论地方政府投融资平台发展及风险防控

论地方政府投融资平台发展及风险防控

作者：吴金锋

来源：《财经界·学术版》2014年第20期

摘要：地方政府投融资平台能够助力于经济发展，但它存在的风险也危及到正常的社会经济运行。本文对地方投融资平台的产生及历史内应等进行论述，发现地方政府投融资平台存在的风险，并提出一些防范风险的建议。

关键词：地方政府投融资平台 发展 风险防控 一、地方政府融资平台概述

地方政府融资平台是指由政府出资设立，授权进行公共设施建设开发、对外融资、经营管理等活动，主要以公共设施收费、财政资金、经营收入为还款来源的法人机构。地方政府融资平台的主要特征包括：政府拥有决定权、具有承担政府公益性项目投融资功能、性质为独立的企业法人或事业法人、以商业银行贷款作为主要资金来源、政府会给予一定的财政资金等。 地方政府融资平台按照其作用可以划分为：单一融资平台、公益性投融资平台、经营性投融资平台、综合性投融资平台、转贷平台等。 二、我国地方政府融资平台产生的原因及现状 （一）地方政府融资平台产生的历史内因

地方政府预算要求做到按量入为出，且收支要达到平衡不可出现赤字现象。我国的城市化发展非常迅速，地方政府必须想办法筹集资金来弥补基础建设资金缺口，地方政府融资平台也就成了时代发展的必然产物。促成其产生的具体原因主要包括：一是政府财权上收、事权下放、财权和事权不匹配；二是政府官员行政考核机制的不合理容易导致冲动投资；三是新财政金融政策给地方政府融资平台打开了方便之门；四是银行出于自身经营和发展的压力向政府融资平台贷款。

（二）地方政府融资平台的现状

自国家通过扩大内需来应对金融危机以后，地方政府融资平台的债务规模不断扩张，更为严重的是现在地方政府财政部门对融资平台的债务没有严格的管控，没有形成有效的信息公示制度。地方政府融资平台的借贷方式多样，借贷款项成分较为复杂，具体规模难以被确切的估算，这就导致无法对其进项有效的评估和预警，诸如债务规模增长过快、违规联保和互保、投资冲动强烈等问题让人担忧。

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三、地方政府融资平台面临的主要风险 （一）投融资平台制度风险

地方政府投融资平台作为政府设立的半官方机构，其融资活动却欠缺规范化的管理。在实际工作中地方政府投融资平台的资产管理权一般都在国资委，而资金的管理权通常却归属于财政局。这主要是因为平台公司主管部门对融资的关注超过了对资金的管理，使得地方投融资平台出现了话语权弱、操作程序不规范、治理结构不完善等一些列问题。基础设施建设需要资金的数额较大，政府财政收入不能支撑其所需资金，缺口部分主要依靠融资平台从银行贷款来给予弥补，而银行出于自身考虑目的也愿意贷款给政府支持的融资平台，但是地方政府投融资平台约束机制不强，一旦出现投资收益不能抵补成本支出时，这些债务风险就很可能转移给商业银行系统或政府财政。 （二）投融资平台债务风险

从理论上来说，地方政府投融资平台既可以从银行贷款，也可以使用发行债券等形式来实现融资。但在实际工作中，地方政府融资平台的直接融资渠道却并不畅通，公共设施建设项目所需资金主要还是依靠间接融资的方式来获得，银行贷款还是地方政府融资平台的主要融资渠道，融资结构较为单一。地方政府融资平台筹集资金是基于政府的信用，如果项目单位发生偿债危机，地方政府承担的隐形债务就会增加。此外，地方政府融资中的银行资金占比过高，如果融资规模超过地方政府的承受力，资金链条就有可能发生断裂，最终导致财政风险朝银行风险转化。

（三）投融资平台融资透明度低

融资状况不透明一直是地方政府投融资平台的一个主要问题，不但商业银行难以掌握平台情况，甚至连地方政府也对融资平台情况一知半解。此外，同地方政府相比银行在融资平台信息获取上处于劣势地位，用来控制地方政府投融资平台风险的管理手段很少，基本也只能依靠政府担保来规避自身的经营风险，但在实际工作中公共设施建设项目资金通常由投融资平台公司统借统还，而贷款的真正使用者却是建设单位，项目融资的责任主体显得不清晰。地方政府投融资平台自身就是高负债运营、其在资金的使用上也没有什么管理、平台本身也不是项目的最终受益者，上述这些原因使得贷款资金脱离了原借款人的监控，如果还款出现问题，放贷银行想进行追溯就变得极为困难。 （四）投融资平台贷款担保风险大

政府承诺模式和权力抵押担保模式是地方政府投融资平台的两种主要贷款担保模式。其中：政府承诺模式是以地方政府的财政为担保物，保证担保形式的确特殊，但实际上根据相关法律规，国家机关是不能以担保人的身份进行担保的，很明显地方政府承诺担保模式违反了法

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律，如果在贷款过程中出现经济纠纷，银行自身利益就很难受到法律的保护；权力抵押担保模式一般是在投融资平台设立的开始阶段，将土地转让收益权进行质押向银行贷款，土地转让收益权虽然具有财产性质，但其本身的不确定性较强，土地转让收益权的预计收益是分批实现的，只能理解为是一种或有债权，而这与相关法律规定的担保标的要有确定性明显不符。如果该质押标的缺失，且地方政府投融资平台又不能在规定期限内归还贷款，那么将出现担保真空的现象，这对放贷银行来说是巨大的经营风险。 四、加强地方政府融资平台风险防范的建议

（一）加强地方政府债务管理，建立地方政府投融资责任制

首先，要强化地方财政对融资平台的债务管理力度，并建立地方政府的投融资责任制。财政部门作为政府债务的承贷者和担保者，应承担起政府债务的相关责任，所以要明确财政部门在平台融资管理中的角色地位，加强财政对政府债务的集中管理。地方政府投融资平台的贷款融资应以地方政府债务与财力均衡为基本原则，如果地方政府出现资不抵债的情况，则必须进行深入调查，并考虑追究相关事项主要负责人的责任。

其次，区别对待不同地方政府投融资平台的债务。在实际工作中，应根据各地经济的具体情况，对地方投融资平台债务风险指标体系进行调整，使债务风险评估结果能够更准确的反映客观事实。

最后，对于地方政府的融资风险各放贷银行应谨慎对待。放贷银行可采取严控项目资本金、分析平台偿债能力、限放打捆贷款等手段来防范风险。 （二）设立债务风险监控机构，提升融资平台风险预警能力

首先，各地方政府要设立融资平台债务风险监控机构。该机构应按照制定好的监控指标对平台的债务风险进行监控分析，对投融资平台可能出现的债务风险及时预警，防止风险的发生。

其次，完善投融资平台债务风险控制指标体系。根据指标体系分析平台债务期限结构，结合债务还款期限细致分析地方政府的还款压力。

最后，提高投融资平台的风险预警能力。完善平台债务风险预警机制，科学制定风险监控指标，动态实时的监控平台运行情况，发现向地方政府财政危机转化的迹象，应立即发出预警并采取有效的应对措施。

（三）规范投融资平台运作，推动平台融资市场化

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首先，掌握平台实际状况并统一订立规。针对平台债务规模信息不清晰的现状，各融资平台应组织有关部门清査地其债务状况，将政府债务的总体规模透明化，以便按债务偿还期限进行分类管理。

其次，应规范政府的担保行为，避免盲目举债放大偿债风险。各级政府的融资预决算在对本级人代会负责的基础上，还应接受财政部门管理机构的监督。

最后，推动政府平台融资市场化，用市场机制约束项目投融资行为。以发行债券等形式进行项目建设资金的筹集具有较高的透明度且约束了较强，这主要因为债券会被市场机制约束。所以，应推动市政债券等融资方式的发展，鼓励投融资平台发行债券。 （四）创新融资渠道，灵活运用多种融资方式

不断创新融资渠道使地方政府脱离对卖地融资的依赖。积极尝试在具备条件的地区发行地方政府债券，以便推动平台投融资市场化。此外，可以考虑设立地方政策性银行，剥离其商业性业务并集中融资权限，执行政策性投资的意图。对有条件上市的城建项目，可考虑适当引导市场资本进入地方城市设施建设。 参考文献：

[1]张颖.地方政府融资平台贷款风险及化解策略[J].中国金融，2010.13 [2]周青.地方政府投融资平台风险管理与度量研究[D].重庆大学，2011