第１３卷第６期 新余高专学报 Ｖｏ１．１３，ＮＯ．６ ２００８年１２月 Ｊ０ＵＲＮＡＬ ＯＦ ＸＩＮＹＵ Ｃ０ＬＬＥＧＥ Ｄｅｌ３．２０ｏ８ 浅析地方政府管理 对区域经济合作的影响 ●郭 曦 ，钟兆瑾 （１．南昌大学ＭＰＡ教育中心，江西南昌３３００４７； ２．江西师范大学体育学院，江西南昌３３００４７） 摘要：地方政府管理对于区域经济合作的发展具有重要的影响意义。分析对当前地方政府行为中制约区域经济合作 发展的因素，提出地方政府管理在促进区域经济合作方面的改革方向是建设服务型政府、规范政府行为。 关键词：地方政府管理；区域经济合作；制约因素；改革方向 中图分类号：Ｆ０６１．５文献标识码：Ａ文章编号：１００８—６７６５（２００８）０６—００３３—０３ 在经济体制转轨过程中，地方政府在区域经济协调发展 跨区域经济合作的顺利进行。 中仍然发挥着重要的作用。地方政府间的横向合作具有重要 另外，地方保护主义的行为和现象的大量呈现，严重限制 的经济意义，经济协作成为地方政府间合作的主要基础和纽 了要素和商品在区域间的流动，加剧了建立区域市场的难度。 带。地方政府问的横向合作一方面有利于促进相关区域内基 区域经济合作中的地方保护主义，也即地方政府行为异质性， 础设施等公共产品的改善和相关地区整体经济效应的提高， 是指地方政府运用行政的、经济的和法律的手段，人为地干预 另一方面，政府间的横向合作有利于生产要素在区际间的合 甚至阻碍地区间要素的合理流动和正常的商品贸易往来，从 理布局和流动，打破条块分割和地区封锁。地方政府从区域 而肢解和分割市场的种种行为。比如，地方政府摒弃市场竞 的全局利益出发，结合全国经济整体发展的战略需要，组织区 争原则，不合理地运用行政、经济和法律手段，限制外地产品 域经济发展的活动空间仍然比较大。地方政府在区域的经济 流人本地市场或限制本地资源、初级产品流出本地市场；运用 发展总体战略设计、战略布局和协调区域之间的经济关系等 经济政策倾斜、强化经济杠杆等手段，给予当地企业特殊的待 方面都有着不可替代的作用，特别是区域之间开展经济合作 遇。这些地方保护主义排斥市场竞争原则，无疑对区域经济 所涉及的许多制度限制的突破更离不开地方政府。同时，地 的健康发展构成了极大障碍。 方政府可以利用其在社会、经济生活中的影响，依靠各个行政 ２．地方政府间跨区域经济合作的体制不完善 部门，动员更多的资源投入到区域之间的经济合作中去，使区 当前，我国地方政府间跨区域经济合作的体制不完善、不 域经济合作的范围大大超过企业的跨区域发展。 健全，极大地阻碍了区域经济合作地顺利进行。 一、当前地方政府行为中制约区域经济合作发展的因素 首先，一些地区的政府实行引资目标责任制，即把一年内 １．部分地方政府的区域经济合作的观念滞后 引资的任务分到具体的部门企业进行定额考核，通过完善行 随着我国市场经济的逐步发展和改革开放的逐步深入， 政监督制度，规范统计汇总制度，落实目标管理奖惩制度等， 越来越多的地方政府认识到了开展区域经济合作的重要性， 确保全年引资目标的实现。当然，我们要看到，引资目标责任 但是有些地方政府仍然存在着一些落后的思想观念：一些发 制可以有效地动员有关地区、部门、企业招商引资的积极性， 达地区存在怕吃亏、怕担风险、怕背包袱的思想，在寻求合作 充分发挥各自的作用，但同时也必须看到，这种行政手段往往 伙伴时往往关注于与自己同等水平或高于自己的地区，而忽 会造成地区和部门为完成上级下达的考核指标而发生引资短 视欠发达的地区；一些欠发达的地区，仍然存在“等、靠、要” 期化行为，不管采取任何方式，也不论何种项目，只要资金和 思想，即年年等补助、靠国家、要政策。这种寄希望于从中央 项目引进来就行，从而注重数量而轻视质量，更不考虑所引进 政府争取优惠政策和资金投人的落后思想，严重地制约了地 企业项目对本地经济的产业关联程度。招商引资工作不应是 方政府的积极主动性，难以激发当地经济发展的内在活力。 短期化行为，企业、资金和项目不是引进来就可以了，更为重 除了思想观念上的落后之外，一些地方政府还面临着严 要的是要留得住、能发展，这样才会真正促进地方经济的持续 重的信用危机。比如，一些政府编造假数据、假经验、假典型 增长，否则的话，靠这种引资拉动的经济增长只能是短暂的和 欺上瞒下；一些政府官员搞权权交易、权钱交易、贪污腐化；一 粗放型的增长。 些政府政策没有连续性，说变就变等等。这些问题的存在，严 其次，地方政府间缺乏完善的合作协调机制。完善的区 重损害了政府信用，破坏了政府的形象，直接阻碍了地方政府 域合作协调机制的缺乏，使得我国区域经济合作难以取得显 收稿日期：２００８—０９一Ｏｌ 课题及第一作者简介：本文为南昌大学校基金《江西省地区经济增长的收敛性分析》的成果之一。郭曦（１９８０一），女，江西分 宜人，助教。 一３３～ 第６期 新余高专学报 ２００８（第１３卷） 著成效。一个突出表现是一些涉及不同行政区域、对区域社 化传输。同时也要进一步完善听证制度，对涉及公众切身利 会经济发展有重大影响的大型基础设施项目，由于资金来源、 益的重大决策举行不同形式的听政会，让公众参与讨论、参与 利益分配和征地拆迁退赔负担等地区间利益协调较难落实， 评议、提出建议、进行监督，扩大公众参与行政决策与监督的 使许多已达成共识的较大规模的跨地区重要项目实现起来有 路径。可采用互联网、新闻媒体、公众评议卡、调研问卷、热线 难度。 ３．地方政府的管理体制与模式不健全 电话、领导公众接待日等方式，建立社情民情反映制度，防止 行政决策中的“跟着感觉走”现象，保障行政决策的科学化、 第三，制订政府服务标准并规范服务流程。英国和美国 我国加入ＷＴＯ后，要逐步融入经济全球化的潮流中，按 民主化。 照国际规则办事。因此，地方政府面临的不再是一个封闭的、 线性的管理领域，而是一个开放的多变的多元化的管理目标 政府早在２０世纪９０年代初期就要求所有行政机构和部门制 群。而我国地方政府原有的管理模式和体制与ＷＴＯ规则存 定服务标准，一方面可以促使公务员明确工作目标、程序，向 公众提供规范化的服务，并可作为绩效评估的依据，另一方面 在较大的差距。这主要表现在： 第一，政企关系尚未理顺，政府对企业还存在着不适当的 有利于公众明了政府的服务承诺，以便监督和维权。服务标 干预。管理部门的政策法规政出多门且随意性大，出现“政策 准的制定首先必须体现职权法定的原则；其次要保证信息的 打架”现象，管理缺乏透明度，公平、公正的竞争环境还没有真 透明度，有关公共服务的运作状况、服务成本、服务状况及管 正形成，地方保护主义还不同程度地存在着。 理机构的信息要完整、确切；再次，还要建立行政过失的补偿 第二，审批和登记程序过于繁琐、不透明，不符合市场经 机制，确保公众对服务不满意时能得到某种形式的赔偿，同时 济条件下务实、高效的原则。实质性审批的条件过多，过于苛 也要提供公众参与监督的方式、投诉途径与方法，并及时作出 刻，有歧视和贸易保护主义之嫌；禁止和限制外商投资的行业 反馈，完善包括独立审查在内的行政申述程序。 和项目偏多，不利于资本、商品、服务等在国际间的自由移动。 第四，以单一窗口式服务为突破口，推行电子政务。现代 第三，政府同企业间未建立信息沟通渠道。我国各级政 网络技术的不断发展，对政府传统的“公文往返式”办公提出 快捷、公平、透明的服务。电子 府部门一定程度上还在依靠内部政策实施管理，一般公众难 挑战，民众需要政府提供高效、以了解内部政策。即使是公开的法律法规，也存在查询不便 政务可以使政府各部门内部通过网上资讯共享实现合作，节 的问题。这与ＷＴＯ要求的成员国要建立一个查询机构，及时 省人力与时间成本，也可以使民众利用网络与政府进行互动 为企业提供技术法规、技术标准和合格评定程序服务不相符 沟通，带动整个政府与民众关系的变化。我国政府在电子政 合。 二、加强地方政府间合作。促进区域经济发展 １．建设服务型政府 务方面己作了大量工作，如“三网一库”建设。然而目前的政 府网站、网页侧重于政策法规宣传、部门业务介绍、部分信息 公告、资料查询等静态、单向的内容，而公众疑问解答、网上申 制度经济学认为，制度是经济的变量之一，制度短缺或制 报、网上许可、网上年检、网上申办案件进度查询、电子民意信 互动的内容却相对薄弱， 度供给滞后将制约经济发展 而适宜的制度能提高经济效率， 箱、网上民意调查、网上投诉等双向、促进经济增长。加入ｗｒｏ后，我国政府管理体制己深受世贸 仍然有许多技术性和实际性问题急需解决。这便要求我们尽 组织规则的影响。在世贸规则制约下，中国将逐步地实行成 快完善网络安全认证机制，拟定电子政务管理方面相关法律 熟市场经济下的政府理念、政府管理体制、政府管理方式和方 法规。 法。政府的管理是为了使社会经济生活有序地发展，管理的 直接目的是有序。地方政府服务质量的好与坏，效率的高与 ２．规范地方政府行为 地方政府行为是地方政府履行其职责职能的整个过程。 低直接决定着地方政府招商引资、引进人才的成效。纵观那 行政审批是政府行为的核心内容。为促进区域范围内投资软 些具有强劲竞争力的城市或区域，其所在的地方政府都能提 环境的改善与创新，创造区域经济合作的良好基础，地方政府 供高效优质的政府服务。中国的政府改革的基本方向将是从 应根据国家法律法规合作开展行政审批制度创新。行政审批 投资性的经济发展型政府，走向公共服务性的经济促进型政 制度的改革须与世贸组织规则下的政府职能转变相接轨。府。政府的主要工作不是通过直接投资来发展经济，而是通 策，为市场经济发展提供服务。 第一，优化办证手续。各地方政府要根据法律、法规和规 过提供公共服务，改善公共管理，解决公共问题，制定公共政 章的规定，认真研究分析办证所需的条件、要求，根据具体情 况适当减少申报材料，减轻企业准备材料的负担。并且应将 未经公示者视为无效要求。 服务型政府是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个 法定的前置条件明确公示，第二，建立科学化、规范化、效能化的告知制度。要做到 社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起 告知格式规范化和告知渠道多样化。告知 来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。政府要 告知方式客观化、而多以书面告知，减少人 想落实以顾客导向为核心的行政改革，就必须做到以下几点： 方式客观化即指尽量减少口头告知，第一，建立畅达的民情通道。顾客导向策略能否发挥功 为因素。告知格式规范化是指各部门应设计统一模式、统一 明确告知审批内容、对象、条件、时限、收费 效，取决于政府能否建立畅达的民情通道，通过与民众的对话 格式的告知方式，与沟通，了解民之所需所求，使百姓的声音得以进入行政过 及依据。告知渠道多样化是指可以通过文字、政府网站、电子 电子触摸屏、告示牌等方式进行告知。建议在各政府 程，从而建构一种新型的决策模式，进而开发新的政策议题、 显示屏、明了问题本质，拟定行动方案，并且作为政策评估的依据。 网站上专门开设“行政审批前置条件与程序网页”，将各审批 第二，推行阳光行政与政务公开。要尽快制定《政府信息 机关的审批前置条件与程序以统一的格式在网页上公布，以 公开法》，实现政府信息公开，开展多层次、多方位的告知服 便企业申报和接受社会监督。务，完善不涉密公文的网上浏览、下载，推动政府文件的透明 ． 第三，规范和优化审批流程。首先，通过建立科学化、规 ３４—— ２００８（第１３卷） 郭 曦，钟兆瑾：浅析地方政府管理对区域经济合作的影响 第６期 范化、效能化的告知制度和完善受理制度，大力压缩审批程序 第五，设立跨区域的中立、权威机构对行政审批进行调查 启动的前置时间。第二，根据职权法定的原则分级管理和属 评估。审批制度改革必然是一项长期的、系统的、艰巨的工 地管理相结合的原则清理重复审批事项。行政审批职权必须 作，如果要对现行审批制度进行彻底的改革，就必须成立一个 由法律、法规设定，行政部门不得自行设定审批权，出现职权 专门的跨区域的机构，制订详细的可操作性标准，采取一事一 交叉的、重复的，必须依法取消。凡是法律、法规、规章规定可 议的方法，负责调查和审核现有审批项目，并对新设立的审批 以由下级部门审批的事项，上级部门不再保留，下放到下级部 项目进行研究评估。这个机构可以是临时性的，也可以是常 门。第三，对各审批机关内部办事流程进行优化，缩短运作链 设的。根据日本、韩国等国家最近二十多年来管制改革的成 条和办事时间。第四，变分散审批为联合审批，从外循环转为 功经验，这样一个机构对于审批制度改革的成功具有举足轻 内循环。过去的审批方式很多都是分散审批，多个部门加起 重的作用。 来时间很长。可把各部门、各环节的分散审批改为联合审批， 这样可以提高效率，避免审批程序中的公章旅行，也便于部门 参考文献： 之间的沟通和增强审批程序的透明度。 ［１］李文星．地方政府间跨区域经济合作研究［Ｄ］．成都：四川 第四，加强对审批行为的监管。首先，加强对审批机关的 大学，２００４． 约束和监督。对每项审批都明确规定审批人员的责任和义 ［２］杨恺钧．东北地区区域经济发展与地方政府管理行为创 务，实行审批、监察（审核）相对独立的制度，进一步完善投诉 新［Ｊ］．哈尔滨商业大学学报（社会科学版），２００６，（３）：７３ 渠道，加强监督力度，使企业和公民敢于投诉和监督。其次， —７６． 强化行政审批责任制。一是对部门领导和审批人员定期实行 ［３］聂华林，王成勇．区域经济学通论［Ｍ］．北京：中国社会科 审批责任检查，实行行政审批过错责任追究制度，加大对审批 学出版社，２００６：４２７—４３２． 不公、办事拖拉和失时误事等行为的查处力度。二是制定无 ［４］杨云彦．区域经济学［Ｍ］．北京：中国财政经济出版社， 故不审批投诉制度、行政不作为党纪、政纪追究制度和越权审 加０４：２５—２２８． 批党纪、政纪追究制度，以解决重审批、轻管理的问题。再次， ［５］梁仲明，李向东．论西部大开发与地方政府管理［Ｊ］．陕西 接受社会的参与和监督。完善办事公开、政务信息公开制度， 省行政学院陕西省经济管理干部学院学报，２０００，（４）：３ 将审批事项的有关规定和办事流程向社会公示，设立行政审 —５． 批监督信箱和举报投诉电话，方便企业和群众监督。最后，建 立健全行政审批救济制度，使那些因审批不法、或审批失误而 （责任编校：林斌） 合法权益受损的企业可以通过行政复议、行政诉讼获得救济 和赔偿。 Ａｎａｌｙｓｉｓ ｏｆ ｔｈｅ ｉｎｆｌｕｅｎｃｅ ｏｆ ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ ｏｆ ｌｏｃａｌ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎ￣ｏｎ ｔｈｅ ｒｅｇｉｏｎａｌ ｅｃｏｎｏｍｉｃ ｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎ ＧＵ０ Ｘｉ ．ｚＨ０ＮＧ Ｚｈａｏ—ｊｉｎ （Ｎａｎｃｈａｎｇ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ， Ｎａｎｃｈａｎｇ ３３００４７ Ｃｈｉｎａ） Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅ ｌｏｃａｌ ｇｏｖｅｍｍｅｎｔ ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ ｈａｓ ｇｒｅａｔ ｓｉｇｎｉｉｆｃａｎｃｅ ｔｏ ｔｈｅ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｏｆ ｒｅｇｉｏｎａｌ ｅｃｏｎｏｍｉｃ ｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎ．Ｔｈｉｓ ｐａｐｅｒ ａｎａｌｙｓｅｓ ｔｈｅ ｆａｃｔｏｒｓ ｒｅｓｔｒａｉｎｉｎｇ ｔｈｅ ｒｅｇｉｏｎａｌ ｅｃｏｎｏｍｉｃ ｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎ ｉｎ ｔｈｅ ｂｅｈａｖｉｏｕｒ ｏｆ ｔｈｅ ｌｏｃａｌ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｓ，ｔｈｉｎｋｉｎｇ ｔｈａｔ ｔｈｅ ｒｅｆｏｒｍ ｄｉ－ ｒｅｃｔｉｏｎ ｏｆ ｔｈｅ ｌｏｃａｌ ｇｏｖｅｍｍｅｎｔ￣ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ ｉｈ ｔｈｅ ｅｃｏｎｏｍｉｃ ｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎ ｉｓ ｔｏ ｂｕｉｌｄ ｓｅｒｖｉｃｅ—ｏｒｉｅｎｔｅｄ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｎａｄ ｔｏ ｎｏｒｍａｌｉｚｅ ｔｈｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｂｅｈａｖｉｏｕｓ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｌｏｃａｌ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｓ ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ；ｒｅｇｉｏｎａｌ ｅｃｏｎｏｍｉｃ ｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎ；ｒｅｓｔｒａｉｎｉｎｇ ｆａｃｔｏｒｓ；ｒｅｆｏｒｍ ｄｉｒｅｃｔｉｏｎ 一３５—