、公共文化服务供给的特征

因为公共文化服务的供给主体是政府，而我国的政府构架是由中央政府和地方政府组成的，因此必须从政府间关系的视角出发来研究公共文化服务供给的特征，才能从根本上弄清我国公共文化服务供给存在的问题及其最佳的路径选择。 （一）供给权责的层级性

从中央-地方政府关系来看，公共文化服务供给权责具有层级性，即从中央到地方各级政府所应该提供的公共文化服务是有分工的。钱颖一认为“提供公共产品和服务的权力必须建立在合理划分的基础之上，其基本原则是，特定的公共产品应该放到最有条件提供它的政府层次上去管”[4]。即应使各级政府公共文化服务的供给责任、供给能力以及人民的公共文化需求相适应、相协调。

中央政府应提供全国范围的或是关系到国家安全、社会稳定的战略性公共文化服务。这些公共文化服务对于各个地方政府而言是纯公共物品，具有完全的非竞争性和非排他性，各个地方政府不愿意单独提供，同时也没有能力单独提供；另一方面这些公共文化服务涉及意识形态、国家统一、公平正义等重大政治性问题，不宜由地方政府提供。地方政府应该提供行政辖区范围内一切中央政府所不能或不宜提供的公共文化服务，这样既能保证及时回应公民的公共文化需求，又能提高供给的效率和针对性。 （二）供给权责的属地性

从地方政府间关系来看，公共文化服务供给权责具有属地性，即各地方政府供给的公共文化服务是以行政区划为界限的。我国宪法第107条规定：“县级及其以上的地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生事务”。其中教育、科学、文化等都属于公共文化服务的应有之意，说明我国公共文化服务供给是以行政区为单位的，各地方政府只负责供给其行政辖区内的公共文化服务，而某个特定区域的公共文化服务是其直接管辖政府及其以上各级政府供给的公共文化服务的总和。我们将这种供给方式称为属地供给，公共文化服务供给的这种性质我们称之为属地性。 （三）供给结果不均衡性

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不均衡包括供给不足和供给过剩。公共文化服务供给权责的层级性、属地性必然导致供给结果的不均衡性。首先，地方政府企业化、官员寻求自身利益最大化[5-6]使得各级政府不可能在整个行政区域内完全平等地供给各种服务，在行政区划的边缘地区、交界地区、往往成了公共文化服务供给的薄弱地区，造成了公共文化服务供给不足。其次，同一亚文化区的人们文化习俗相似，而不同文化区的人们即使属于同一行政区域也可能有迥然不同的文化需求，我国的行政区划与亚文化区不完全重合甚至将其切割分离。当多个并列的行政区属于同一文化亚区时，造成文化部门重叠设置、文化设施重复建设、文化服务供给过剩，造成资源的浪费；当一个行政区中包括多个文化亚区时，由于供给能力限制，造成供给不足。再次，广大中西部欠发达地区、农村地区，地方政府供给能力欠缺也造成了供给不足。 三、公共文化服务供给的路径选择 （一）中央政府主导路径

在经济欠发达地区，可以采用中央政府主导路径。中央政府掌握着地方政府不可能具有的政治和经济资源，可以通过对这些资源的倾向性分配来引导公共文化服务的供给。中央政府的激励诱导首先是财政转移支付，其次是对地方官员的政绩考核。

财政转移支付的基本原则是兼顾效率和公平，尤其注重公平。由于我国经济发展区域不均衡，城乡差异大，对文化资源的开发能力和需求差异较大。同时，我国文化资源分布不均衡，文化区与行政区基本上不重合，这样我国文化产品和服务的跨行政区流动就成为一种常态。中央政府必须通过财政的转移支付补偿长期输出文化资源一方，以调动其积极性同时也促进其经济的发展。中央还必须支持文化资源开发，在文化产品和服务使用的过程中文化资源本身是低损耗或是无损耗的，有些特殊的文化资源反而还会因使用次数增加而升值，由文化资源转变成为文化产品和服务关键靠开发，而开发是高投入、高风险、高收入的项目，在其起步阶段，中央政府必须加以扶持，而当其发展成熟时，中央政府必须通过税收来调节文化产品和服务开发地和文化资源输出地之间的收益差。

在科层体制的金字塔形结构中，升迁永远都是对成员的最大激励，我国中央政府对地方官员的考核标准更是调控地方官员行为的一个有力杠杆，需要在考核指标中融入对地方公共文化服务供给的衡量。首先，必须将公共文化服务的指标量化，避免在考核中重经济指标、轻文化指标。公共文化服务指标既要包括政府在公共文化服务中的投入及产出，又要包括辖区的人民群众的满意程度。其次，制定关于地方官员在推动公共文化服务供给的合作中发挥的作用、取得的成果的考核指标。既要考查地方官员是否积极参与和推动公共文化服务的跨地区合作供给，又要考查实际取得的成果，既要鼓励其积极参与和推动合作，又要防止将考核标准异化的政绩工程。

（二）地方政府合作路径

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在经济发达地区，区域间联系较强，公共文化需求的跨域性更加明显，地方政府在文化发展及公共文化服务方面合作供给的愿望更加强烈[7]。各地方政府间由于内在需要、基于各方平等协商而形成区域联动供给公共文化服务的方式，称之为地方政府合作路径。

合作意识是推动公共文化服务合作供给的前提。合作意识是合作各方在长期的互动中形成的一种倾向于共同解决问题、处理问题的意识。随着地区间经济文化联系加强，某些区域的地方政府积极推动区域合作，合作各方为了获取更多的合作成果，而积极寻求在经济、文化、信息等各方面的合作，合作的意识深入人心。例如长江三角洲和珠江三角洲的城市群之间的合作，由开始单一的经济合作转向全方位的合作。

地方政府对公共文化服务供给效率的追求是合作的内在动力。公共文化服务的实质是文化，在使用过程中没有或是很少磨损和消耗，在一定程度上可以无限次地使用，而且会随着使用人数的增加而产生更大的价值。因此，地方政府间合作供给公共文化服务可以大大提高供给能力，而且降低供给成本，增强供给效率。而且能够促进各地区之间不同风格、不同内容的文艺活动横向地相互交流，不仅满足了公民日益多样化的文化需求，也促进了不同地方公民的相互了解和融合。

地方政府间的合作仲裁人和合作规则是合作供给公共文化服务的保障。合作仲裁人是指，能够得到各方信任，促使合作形成的一个中间调解人，合作仲裁人可由中央政府承担。在现实非合作博弈中，如果各方在相互的斗争中均受到重大损失，都不希望斗争继续恶化，但都不愿意或是不能首先退出斗争。这时就需要一个合作仲裁人来为各方提供一个合作的平台，并以自己的能力和信誉担保各方的利益不受损害。合作规则是由仲裁人与合作各方通过平等协商而制定的关于合作范围、合作决策、合作终止的各种规则的总和。它对参与合作的各方具有约束力和强制力，依靠合作仲裁人和合作各方予以保证实施。合作规则调节的是合作中的程序性、常规性的事务，而合作仲裁人调节的是合作的启动以及合作过程中的重大的例外事务，合作规则是合作仲裁人的常规化和制度化的表现，合作仲裁人是合作规则的必要补充。 参考文献：

[1]牛华.我国公共文化服务的二重性解析[J].语文学刊，2011（5）：80-81.

[2]赵萍萍.政府公共文化服务主体地位的构成要素研究[J].中华文化论坛，2011（6）. [3]胡税根，宋先龙.我国西部地区基本公共文化服务均等化问题研究[J].天津行政学院学报，2011（1）：12-16.

[4]钱颖一.现代经济学与中国经济改革[M].北京：中国人民大学出版社，2003.

[5]龙朝双，王小增.准公共经济组织角色下我国地方政府横向合作关系探析[J].湖北社会科学，2005（10）：28-30.

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[6]黄明宇，周鸿.中国地方政府合作治理跨区域公共事务有效性缺失的原因及对策研究——以广西北部湾经济区为例[J].经济研究导刊，2011（28）：3-6.

[7]杨龙.地方政府合作的动力、过程与机制[J].中国行政管理，2008（7）：96-99.