本文认为，针对当前政府采购领域仔纯问题 需做 以ｌ。 个 嘶的ｉ 作： 监管、执行ｔ怵；顺应形势变化、ｊＪ｝１镁 ｌ｜要环节管蹦； 购标准化建设；加快建设高素质的政府采购专业化人ｌ曩队佤。 恹摊动 浊融 ：统 提 管理效能，优化收柏采购流科、惟越政｝ ：不 强化统一监督管理力度 系统推进政府采购改革 口孙友三 障政府运行不可或缺的重要组成部分，如 本目标诉求，义要满足促进经济社会发 展、支持节能环保、促进Ｌ｝１小企、Ｉ 发帔锋 医疗、公共交通、能源、运输等。这部分 当前，政府采购已步入发展的关键 ｊ主体的存在，作为政府履行公共管理职责 政策目标需要；其次，政府采购活动需按 照公共财政管理的基本原则组织实施的『百】 时，要按照“公开、公平、公正和诚实信 用”原则，进行阳光高效采购，通过合 期，无论是国内普遍诟病的“天价采购”负 面新闻，还是各级政府为实现节支防腐、 的补充，其采购行为客观上延伸了政府采 购的概念，因此，从广义理解政府采购应 从制度设计的角度来理解，政府采购 展的一项重要政策工具，是深化财政改 革、强化财政支出管理的重要制度，也是 从源头上预防和治理腐败、加强党风廉政 建设的有效途径。同时，政府采购活动连 支持节能环保等政策目标所做的制度安 ；该称为公共采购。 排，抑或是全球金融危机影响尚未消除隋 ｝ 入ＷＴＯ 政府采购协议 的形势变化，政 府采购在国内各界的“名声”越来越大。伴 随国家财政经济实力提升和政府公共支出 的不断增加，各级政府采购规模和范围也 竞争为企业获取市场机会取得收入利润。 再次，作为负责具体实施政府采购活动的 执行机构，其接受委托组织开展的政府采 购活动也要遵循 业性、公ｌＩＥ性和效率忡 原则要求，参与政府采购项口评审的 家 也要按照相关资质规定和评审要求， 观、公正、中立地评审，撮合政府采购活 动中买方和卖方各自需求，促成交易，伏 况下，欧盟、美国等极力敦促中国尽快加 ；制度作为政府调控经济、促进经济社会发 不断扩大，此种情形下，政府采购活动的 绩效评价、存在问题以及如何变革和进一 步发展等就成为社会关注的焦点话题，本 接着政府行为和企业行为，因此在政府采 购制度规范上除涉及 政府采购法》、《招 标投标法 等公法之外，还受到《合同法 现政府采购各当事人个性化目标需求。 从国内外对政府采购不同定义束行， 我国政府采购制度改革与发腱已随着全球 文谨以系统思维的方法对政府采购管理存 在问题及对策进行探讨。 等私法规制。 从财政支出的角度来理解，政府采购 是财政预算支出的重要组成部分，是财政 一经济一体化进程加快变 更加紧迪；Ｉ』ｉＩ Ｉ～ 对政府采购的内涵和外延急需按照公 锋 理要求和国际惯例进行扩腱， 与 际迪 行的《政府采购协议 规定保持・致。政 府为实王见公共管理口标、带有正向外部效 应的采购行为都应纳入政府采购管 范 畴，而政府采购资金性质也麻由《政府采 、“政府采购”的基本定位及 资金从货币形态转化为实物的重要过程。 具体可定义为政府及组成部门为履行社会 公共管理、维护国家公共利益等职责而进 行的购买活动，包括购买货物、服务及工 理解 我国 政府采购法》第二条规定：本 法所称政府采购，是指各级国家机关、事 业单位和团体组织，使用财政性资金采购 限额标准以上的货物、工程和服务的行 为。但这种定义是相对狭义的理解，所谓 采购是指以合同方式有偿取得货物、服务 ：程等公共支出内容。与此同时，政府采购 的提供方）参与政府行政活动、满足政府 管理需求、获取合法利润的重要渠道。 从系统思维的角度理解，作为～ 项以 依法制定的集中采购目录以内的或者采购 ：也是企业（或称供应商：货物、服务和工程 购法 规定的财政资金扩展为 何资金， 政府采购行为 仪涉及剑行政｝ＪＬ荚 ｌＪｌ， 单位等单位，还应涉及剑公共 业和公 事 ｉ 单位 和工程的行为，包括购买、租赁、委托、雇 用等，而政府采购只是公共采购的一部 分，因为政府部门是以政治权力而非利益 交换为依托、满足社会公共需要的一个子 系统，而社会是由多个公共服务系统组成 的统一体，其他社会公共服务部门是以保 ２６中国政府采购 －政府公共组织为主导的经济活动子系统， 政府采购是监督管理部门、采购单位、供 应商、政府采购集中或社会代理机构、政 府采购评审专家等多种社会角色共同参 与、有机衔接的系统活动。首先，政府采 购活动既要体现节约资金、促进防腐的基 二、当前政府采购领域存在问 题分析 “卜一五”时期，我国政府采购制度 实施范围由单纯的货物类采购扩大到ｒＩ 程类和服务类采购。全国政府采购规模从 ２００５年的２９００多亿元，增加到２０１０年的 ８０００亿元左右，“十一五”期间，累计节 约资金约４０００￣Ｌ元，取得了良好的社会效 益和经济效益。在取得令人瞩目的成绩的 同时，政府采购领域也存在不容忽视的问 工程类政府采购行为缺乏系统性、综合 性、针对性考虑和制度安排，容易形成监 管真空并导致腐败。 （二）监管主体和执行主体的复杂、多 样性。 政府采购法》第十三条规定：各级 比如强制采购节能产品、首购自主创新产 品以及支持中小企业获得政府采购定单所 做的价格优惠等制度安排，这些都与市场 经济活动中的“公平和效率”原则要求背 道而弛；另外为满足充分竞争所作的公开 招标程序、为保护供应商权益而设定的质 疑投诉期等一系列安排都有可能延长采购 题，“天价采购”、招投标采购投诉增多、多 头监管效率缺失等等问题不一而足，仅从 政府采购操作实践中“人的因素”看，就 存在比较突出的“三不”现象：一是采购 人不配合、不理解。由于依法采购意识淡 人民政府财政部门是负责政府采购监督管 理的部门，依法履行对政府采购活动的监 督管理职责。各级人民政府其他有关部门 依法履行与政府采购活动有关的监督管理 职责。但在实践中，工程类政府采购却需 周期，在时间上也存在着效率缺失，被动 导致资金运用效率低下。 （四）政府采购改革与经济社会发展不 同步。 漠，导致政府采购政策难以得到有效落 实，出现天价采购、无预算、无计划采购、 按照 招标投标法》的规定，由建设行政 主管部门负责监管招投标环节的活动。如 当今社会已具有高度信息化、电子化 的特征，财政管理的科学化、精细化要求 也越来越高。此种情形下，无论是社会大 系统为维护国家和社会公共利益的公共采 购需求，还是对于财政部门子系统为实现 财政收支科学管理而进行的部门预算改 革、国库集中支付改革，目前的政府采购 改革都显得不够深入、不够系统、不够全 面：政府采购制度改革缺乏全面综合的法 律体系做支撑、政府采购电子化建设尚处 在启动阶段、政府采购工作信息化水平还 跟不上社会各界需求、政府采购标准化建 设不能支持政府采购工作科学发展、政府 采购效率低下、逃脱采购监管等现象；二 是供应商不守法、不诚信。由于政府采购 信用体系的缺失、政府采购活动绩效评价 的缺位、政府采购监督检查工作的不力， 导致政府采购合同履约率低、政府采购违 此以来，就形成了政府采购活动的监管主 体多头监管和分散管理的格局。从采购执 行层面上看，尽管 政府采购法》规定政 府采购活动的组织实施应以集中采购机构 为主、社会代理机构为辅；但从当前政府 规违法成本低等情况，少数供应商的失信 行为致使采购人的利益和国家财产蒙受损 失。三是评审专家不履职、不公正。鉴于专家评审在政府采购活动中的重要性，其 目顺从采购人意愿，或与不法供应商相勾 结的情况，评标不公正会严重影响政府采 采购实践看，涉及资金量大、建设周期长、 专业技术性强的工程类政府采购，则主要 ！遵循《招标投标法》规定，由工程招投标 代理机构组织实施、建设行政主管部门监 与此同时，近年来各地日渐兴起了招 投标管理委员会决策、招投标管理局事业 严谨、公正和规范一旦缺失，极易形成盲 －管为主。 采购改革投入的人力、财力资源不够充 足，诸如此类的问题都导致了政府采购改 革与发展的滞后，曾经的先发优势没有与 时俱进已变成了掣肘的阻力。 购的形象和质量。上述“三不”只是政府 采购领域存在问题的一个方面，仅是存在 法人监管、招投标中心组织采购的集中管 理模式。综合上述情况，可以看出政府采 矛盾、冲突和问题的表象，究其本质，政 府采购领域及工程建设领域存在的突出问 题还有着深层次的原因。主要表现在： （一）政府采购适用法律制度的冲突与 矛盾。 购监管主体和执行主体的多样性增加了监 管的难度和复杂性，在人为增加采购监管 执行成本的同时，也造成了政府采购项目 投诉处理互相推诿，政府采购供应商合法 权益得不到保障的局面。《政府采购法 规 （五）国内外政府采购规则与执行的差异。 随着全球经济一体化进程的加快，国 际间市场经济主体的贸易额也随之增加。 西方发达国家和地区，为应对金融危机影 响、维持经济持续发展避免滞胀现象出 现，就努力推动以中国为首的发展中国家 加入ＷＴＯ 政府采购协议》，开放政府采 目前，我国对政府购买支出中货物、 服务的取得以及工程的承建，主要受《政定政府采购活动承办机构的非营利性，是 。政府采购一个重要特征，目前只有集中采 府采购法 和 招标投标法》两部法律制 约。２００３年颁布实施的《政府采购法》虽 是一部实体法，但为了与２０００年颁布实施 的 招标投标法》相衔接，在第四条规定： 政府采购工程进行招标投标的，适用招标 投标法。此种制度安排在实践层面中促成了大多数工程类政府采购脱离政府采购监 购机构（采购中心）才具有这样的本质属 性，而招投标中心、招投标代理机构及政 府采购社会代理机构的承接采购业务的盈 利性特征，使得政府采购活动的公平、公 正、公开原则受到很大冲击。 ： （三）政府采购效率诉求与政策目标的 对立。 购市场以解决其国内需求不足问题。而开 放政府采购市场对于中国来说，不仪意味 着国内政府采购法规制度需按照国际惯例 要求作趋同性改变，更牵涉到国内企业、 产业、行业的“开放和保护”的权衡以及 长期发展空间，同时也会带来国内政府采 购活动的重新定位；我国政府采购政策目 标的实现也将受到非常大的冲击；融入意 味着机遇、更带来挑战。当前政府采购市 场实质上的部分开放和国内外政治上的博 弈取舍，必然导致我国政府采购市场正式 开放，这是大势所趋。从长期发展战略考 虑，国内政府采购理念、范畴、规则的变 管的事实。《招标投标法》作为一部程序法 从满足采购单位工作需求和资金运行 有其合理性，其规范招标投标活动、保护 国家利益、社会公共利益和招标投标活动 当事人合法权益的同时，却未安排与《政 府采购法》的衔接；招投标活动涉及包括 财政预算资金在内的、更为宽泛的国有资效率来看，一项政府采购活动的结果应该 体现价格低廉、质量优良、实施期较短的 特征。但实际状况并非如此，政府采购要 体现的节支防腐以及促进经济社会发展、 ；支持节能环保和中小企业发展的政策目 金范畴，但由于缺乏对监管主体的统一明 确，形成了多头监管的先天不足，对规制标，则与政府采购活动作为一项经济活动 ：的效率追求存在冲突和难以调和的矛盾。 革将非常重要，对监管部门、执行机构、采 ２０１｛／６总第｛２１期２７ 购单位都将是非常大的考验，种种不适应 在・段时期内将会是常态。 重要环节临控、采购合同备案审核以及资 金支付等，同时对于政府采购执行机构履 （ ）立足提升管ｆＩ 放能，优化收Ｊｆ：Ｊ＝宋 购流程、推进政府采购标准化迎改。 立足政府采购耳Ｊ｛ 婴求， 财政鄙１】 内部实现预算编制、支出管 、政府采购、 行审批、检查、考核职责。建议住财政部 三、政府采购制度改革的对策 建议 如果把政府采购作为‘个内外结合的 门原有监管范围基础上，扩展对公共采购 的项目监管，加强统一监管、提升监管效 能。对于政府采购相关部门权责的设定小 资产管理等环节的彳丁机 接干¨ 惰 Ｈ怀的 一敛性；住政腑采 ９１、部形象ｌ：， 观政 系统，对内与财政支出管理各环节相联 系，对外与社会经济发展大系统相衔接， 得与政府采购监管主体权责相冲突，如建 设行政丰管部门只担负工程招标代理资格 府采购政策目标干¨政府采购活动绩效 价 结果的一致性。埤以“１～９１、 个・敛性”吠 现为目标，在“效率和规范”的蚁重『｛ 驱动下，进 采购程牛优化干¨流 ｆＪＪ＝造： 政府采购法律制度体系、采购活动监管部 门、采购单位、集中采购机构和社会代理 的认定，彻底消除分部门监管造成的缺位 和越位的现象；同时要对暂无法律依据成 机构、政府采购评审专家、供应商以及关 注政府采购活动的社会公众则是政府采购 系统的组成 素。为了顺利实现政府采购 的各项目标，就需要建立“系统架构科学、 结构功能优化、流程运转通畅、内外环境 和谐”政府采购运行机制，需要参与政府 采购活动各责任主体科学配置人力、财 力、时间和信息等资源，依法合规地开展， 并接受法律、行政和社会公众的监督。针 对当前政府采购领域存在问题，笔者认为 需做好以下五个方面的工作： （ ） 快推动两法融合。 在立法及制度安排上，一方面要把 《政府采购法》和 招标投标法》修改完善 Ｔ作尽快提到议事日程上来，对内尽可能 以一部法律规范来规制政府采购活动。在 将要 台《政府采购法实施条例》和 招 标投标法实施条例》内容安排上， 一定要 对准政府采购活动全局、要从国家发展大 局和整体公共利益出发，不能以某一部ｆ ｊ 的职责为主制定，然后再进行相互弥补； 要注重制度规范的整体系统安排，减少冲 突和内耗，切实提高法律的适用性和指导 性。另一方面要 足保护国内政府采购市 场的前提，利用好国内外“两种资源、两 个市场”，按照ＷＴＯ《政府采购协议》规 则，充分吸收国外政府采购先进管理经 验，建设和完善科学合理的政府采购制度 体系，促进我曰政府采购市场的有序开 放，推动我 政府采购事业科学、规范、持 续地发展。 （二：）统一监管、执行主体。 按照 政府采购法》规定，财政部门 担负政府采购活动监督管理的主要职责， 其他有关部门依法履行与政府采购活动有 关的监督管理职责。财政部门依法对政府 采购活动全过程进行监督管理，包括采购 预算编制、采购计划审批、采购方式变更 审批、采购活动相关信息发布、采购活动 ２８中 馥腑果髑 立的招投标管理模式进行深入考察，吸收 其积极性、合理性，但要摒除招投标管理 局作为事业法人没有依法委托而承担行政 管理权责的不合法行为。在政府采购执行 层面，考虑公共性需求和政府行为外部性 效应，要明确具有“公益性和非盈利”特 征的集中采购机构主渠道作用，各级政府 行政机关、事业单位和社会团体组织，包 括国有企业、公共事业单位，只要使用国 有资金、依法采购集中采购目录以内或限 额标准以上的货物、工程和服务类项Ｈ， 必须执行政府采购制度，并由集中采购机 构组织实施。对于采购集中采购目录以外 和限额标准以下的项目可以委托政府采购 社会代理机构承办，以满足采购单位特殊 性、个性化需求。 （三）顺应形势变化、加强主要环节管理。 按照问题解决导向思维方法，对政府 采购改革与发展的优秀经验进行继承和发 扬，对于不能适应新形势、新情况下管理 节点上的问题，要抓住丰要矛盾予以重点 解决；同时对关键环节工作要建立常念化 的督察、评价机制，确保政府采购整个系 统正常运转并发挥最好的作用或处于最佳 状态。具体到实践中，要围绕“资金监管 和采购监管”两条业务丰线，紧紧抓住“政 府采购当事人、政府采购程序、政府采购 信息和政府采购监督”关键要素开展监督 管理工作，如：在政府采购信息发布上， ・ 定要严格明确信息发布主体及职责、信息 发布１人】容和渠道；在采购方式确定上， 一 定要事先沟通严把审批关；在代理机构监 督考核上，一定要严格依照法定采购程序 实施检查；在对供应商违规违法及失信行 为，一定要建立完善的惩戒带】Ｊ度依法予以 处理。抓住监管的主要节点，就等于抓住 了政府采购监管的“牛鼻子”，切实加火监 管工作力度，从内部管理和外部约束两个 侧面共同促进政府采购活动依法合规进行。 以规范招投标义件格式为起点， 腱采１Ｊ！｛：Ｊ 对象标准化、采购 管标准化、采吡勾 Ｊ卜 标准化、采购文本标准化和采购坪价标 化建设；以政府采购标准化建健为支撑久 力推动电子化政府采购系统建 ，创新政 府采购工作手段和载体，推动政府乐９１ｆ：『ｌ 作科学、有序、良性发展，满足采购单 、【 务发展需婴，实现政府采购经济社会效 益最大化。 （五）加快建Ｉ殳＿『 柰顷的政府宋ＩＩ！｛：Ｊ 、【 化人才队伍。 政府采购是・项复杂的系统Ｉ：性，小 仪涉及采购人、采购机构、供 商和 公众等多方面利益关系，而ｔｔ．涉肢 杂的 法律制度、政策和采购 ｝支术矢【Ｊ叭。ＩＩ｛ 此，要实现政府采购多 、科 ‘ 化管 ， 除建立完善的法律市】Ｊ度体系之外，还需 建设“熟悉采购法律圳度、精通采购业，疔、 能运用系统思维方式综合考察和处 题 并具有较。岛职、 水准千¨耳Ｊ １１Ｉｋ道德”的千｝ 人员和执行人 队仉。这刈 Ｊ 性 政府乐 灼质量和效率，灾 政柑采购利・学化羊ｆ Ｊ范化具有非常重要的现 崽艾。 ‘先，嘤 建立和灾施全而系统的政府采购人贝培｜】ｌ ｌ制度，肜成定 培训，定期考核，优胜劣 的培训制度体系；其次，婴矬 政Ｊｆ：Ｉ＝宋 岗位责任制肢执业资恪制度，通过矬 ｆＩＩ 完善岗 责侄和执业准入方式，形成政府 采购职业 范化机制，提高政府采购【 质量；此外，要探索和矬立政府采ｌＩ！；：Ｊ ０、 协会管理制度。茌依法埘政府呆购 动世 行行政管理和 督的荩《＇｝Ｉ｝ 建 ｌ自０ 政府采购协会，维持政Ｊｆ＝ｊ＝采购市场秩序， 维护国家利益、社会公共利益＿平【ｌ政府采购 当事人的合法权益， 强政府平Ｉ ＿，Ｉｋ、｝Ｉ： 会之 的联系干¨沟通，』Ｊｕ强行业姚地干¨ｒ１ 律，提升政府采购的 体水 ，促进政 采购事业持续快速健康发 。ｒ． 作者单位：安徽省财政厅政府采购处