(整理)农业综合开发产业化经营项目管理的有关问题.

农业综合开发产业化经营项目管理的有关问题

付庆恒

(2006年11月30日)

同志们：

这次农业综合开发产业化经营项目和资金管理培训班的主要内容是充分认识产业化经营项目对促进农民增收、新农村建设的重要意义；认真总结“十五”期间产业化经营项目取得的成效和经验，研究部署今年及今后一段时间的工作。办领导对这次培训班的举办非常重视，召开办公会进行专题研究，主要领导和分管领导还多次询问筹备情况，并提出指导性意见。今天，刘主任还亲临培训班作重要讲话，希望大家一定要认真学习，深刻领会，全面贯彻落实刘主任的讲话精神，扎实做好产业化经营项目工作。根据这次培训班的安排，我在这里给大家讲一讲《农业综合开发产业化经营项目管理的有关问题》。主要有以下几个方面的内容：

一、农业产业化经营的作用和意义

二、对农业综合开发产业化经营项目的认识

三、农业综合开发产业化经营项目扶持的基本原则、范围、对象及其方式 四、农业综合开发产业化经营项目的申报程序和立项条件 五、项目建议书和可研报告的编写 六、项目的管理 七、项目的评估

现在，我从第一个内容讲起： 一、农业产业化经营的作用和意义

农业产业化经营是我国农村经济改革与发展的产物，是我国农业经营制度的重大创新。关于农业产业化经营作用和意义的论述很多，在这里只作简要的归纳，以便和大家共同探讨：农业综合开发产业化经营项目与农业产业化经营的关系；

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作为国家财政支持农业产业化经营的主要资金渠道，新形势下如何把握机遇，在促进农业增效、农民增收和新农村建设中发挥更大的作用。

(一)发展农业产业化经营是引导农民走向市场，克服农户小规模经营与大市场之间矛盾的现实途径。

(二)发展农业产业化经营是在家庭承包经营基础上实现农业现代化的必由之路。

(三)发展农业产业化经营是提高农业比较效益，增加农民收入的必然选择。 (四)发展农业产业化经营是增强我国农业国际竞争力的有效措施。 (五)发展农业产业化经营是促进城乡统筹发展、构建和谐社会和加快新农村建设的推动力量。

农业产业化经营是发展问题，更是改革问题，是一种体制安排，属生产关系范畴，产业化经营项目建设是发展农业和农村生产力的具体措施，属生产力范畴。产业化经营项目建设是基础，它决定了农业产业化经营的组织形式、利益联结机制、发展方向和进程等；而农业产业化经营的健康发展，又为产业化经营项目建设提供了发展环境和空间。

二、对农业综合开发产业化经营项目的认识 (一)基本概念

为了使大家对农业综合开发产业化经营项目有深刻的理解和认识，同志们应该掌握几个基本的概念。

1、什么是农业综合开发项目

所谓农业综合开发项目，实际上就是农业综合开发投资项目的简称。它的基本特点是：综合性强，涉及面广，其项目不仅包括种植业、养殖业及其产品加工项目，而且包括农业资源的保护和改善项目，以及农业生产服务项目；其投资，不是单一的投资，而是多层次、多主体的多元投资。从农业综合开发的工作内容来讲，它既包含资金管理，又包含项目管理。从农业综合开发对象来讲，它干的实际是与农口部门相交叉的业务，所不的是，农口部门的业务是单一的，而农业综合开发的业务是综合的，农业综合开发的关键，在于“综合”二字。实现资源的综合开发、生产的综合经营，资金的综合投入。“综合”构成了农业综合开发的另一个重要特点。

2、什么是农业综合开发产业化经营项目

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农业综合开发产业化经营项目，是农业综合开发项目的重要组成部分，是指在农业综合开发中发展粮棉油等主要农产品生产以外的、依靠各类农业龙头企业和组织的带动，将农产品生产、加工、销售、服务紧密结合起来，有效地解决分散的农户经营与大市场连接而实施的项目。

(二)发展历程

国家在1998年开始实施大规模农业综合开发(我市从1990年开始)，在着力加强农业基础设施建设，提高粮食综合生产能力的同时，积极扶持产业化经营项目，推进农业和农村经济结构调整，促进农业产业化经营，为农业增效、农民增收和农村经济繁荣发挥了重要作用。农业综合开发产业化经营项目(2003年前称多种经营项目)的发展大致经历了四个阶段。

一是自发和探索阶段(1994年前)。这一阶段中央财政没有明确安排扶持产业化经营项目资金，但部分省(市)结合土地治理项目，安排了少量高效种植、养殖基地和农产品初加工项目，虽然项目小，投入少，但通过项目建设，为农业综合开发项目区农民开辟了增收致富的新渠道，为下一阶段调整、完善农业综合开发政策提供了实践基础。

二是政策引导和起步阶段(1994-1998年)。这一阶段国务院办公厅、国家农业综合开发办公室相继出台了一系列文件，从政策和投入两个方面对农业综合开发支持产业化经营项目建设，作出了明确规定，细化了产业化经营项目建设和管理和若干政策。至此，农业综合开发扶持产业化经营项目的思路日见清晰，财政投入逐年增加，项目安排稳步增多，效益初步显现，标志着产业化经营项目建设正式起步。

三是有序发展阶段(1998-2002年)。这一阶段农业综合开发在指导思想和工作思路上实现了“两个转变”，强调调整结构，优化品种，提高质量，发展优质高产高效农业。围绕农民增收这个核心，积极推进农业产业化经营，促进农业结构调整，提高开发效益。这一时期农业综合开发产业化经营项目的地位和作用，得到了认可。

四是改革和创新阶段(2003年至今)。这一阶段主要是针对在项目实施过程中存在的各种问题，国家农发办组织了专题座谈会，开展全国范围内的资金和项目管理大检查等方式，认真查找问题，分析原因，研究对策，出台了一系列完善产业化经营项目和资金管理的具体措施。制定了农业综合开发改革的指导思想、基本原则、具体措施等，明确了产业化经营项目要从政府主导向政府引导转变，从计划经济管理体制为主向市场经济管理体制为主转变，从单一扶持方式向多元化扶持方式转变等的改革创新思路。这些都集中体现在《国家农业综合开发资金和项目管理办法》(财政部令第29号)中。

(三)几点启示

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1、要立足农业和农村经济发展全局，充分认识产业化经营项目建设的重要性。产业化经营项目是经济领域的一种历史现象，有着极强的生命力；产业化经营项目的出发点和落脚点是促进农业增效、帮助农民增收、实现生活宽裕的骨干力量；产业化经营项目建设是农村通向乡风文明和管理民主的一个有效途径和桥梁、是党的惠农政策的有效载体；产业化经营项目建设通过推广选进适用的科学技术、科技培训等，将大大提高农民群众的整体素质。我们要深刻理解和充分认识产业化经营项目建设的必要性、重要性，增强使命感和责任感，做好各项工作。 2、要始终坚持把增加农民收入作为工作的出发点和落脚点，不断完善利益联结机制。农业综合开发产业化经项目从无到有，发展越来越快。越来越得到广大农民群众的认可，核心就在于它始终坚持把增加农民收入作出发点和落脚点，体现了党的惠农政策的基本要求，这也是农业综合开发产业化经营项目存在、发展和壮大的基石，是我们必须长期坚持的基本原则。为实现好、保护好、发展好广大农民的利益，选择项目、龙头企业是基础，完善利益联结机制是关键。我们在项目和龙头企业的选择上，至少要做到两个优先，一是优先选择与大多数农民利益相关的项目，立足区域优势，找准扶持方向，培育壮大区域主导产业，优先扶持大多数农民能广泛参与并受益的项目。二是优先选择与广大农民建立了科学合理利益联结机制，并能真正兑现的龙头企业。我们在选择龙头企业时，要向主导产业倾斜，围绕主导产业选龙头、扶龙头、做大做强龙头，选择那些能真正带动农民群众增收的龙头企业，通过几年的连续扶持，“扶起一个龙头、培育一个产业、造福一方群众”。

3、要充分发挥市场和政府两个积极性，做大做强产业化经营项目和龙头企业。产业化经营项目建设、龙头企业发展，首先要充分发挥市场配置资源的基础性作用；其次各级政府要在加强引导、增强服务的同时，不断加大财政投入。 4、要科学规划、统筹安排、突出重点。科学的规划是提高产业化经营项目资金使用效率的基础，要结合当地产业发展规划，依据资源条件和市场需求，突出重点，集中投入，坚决杜绝“关系项目”、“人情项目”。

5、要与时俱进，不断创新。产业化经营项目是农业综合开发中最具活力的部分，是改革的重点，其发展本身就是一个不断创新、逐步完善的过程。在新形势下，唯有不断更新管理理念、改革管理方式、优化管理手段、完善管理机制，才能不断化解各种矛盾，有效解决管理中出现的各种问题。

三、产业化经营项目扶持的基本原则、范围、对象及其方式

农业综合开发产业化经营项目主要分为种植养殖基地项目；农产品加工项目；储藏保鲜、产地批发市场等流通设施项目三类，根据这三类项目的投资规模又分为重点产业化经营项目和一般产业化经营项目。重点产业化经营项目中央财政投资不得低于300万，一般产业化经营项目中央财政投资不得低于100万。

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重点产业化经营项目经省级农综办初选后，报国家农发办评审；一般产业化经营项目由省级农综办组织评审，报国家农发办备案。

（一）扶持的基本原则

产业化经营项目应遵循的基本原则是：优化农业和农村经济结构的原则；推进农业产业化经营的原则；促进农业增效、农民增收的原则；带动当地经济发展、结合社会主义新农村建设要求的原则。

（二）扶持的范围

经济林及设施农业种植、畜牧水产养殖等种植养殖基地项目，农产品加工项目，储藏保鲜、产地批发市场等流通设施项目。

2007年农业综合开发产业化经营项目扶持的重点产业包括：

优质水稻、专用小麦、专用玉米、高油大豆、双低油菜、棉花、糖料、马铃薯、经济林、蔬菜、茶叶、花卉、蚕桑、畜禽、淡水水产及特色农产品等；控制的产业和项目包括：不能直接从农户采购原料和对农民增收贡献较少的制药工业、木材精深加工业、纺织化工工业、捕捞业，深海养殖项目及位于产业末端的项目，列入中国国家重点保护野生动植物名录和有关野生动植物保护国际公约附录的加工流通项目，对生态环境有严重影响的加工流通项目。

（三）扶持的对象

重点扶持国家级和省级农业产业化龙头企业、省级重点农业综合开发龙头企业，同时适当扶持正在成长上升、确能带动农民致富、较小规模的龙头企业及农民专业合作经济组织。

2007年农业综合开发产业化经营项目优先扶持建立了“龙头企业+专业合作组织+农户”、“农产品行业协会+龙头企业+专业合作组织+农户”和“专业合作组织+农户”等组织形式的项目；优先扶持与广大农民建立了科学合理、和谐运转利益联结机制的龙头企业；鼓励具备立项条件的龙头企业，参与已形成垄断雏形产业的有序竞争。

（四）扶持的方式

目前，国家农业综合开发办对产业化经营项目的扶持方式有三种，即有偿无偿结合、投资参股和贷款贴息。

四、农业综合开发产业化经营项目的申报程序和立项条件

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产业化经营项目实行自下而上申报、自上而下审批，项目一年一定。在规定的时间内，由区县农业综合开发办公室、财政局两家共同向重庆市农业综合开发办公室申报，同时，抄报市财政局。项目一律不得越级申报。

产业化经营项目的立项程序包括项目建议书、可行性研究、项目评估、计划编报和计划审批五个阶段。

产业化经营项目的立项条件主要有：

—符合国家产业政策、行业发展规划和法律法规；

—辐射带动能力强，带动农户数量多，加工项目向农户采购的原料占所需原料的70%以上；

—资源优势突出，区域特色明显，原材料供应有保障；

—开发产品科技含量高，竞争优势明显，市场潜力大，销售方案切实可行； —技术方案先进可行，技术依托可靠，工艺路线合理； —项目建设用地符合规划、合理节约、手续齐备； —低耗节能，符合环境保护和可持续发展要求； —投资估算合理，自筹资金来源有保障，筹资方案可行；

—预期效益好，有较强的抗风险能力，财政有偿资金还款有保障。 农副产品加工、农业生产服务和规模种、养项目承建单位经营状况良好；具有独立法人资格；经营期在两年以上，有一定的经营规模和经济实力，有较强的自筹资金能力；近两年资产负债率小于65%(投资参股应小于60%)，银行信用等级A级以上（含A级，投资参股项目应为AA级以上）；有优势农产品基地作依托，开发产品市场潜力大，科技含量高，竞争优势明显；辐射带动能力强，与农户建立了紧密、合理的利益联结机制；建立了符合市场经济要求的经营管理机制；经济效益好，能确保用企业盈利归还财政有偿资金。由农民专业合作经济组织、农户联合体、种养大户等承建的项目，须提供经实地评估的有自筹能力、能保证资金安全运行的证明。

产业化经营项目，可以是新建的，也可以是改扩建的，可以是集体经济，也可以是私营经济，不管是什么类型、什么所有制性质的项目，只要能够带动农民增收，就要一视同仁地予以支持。坚持扶优、扶大、扶强的原则，宁可少些，但要好些，搞一个就要力求成一个。

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投资参股项目除了以上一些共性的条件外，还有专门的一些要求，其主要内容有：财政投资只参股，不控股，自愿申报、平等竞争、择优扶持，政企分开，委托监管，授权运营，规范操作，稳步推进，适时退出。单个项目中央财政参股投入原则上不低于1000万元，不高于3000万元 ，加上重庆地方财政60%的配套，单个项目的财政参股投入在1600-4800万元之间。

申报参股项目的企业经营期应在两年以上，且近两年连续盈利，发展前景好，总资产规模在5000万元以上，固定资产规模不低于2500万元，实收资本不低于1500万元，年销售收入6500万元以上。

五、项目建议书和可研报告的编写 （一）项目建议书

项目单位要在国家立项的农业综合开发区内，根据当地确定的中长期规划，按照产业化经营项目的立项条件，在调查研究和科学规划论证的基础上，进行项目初选，形成项目建议书。

项目建议书的主要内容有：

⑴项目提出的背景（目的、意义等）；

⑵开发的必要性和可行性（开发的有利条件，即政策、资源、技术、市场等） ⑶建设范围（建设地点）； ⑷建设内容、开发规模和主要措施； ⑸投资估算及资金来源；

⑹市场预测和综合效益的初步分析； ⑺项目的组织措施等。

项目建议书的编制一定要符合国家农业综合开发政策，应有可靠的依据，要实事求是，不盲目夸大。各区县（市）申报的项目建议书经省级农业综合开发办公室审查合格并确定初步扶持意向后，方可编制项目可行性研究报告。

（二）项目可行性研究报告 1、可行性研究的意义 ⑴可行性研究的含义

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可行性研究是专门决定某一特定项目是否合理可行，而在实施前对该项目进行调查研究及全面的技术经济分析论证，为项目决策提供科学依据的一种科学分析方法，由此考察项目经济上的合理性、盈利性，技术上的先进性、适用性，实施上的可能性、风险性。

项目可行性研究是项目前期工作的最重要内容，是项目管理程序中的组成部分，它要解决的主要问题是：

A、为什么要建立这个项目？

B、项目的产品或市场的需求情况如何？ C、项目的规模多大？ D、项目选址定在何处合适？ E、各种资源的供应条件怎样？ F、采用的技术措施是否先进可行？ G、项目筹资融资渠道如何？ H、项目的盈利水平分析？ I、项目的风险多大？

这些问题从项目选择、立项、建设到生产经营的全过程来考察分析项目的可行性。可行性研究从市场需求的预测开始，通过多方案比较，提出项目可行或不可行的结论，从而最终回答了项目是否有必要建设、是否可能建设和如何进行建设的问题，为投资者的最终决策提供直接的依据。

⑵可行性研究的阶段划分

广义的可行性研究，划分为机会研究、初步可行性研究及可行性研究三个阶段。

A、机会研究。也称投资机会鉴定，是指寻求投资的机会与鉴别投资的方向。它的主要任务是对项目投资进行初步鉴定。

B、初步可行性研究。它是进一步分析和判断投资项目是否有生命力，是否有利可图，是否值得进行下一步的可行性研究，对投资项目的关键性问题需要作专门的调查研究，有些项目在有较大的把握时，就不再作初步可行性研究，而直接从机会研究进入可行性研究阶段。

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C、可行性研究。这是一个关键阶段，也是投资前最重要的阶段。一般的可行性研究是指这一阶段，它需要对研究项目进行深入详细的技术经济论证，提供项目所需的各种依据，并作出全面、详细、完整的经济评价。

上述三个阶段是密切相关的。一个项目的建设，一般都要经过这几个阶段，但有时也可省略机会研究或初步可行性研究。

2、可行性研究的作用

可行性研究是建设项目决策前具有决定性意义的工作，对投资项目有着重要的作用，具体说主要有以下几个方面：

⑴开展可行性研究是提高投资效益的首要措施。 ⑵可行性研究是项目决策的依据。

⑶可行性研究是为项目建设筹措资金的依据。 ⑷作为项目主管部门商谈合同、签订协议的依据。

⑸作为项目进行工程设计、设备订货、施工准备以及采用新技术、新设备及其研制计划、工业性试验等工作的依据。

⑹作为环保部门审查项目对环境影响和向项目建设所在地申请建设执照的依据。

⑺作为企业组织管理、机构设置、劳动定员和职工培训等工作安排的依据。 ⑻作为国家各级部门编制项目投资计划的依据。

⑼作为为项目投产后下达总的利润任务，为管理人员提出评价标准的依据。 3、可行性研究的工作程序

典型的可行性研究的工作程序分六个步骤：

第一步，开始阶段。讨论研究的范围，细心限定研究的界限及明确委托人的目标。

第二步，进行实地调查和技术经济研究。

第三步，选优阶段。将项目的各不同方面设计成可供选择的方案。

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第四步，对选出的方案进行更详细的论证，确定具体的范围，估算投资费用、经营费用和收益，并作出项目的经济分析和评价。

第五步，编制可行性研究报告。 第六步，编制资金筹措计划。

报告初稿完成后，应组织有关部门的专家进行论证，根据论证意见对报告进行修订、补充、完善。

4、可行性研究应遵循的原则

⑴科学性原则。即要求按客观规律办事。这是可行性研究工作必须遵循的最基本的原则。即要用科学的方法和认真的态度来收集、分析和鉴别原始的数据和资料，以确保它们的真实和可靠。要求每一项技术与经济的决定，都有科学的依据，是经过认真的分析、计算而得出的，是合乎逻辑的结果，而不掺杂任何主观成分。

⑵客观性原则。 ⑶公正性原则。 5、可行性研究的依据

农业综合开发项目可行性研究报告编制的主要依据是：国家有关农业和农村经济发展的方针政策，有关行业政策、标准和计算公式；国家农发办制定的农业综合开发相关政策、规定；省级农综部门对项目建议书的认定意见；有关基础资料。

6、产业化经营项目可行性研究报告的编写

农业综合开发产业化经营项目的可行性研究报告应由有资质的机构编制，其主要内容包括：项目背景及必要性、建设条件（包括自然资源状况等）、建设单位基本情况、市场分析与销售方案、项目建设方案、投资估算与资金筹措、财务评价、环境影响评价、农业产业化经营与农民增收效果评价、项目组织与管理、可研结论与建议等。还要附上相关的证件、表格、图纸等，具体的内容一会由西南大学的张小川和李峦松两位教授给大家讲授。

六、项目的管理

我市自2003年实施产业化经营项目以来(不含2003年以前的多种经营项目)共立项重点项目23个，一般项目66个，投资参股项目2个。政府投入各级财政资金2.8亿多元。项目的实施，推动了当地主导产业的发展，带动了当地农民

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增收，取得了显著的社会效益，经济效益和生态效益。应该说收获是非常大的。但我们也发现在近几年的项目实施过程中，还存在着一些问题，有的甚至是非常严重的问题，主要表现在项目计划的执行、资金的使用、财务的规范、内业资料的建档等方面。本次培训班的一个主要内容就是要帮助大家提高项目管理的水平，规范项目资料的建档，实现项目建设的目标。

项目管理可以简洁的理解为实现创新的管理，就是通过我们的努力，运用系统理论和方法对项目及其资源进行计划、组织、协调、控制，旨在实现项目的特定目标的管理方法体系。项目管理与传统部门管理相比，最大特点是注重综合性管理，并有严格的时间限制。

在实施农业综合开发产业化经营项目时，应严格按项目计划和经审核批准的实施方案执行，不能缺项。如确需调整项目实施内容、实施地点等，必须按规定上报主管部门批准。项目实施完成后，要进行自查验收，并整理好档案资料，准备接受上级部门的检查验收。

产业化经营项目内业资料立卷建档应包含以下一些内容(不含财务资料)： (一)区县立项请示(附项目建议书)

(二)有资质单位编写的可研报告(附专家评审意见) (三)市下达的项目资金计划 (四)项目实施方案或扩初设计

(五)重庆市农综办对项目实施方案的批复 (六)区县对项目承建单位下达的项目资金计划 (七)区县对项目承建单位实施方案的批复 (八)项目建设中各相关合同、图纸、音像资料等 (九)请验报告(含自验报告) (十)项目实施工作报告 (十一)资金使用情况报告 (十二)审计报告

(十三)项目实施后经济效益、带动农户增收情况汇报

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七、项目的评估

农业综合开发项目评估是指对拟建项目可行性研究报告的客观真实性及科学合理性的审查和评价。可行性研究报告是项目评估的基础。

农业综合开发项目评估，是项目立项前的法定程序。经评估确定可行的项目，才能取得立项资格。项目评估的基本原则是：以事实为依据，以法律法规为准则，据实评估，按理论证，做到客观、公正、科学。

农业综合开发产业化经营项目评估的主要内容有： 1、项目建设的必要性；

2、项目的建设条件； 3、项目单位状况；

4、产品的市场状况和前景；

5、项目建设方案； 6、投资估算与资金筹措； 7、财务分析；

8、环境影响评价； 9、示范带动作用； 10、主要问题及建议；

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11、附件是否齐全；

12、评估结论（一般分为可行、基本可行和不可行三种情况）

我市于2003年成立了重庆市农业综合开发评审中心，负责全市农业综合开发项目的评估工作。我市目前对产业化经营项目的评估程序是：首先，由区县农业综合开发办公室、财政局两家上报拟建项目立项请示和项目建议书（可研报告）；其次，由市农综办会同市财政局初选拟扶持项目，委托市评审中心组织专家评估；第三，评估专家组将评估意见提交市农综办审查；第四，一般产业化项目由市审批立项，报国家农发办备案。重点产业化项目报国家农发办审批立项。

农业综合开发项目评估是农业综合开发项目周期的一个关键的阶段，是项目准备工作的顶点，可以这样说：项目评估是促使项目投资正确决策的保证；项目评估可以为项目取得必要的投资和贷款创造条件；项目评估是把项目微观效益同宏观效益统一起来的手段。这项工作的好坏直接关系到项目建设的成效，必须认真做好。

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