做实财政基础工作,深化公共财政改革 以全面整合财政业务系统

近年来，区财政部门不断加强信息化建设，信息化技术已成为财政改革的基础和依托。如何借助信息化技术，整合财政业务系统，解决公共财政改革面临的深层次问题，是当前亟待研究的课题。本文将围绕这一课题，作初步探讨。

一、关于“金财工程”与财政改革的关系

“金财工程”主要含义有两层：一方面“金财工程”是建设我国“政府财政管理信息系统”的信息化工程，具有信息资源重要、信息覆盖全面、信息联系广泛等特点；另一方面“金财工程”建设的真正核心意义在于推动财政管理改革，建立科学、规范、高效的财政管理模式。从实现的层面来说，财政改革是从实质上实现政府行政管理改革的标准化原则、规范化原则、权力制衡原则和效率原则，而“金财工程”则是从形式上去实现这四个原则。总之，“金财工程”是一个带有“事前”控制的“资源型”财政信息管理系统。这个系统的建立和完善，将彻底改变旧有的工作方式。因此，“金财工程”不是提供一种简单的数字化作业方式，而是建立一个理念先进、设计科学、运行规范的系统，是实现科学理财、规范聚财、高效用财的手段和基础。

然而，“金财工程”建设绝非一日之功，自2002年东城“金财工程”建设启动以来，在各级领导的关心和财政干部的艰苦努力下，区财政陆续推出了预算编审、预算执行、工资统发、银行账户管理和财政基础资料数据库等一系列应用系统，对推动区级公共财政改革，提升财政管理水平起到了至关重要的作用。但是，随着财政改革的不断深入和财政信息化需求的不断提高，原有相对分散、独立的“金财工程”财政业务应用系统开发模式已无法全面适应快速发展的形势了。因此，整合“金财工程”业务应用系统，建立资源共享、信息互通、软件互联、管理互动的区级财政业务应用系统网络，是区财政认真落实先进性教育活动整改措施，做实财政基础工作，全面提高区财政理财水平的重要举措。

二、区财政运用“金财工程”推动全区公共财政改革的情况（一）部门预算改革进展情况

区财政部门预算管理系统于2002年建成并投入使用，是一套用于财政预算业务管理的信息处理平台。该系统能够按照部门预算改革的需要，实现由基层预算单位编制，逐级上报、审核、汇总，经财政部门审核后提交人大依法批准的涵盖部门全部收支的综合财政计划任务。以部门预算编审系统的应用为基础，东城区部门预算改革的成效逐步显现。

一是依托部门预算编审系统，由各预算单位按照量入为出、收支平衡的原则，将本单位不同性质、不同来源的财政资金统一编入制年度预算，细化到具体支出项目，实现了一个部门一本预算，增强了各预算单位的预算意识以及工作的计划性和主动性，提高了预算的完整性和透明度，便于人大、政府和财政审计等部门的监督和审查。

二是实行综合预算。在完善基本支出预算定额标准和取消收支挂钩的传统预算核定方法的基础上，运用预算编审系统的资金配比、总额控制、项目管理和审核汇总等功能，将预算单位的预算内外资金按照“预算内资金优先保证基本支出、预算外资金及其他资金优先安排项目支出”的资金配比原则，统筹安排各项支出，发挥了资金的合力作用，提高了资金的使用效益。

三是建立并完善东城区预算单位人、财、物基础资料数据库和专项资金项目库，建立了按月动态更新、实时维护、资源共享的信息报送管理机制，为确保年度预算编制到个人和具体项目，提高预算编制的真实性和准确性奠定了基础。

（二）国库集中收付制度改革进展情况

一是依托财政预算执行系统，出台了《东城区区级预算资金拨付管理暂行办法》和《东城区预算资金拨付管理局内操作规程》，对财政内部资金管理程序重新梳理规范，杜绝拨款随意性，保证财政资金拨付及时、准确，增强了资金拨付透明度，提高了预算执行水平。

二是充分发挥“预算执行系统”智能化、网络化的特点，将各种部门预算指标自动生成拨款通知单、会计记账和预算拨款等凭证，保证了数据安全准确，提高了工作效率。

三是通过不断开发完善财政工资统发系统，建立了“编制、人事、财政管理三结合，核编、核人、核钱三联动”的联审内控机制，实现了错误信息自动预警功能，工资管理模式由事后监督变成事前控制、事中跟踪；研发与金融机构的接口系统，增加工资信息自动核对功能，保障工资发放安全，截至目前，财政工资统发保持“零”差错率。

四是通过研发运行“财政专户收入”管理信息系统，将所有非税收入按照单位、项目上缴财政专户，实现逐单位逐项目即时统计和月度分析，确保非税收入按规定及时，足额上缴财政专户，杜绝隐瞒、截留、挤占和挪用政府资金。截至2005年11月底，各预算单位上缴财政专户收入30927万元，同比增长56.6%。

五是相继研发了“工资统发接口”、“财政专户收入接口”和“银行账户管理接口”。充分利用数据接口的功能，建立连接各个系统之间的“桥梁”，实现各个系统“横向”连接。达到“数据一次录入，多方共享”的目的，减少了数据信息的“人工”流通环节，保障了财政资金安全。

六是利用现代化信息网络技术，规范了各部门职责、规范工作流程，实现了网络“无纸化”办公，夯实了财政基础工作。

（三）财政基础工作的信息化推进情况1、财政基础资料数据库不断完善

财政基础数据系统是区财政于2004年建成并投入使用的一套用于财政基础数据统计的信息处理平台。该系统能够按照财政部门的需要，实现基层预算单位的基础数据编制，逐级上报、审核、汇总，基本满足各类预算单位和财政部门在预算编制所需的基础数据和资产管理等不同方面的业务需求。

目前，基于这套财政基础数据系统，可以基本实现各预算单位的基础数据统计工作，并按照一定的模式生成各单位基础数据统计表。通过几年来财政部门对财政基础资料数据库系统不断完善和扩充，财政基础信息近年来不断细化、不断完善，基础资料数据库对整个财政系统支持力度逐年加大。

2、财政日常管理工作信息化水平不断提高

一是1999年至2005年，结合财政实际工作开发并两次升级了局办公系统（OA）。经过几年的运行，区财政OA系统基本涵盖了财政各项基础工作，形成一个工作流程科学化、职能实现高效化、财政管理规范化、监督考核数字化的综合智能信息平台。通过OA系统的开发和完善，进一步提升了干部职工网络办公意识和能力，特别是强化了干部的信息化意识和网络化思维方式，为“金财工程”建设的进一步深化奠定了坚实的基础。二是继续完善信息网络系统建设，完善了以光纤和ADSL拨号相结合的财政横向、纵向网络通讯平台建设，与全区所有与财政有业务往来的单位联网，初步建成了财政信息网络体系；三是围绕人、技术和管理三个层面规划并逐步建设安全体系，完善防病毒体系，完成本地灾难备份中心建设，落实防火墙、安全认证等措施，保证网络、系统以及数据的安全。

三、当前区财政信息化应用过程中存在的主要问题

财政改革离不开信息化的支持。我国财政改革的目标是建立满足社会公共需要的公共财政体系，其实现的重要途径就是以计算机技术和网络技术为依托，以财政管理信息化为手段，对财政资金实行集中监控，确保财政资金的安全性、规范性和有效性。从现实情况看，我区现有财政业务应用系统在促进公共财政改革、创新理财机制、夯实基础工作、提高理财水平等方面发挥了重要作用，但受系统开发时财政管理机制尚处于转型初期以及网络化、数字化技术尚不成熟等客观因素的制约，至目前已显现一些问题，且这些问题在全国财政系统中极具普遍性。随着公共财政改革的不断加速，客观上要求只有整合、升级现有财政业务应用系统，才能逐步解决财政管理和系统应用中的问题，才能不断适应深化公共财政改革的需要。

（一）现有系统难以实现全部财政管理工作信息化的要求

以往进行的财政信息化建设，受财政改革的渐次性和阶段性影响较大。由于部门预算改革在前，国库集中收付和政府采购改革在后，且各个时期的改革认知度和侧重点不同，特别是网络化、数字化技术在改革初期尚不成熟，使财政业务系统建设难以按照公共财政改革的基本框架，做到统一规划，从而出现系统建设相对分散、各项业务流程间衔接不畅的现象，难以满足

财政改革向深度和广度拓展和建立财政闭环式管理机制的需要。

（二）现有系统在实现部门之间、系统之间的资源共享和相互支持方面能力较弱

一是系统开发缺乏统一标准。现有的应用系统来自不同的软件公司，开发有先后，技术有高低，需求有不同。开发平台的不统一，使系统开发缺乏统一技术和应用标准，造成各系统间自成体系，交互性弱，资源难以共享。

二是信息孤岛现象较为严重。当前应用的软件基本实现了财政某项工作的信息化，即实现了财政局部工作的信息化，然而，财政业务涉及政府运转和民生民计的方方面面，是一项系统化的网络化的工作，财政业务要实现严谨、规范、高效的运转，需要不同部门、不同岗位和不同数据的配合支持。以现有相对分散、独立的各个系统难以有效地承担全面支持区财政管理的各项工作，难以适应工作交流、信息共享的要求。举个最典型的例子：不同系统中各自拥有一套用户与单位信息，同一个具体的用户与单位，同一个资源却难以共享利用、联动管理。

（三）难以适应公共财政改革的步伐

区财政当前投入使用的各业务应用系统是各相关部门通过不断摸索和尝试，付出艰苦努力开发完成的，但单纯以某项业务应用为目标设计模式的系统（可以被称之为“应用型”系统）从长远的发展看，仍存在很大局限。由于财政工作的应用需求会发生经常的变化，“应用型”系统的框架决定了其很难同步升级，同时该种系统使用积累的数据由于缺乏实时更新和资源共享，再利用价值有限。因此，财政部门迫切需要一套既保证稳定性与整体性又具有开放性的系统，为未来变化预留空间，将滚动式开发寓于整体建设之中，保证整合业务应用系统的生命力，避免出现“系统建成之日就是落后之时”的情况。

四、整合财政业务系统资源，全面提升财政管理水平（一）整合财政业务应用系统的基本思路

整合业务应用系统是全面提升财政管理水平的重要手段，是“金财工程”建设的较高阶段，也是必经阶段，结合现阶段区财政工作，整合业务应用系统是非常必要的。

1、整合业务应用系统建设的原则

整合业务应用系统是服务于财政工作的，财政管理工作的主旨就是整合业务应用系统的主旨。因此，以信息化的资源型财政管理平台为依托，建立依法、安全、高效的公共财政管理系统，实现服务本级政府和社会公众的目标，就是此次整合业务应用系统的核心原则。

此次整合业务应用系统除了体现财政部关于“金财工程”建设的“五统一”具体原则外，我们认为还应把握以下几个具体要求：

一是保障重点与分步实施相结合。整合业务应用系统涉及财政工作的方方面面，一步到位是难以实现的，坚持保障区级财政工作的重点的同时按照规划分步实施是十分必要的。

二是继承与创新相结合。所谓整合就是在原有系统基础上吸收继承现有系统的优点，消化吸收，用以新技术为基础的新思路、新方法，在管理模式上创新，实现财政管理水平的全面提升。

三是稳定性与开放性相结合。整合之后的系统要实现整体业务管理的安全、可靠的稳定性和应对未来发展变化的开放性，将动态调整寓于稳定运行之中，保证整合业务应用系统的生命力。

四是资源型与应用型相结合的原则。资源型系统的特点是基础数据资源丰富，便于挖掘、分析为决策提供服务。应用型系统的优点是与财政管理应用实际结合紧密。此次整合业务应用系统应当是在保证财政管理应用的基础上，以资源型系统建设为重心，建设新模式的财政业务系统。

2、整合业务应用系统需要解决的问题

一是统一“金财工程”业务应用系统的数据结构和编码格式，解决部门之间、系统之间的割裂问题，实现管理统一、数据共享。

二是在统一结构和编码的基础上，实现现有各系统的平稳转型，避免重复开发、资源浪费，实现全区财政工作的网络畅通、应用良好、管理高效。

三是开发新系统与完善旧系统相结合，使财政业务应用系统涵盖财政管理的各个方面，整

合开发和服务力量，建立“金财工程”建设与公共财政改革同步推进、互相支持的管理体系。

3、整合业务应用系统的创新思路

此次整合业务应用系统的创新在于建设“五维一体”的综合财政管理平台。

一是信息资源一体化，即建设资源型财政业务应用系统平台，统一资源的采集、使用和管理功能，减少人工环节，消除信息孤岛，加强系统监控，为全面实现业务系统综合平台提供坚实可靠的信息资源基础。

二是业务衔接一体化，即通过统一规划和设计实现财政内部各职能部门和各业务系统之间相互衔接，建立一个接口互通、信息互动、资源共享的交互式财政管理信息网络。

三是技术实现一体化，即通过确定一个战略合作伙伴，通过统一标准化平台开发，完善财政业务应用系统，彻底打破以往不同合作伙伴之间的技术壁垒，从技术角度实现真正意义上的财政管理大平台。

四是内部管理一体化，即通过采用单点登陆、统一门户、统一流程定制、统一消息提醒机制、统一督办考核、统一报表查询等方式，以大覆盖面的交互式的财政办公系统（OA）为基础，实现财政部门内部管理工作的统一化和规范化。

五是对外服务一体化，即通过整合财政部门对外服务职能，将其全部业务整合到网上办事大厅之中，统一财政部门对外服务和业务交流的窗口，建立标准化、规范化和高效化的财政对外服务体系。

（二）整合财政业务应用系统，做实财政基础工作，推进公共财政改革的主要措施1、整合业务应用系统的总体构架

以“业务覆盖，数据共享”为目标的东城“金财工程”系统规划建设主要分为业务应用系统、信息网络系统和安全保障体系三个方面，即以应用为中心，以网络为支撑，以安全为保障。一是建立财政业务应用系统，包括预算管理、国库集中支付管理、政府采购和宏观经济分析等多个业务子系统；二是建立纵横向的三级网络系统，包括本级局域网、纵向连接各级财政部门的专网和横向连接同级各预算单位、国库、银行、税收等部门的城域网；三是建立安全保障体系，即建立以认证中心、数据加密为核心的统一安全保障体系，确保“金财工程”应用系统高效、稳定运行。

2、整合业务应用系统的构成

（1）内容：东城“金财工程”财政业务应用系统主要规划为六大系统：预算编审系统、预算执行系统、统一财务监管系统、政府采购管理系统、宏观经济预测分析系统和非税收入等其他系统。

（2）结构：整合业务应用系统从结构上分为三部分：业务系统综合平台，网上办事大厅和办公自动化平台。

业务系统综合平台集成了所有财政业务工作的网上办理，是一个财政业务工作综合办公平台，在该平台上还规定统一的权限、统一的数据格式、统一的操作习惯、统一的风格等。

网上办事大厅是区财政对外提供财政服务、办理财政业务，交换工作信息的统一窗口。所有办理财政业务或查询财政信息的外部用户都通过该大厅与区财政进行交互办公。

办公自动化平台是一个财政基础工作综合办公平台，是区财政内部政务运转的核心，它支持着所有业务应用系统，是区财政内部用户处理财政工作的统一入口。

以全面整合财政业务系统为手段，做实财政基础工作，全面推进公共财政改革是基层财政部门构建公共财政体系的必由之路。随着整合财政业务系统的逐步到位，区级财政管理水平和财政部门履职水平都将实现质的飞跃。

作者：陈虹

（作者单位：北京市通州区财政局）