关于农村土地闲置的调查

学校：河北工程大学学院名称：水电学院专业：热能与动力工程 班级：11级热动三班姓名：余端民学号：110280325 主题：农村大面积耕地闲置的原因

调查时间：2011年1月15—2011年1月25日 调查对象：河北省全省农作物种植集聚区的全体农民

调查目的：调查了解、分析影响农村大面积耕地空闲的原因，为国家制定相应的农村政策提供最真实的信息，保证国家粮食生产安全，进一步加快促进农村的发展速度，缩小城乡差距，更好地解决三农问题。

调查内容：为了解农村大面积耕地闲置的原因，提高国家粮食作物产量，保证粮食生产安全，我利用寒假在家的机会，走访了河北省全省农作物种植集聚区的全体农民的种粮情况，咨询乡镇干部，采访当地农民，并在他们的带领下来到农田中深入研究，了解当地先进种植技术普及，基础设施建设，保险补贴，收成及收购等情况。

调查结果：

一、基本情况和农业发展

土地是一种珍贵而稀缺的资源，而我国又是一个人多地少的国家，土地后备资源不足是我国的基本国情，而我国却有大量土地闲置。据国土资源部的统计,截至2008 年,供给开发商的土地还有14.5 万亩闲置,约占当年开发面积的

近四成。根据国土资源部副部长在国新办发布会上的数据显示，截至2009 年底，全国仍然约有一万公顷闲置土地，其中企业自身原因造成闲置土地的占比46%，政府原因占比54%。最近（8 月19 日上午）国土资源部在房地产用地专项整治工作新闻通气会上公布的数据显示，截至5 月底，全国共上报房地产违法违规用地宗数3070 宗，面积约18.84 万亩。其中，闲置土地宗数2815 宗，面积16.95 万亩，分别占上报总宗数和面积的91.69%和90%。这里统计的数据还没包括农村闲置的土地，如果一并算入一定是个惊人的数目。

二．闲置土地的定义及其相关法律法规

1.闲置土地的定义闲置土地是指，空闲搁置而未及时利用的土地。根据我国1999年国土资源部出台的《闲置土地处理办法》(国土资源部令第5号)，第二条之规定：闲置土地，是指土地使用者依法取得士地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。根据作者朱林兴对闲置土地的看法认为，闲置土地还应分为农村闲置土地和城市闲置土地。

2.处理闲置土地的相关法律法规为了盘活闲置土地，加大闲置土地的管理，我国先后出台很多相关法律法规，对闲置土地的处理做出了相关规定。如，“1994年，《城市房地产管理办法》对房地产开发闲置土地做出规定：超过出让合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20％以下的土地闲置费；满2年未动工开发的，可以无偿地收回土地使用权。其中，由于不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或动工开发必需的前期工作造成动工开发延迟的除外。”“1998年《中华人民共和国土地管理法》第37条规定:禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，1年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种;1年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费;连续2年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回土地使用者的土地使用权;该幅土地原

为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。”“2006年国务院办公厅转发了建设部等9部门《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》(国办发[2006]37号)，要求加大对闲置土地的处置力度。对超出合同约定动工开发日期满1年未动工开发的，依法从高征收土地闲置费，并责令限期开工、竣工；满2 年未动工开发的，无偿收回土地使用权。对虽按照合同约定动工建设，但开发建设面积不足1／3或已投资额不足1／4，按闲置土地处

置。”“2008年，国务院下发《关于促进节约集约用地的通知》(国发[200813号)，要求严格执行闲置处置政策，对闲置土地特别是闲置房地产用地要征缴增值地价。”等等法律法规。“2009年，新《土地管理法》第六十一条规定：禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种。已经恢复耕种的，如果需要继续使用该土地进行建设，应当依法给予青苗补偿。”

三．农村大面积耕地闲置的原因

农村大面积耕地闲置，归根结底是种粮所得的收入不高远不如其他。我国的市场经济的持续繁荣和发展，社会多元化越来越深入，在这样的大背景下，农民的收入渠道也越来越多，笔者所在镇也不例外，人们可以通过外出打工或者经营生意等多种方式来改善自身的经济条件，种粮已不再是农民唯一的收入来源。诸多因素的相互作用削弱了农民的种粮积极性。

（一）出外务工“淘金热”。每年，我国出外打工的人主要来自于农村，特别是七十年代，八十年代的农村青年，中学毕业后选择的都是出外打工之路。出外打工与留守在家种田比较，大多数农民都选择了者，原因有以下几点：一是农村劳动力剩余决定远行。但因基础薄弱，生活水平仍较低。农村因为劳动力剩余，当地的企业不多不能就业，又找不到合适的副业。呆在家仅靠一亩三分地很难以改善生活，所以一部分青壮年劳动力远走他乡另谋职业。加上如今走南闯北获得成就的农民工给留守在家农民极大的冲击，很多农民萌发了出外淘金热。于是出外打工成为了农民创收的一条捷径。二是收入差距明显决定选择。我采访了一位在外打工多年的农民，他告诉了我这么一组数据：“假如我在家种田，一家四口4亩多田，收成好种粮的产量可达到800斤/亩，两季每亩1600斤，折人民币1120元，加上种粮的补贴，每亩的收入为1200元，除去谷种、化肥、农药、耕作等成本开支，一亩田年纯收入才为500-600元，按一家四口人计算，一年种粮不过3000元，这里面还包括全家的口粮。而出去打工，收入远远大于种粮

的收入，我县农民打工主要集中在浙江一带。月工资一般为1500-2000元，除去日常的生活开支，稍微节俭点在外一年的纯收入可以达到1-1.5万元。如果是夫妻双双在外打工，收入还会在2万元以上。”如此悬殊的收入比较，农民就不难选择去留了。三是工种单纯决定外出。在家种田琐事多，花不少精力和时间，收成也不一定好，如果想再创收搞些别的副业，一年到头都在忙。而出外打工相对就比较单纯，以劳动时间计算劳动报酬，只需要把手中活干完，就可以拿一定的报酬。这样一对比，农民当然愿意选择比较简单的而又收入更高的劳动方式。

（二）乡村干部指导农业难有作为。与农民交谈中，很多农民告诉我，如今的乡农技干部懂农业的很少。据了解，现在乡干部大多为非农专业中专毕业生，

自己不懂农业，难以对农民进行业务指导。如今的乡镇农技干部，工资是乡里发，因此大多数工作都是围绕着乡镇主要工作开展，而如今乡镇主要工作都放在发展经济、壮大工业、招商引资和计划生育等方面；取消农业税后的农业对财税贡献不大，对农业不是很关注，乡级政府对农业并没有发挥着“小政府，大服务”的作用，导致农业发展很不平衡。还有现在的乡干部几乎都是住在县里，村干部也有部分在县城安家，所以一到晚上，乡政府除值班人员外，俨然一幢空楼。农民遇到的一些农业技术问题，只能自己解决。这就也就暴露出了乡村干部指导农业难有作为的问题。农民种粮需要技术的支持，乡村干部提供不了，就很难把农民拧成一股绳，就很难提高农民的种粮积极性。

（三）农业技术培训不到位。

我国的农业主要是小规模农业，缺乏规模化，缺乏产业化，缺乏现代农业发展理念。其中原因主要是农业技术知识传播途径不到位。乡镇农技干部做的都是农技以外的乡镇工作，没有发挥专业特长。一位县级农技老干部说，其实农技干部也有苦衷，他们自己也缺乏农业知识的培训，知识还停留在过去传统的农业生产知识，乡镇也想组织农民培训，但留守在家的农民根本对培训不感兴趣，就是有农业知识

宣传资料，很多农民根本不愿意学也理解不了。还有财政上这些年对农村基础设施投入较大，却对农业的科技投入却较少，因为经费不足，就难以进行农业科技研究，就很难举办新时期农业产业知识训班。没有实验示范，农民缺乏信心，所以也就直接导致了种粮积极性不高。

（四）配套政策难落实。

1.是粮食补助方式不尽合理。发放粮食直补资金，因各地方未调查核实中实际种植面积，则按农户农税改革的计税面积发放，导致未种粮食作物的耕地也能得到补助，造成“粮补”变“地补”。还有良种补贴是也是按计税土地上实际种植面积进行补贴的，在实际操作过程中，发展成了只要农户种了粮，就可以享受良种补贴。也就变成了“良补”变“粮补”。现今政府所掌握的农民承包的土地是以“计税面积”为标准，并不是农民承包的实际耕地面积，农民实际耕种的土地远远大于“计税面积”。由于实际耕地面积与计税耕地面积有很大出入，所以几乎没有办法具体到每户。因国家当前政策导向是尽量稳定现在的土地承包关系，没有组织开展新的土地面积测量工作。本村村民不管是务农也好打工也罢每年人均都只能获得很少的补贴。一个看似简单的种粮直补政策到了基层实际操作层面就变得复杂了。

2.农民用地结构不合理，粮食作物占地多，而主要的农副产品价格下跌，经营成本相对较高，农业收益不甚理想，影响农民生产积极性。我国很多农

村的农业结构与土地利用结构协调程度低，耕地中粮食作物占地多、经济作物、饲料作物和绿肥占地比重小。加之，随着经济的发展，我国农产品市场由卖方市场过渡到了买方市场，农产品相对过剩，主要农产品价格下跌，农民收入下降,

有的时候甚至要依赖于国家政策的扶持，农村流传一句话叫“政策好、粮价高，人努力、天帮忙”。农民种地的积极性受到严重打击。由于农用生产资料价格的上涨，农产品新品种、新技术的成本高、效益低，土地投资边际成本的不断上升，农民税费负担沉重等因素的影响，导致我国农业生产成本连年上升，农业经营成本相对较高。面对“种粮越来越不划算”的现实，农民收入减缓，甚至负增长，农民生

活苦难，农民的生产积极性低落，这是造成土地闲置的根本原因。

（五）缺少强有力的科技支撑。

由于历史因素的影响，农民自身的科技水平较低，国家对农民的农业技术培训不到位，农业生产中对新技术的应用太少，农业生产工具更新换代周期太长，科学技术对农业生产的增值作用较弱，科技贡献占农民增收的比重太低。农民种植的农作物种类单一，仅限于传统的玉米和小麦，普通的粮食作物缺少科技含量则缺少市场竞争力，产品当然卖不了好价钱。现存的耕作方式本质上还是传统方式的延续。信息渠道闭塞，农村的互联网普及率很低，绝大多数农业尚未享受得到互联网带来的便利。这导致农民不能及时地了解有关农产品的市场销售信息。对于农作物的选择也比较单一，只是局限于传统的个人喜好，不能做到根据市场的需求调整自己的种植选择。国家和政府举办的科技下乡一类的活动，没有从本质上改变农民的落后的科技知识水平。政府的科技指导力度还不够大，农民只能通过以摸索的方式尝试这条路。探索就难免失败，农民在不懂科学技术的时候盲目使用反而容易造成了经济损失。

（六）基础设施差。

水利设施建设不到位。虽然近年来国家加大对水利设施的投入，但是在建设中有时会出现花钱办不好事的情况。一方面是因为农民不愿出力，就等着政府解决。另一方面是指标转移了。认为主要地段的沟渠修好了，可以解决农田灌溉问题。其实工程没有完工，还是有隐患，农田灌溉的质量还是不行。如遇到干旱缺水，很多离水源较远的水田难以播种，再次抛荒。因为缺水，也直接导致粮食产量也逐年下降。

四.解决农村抛耕的具体措施

要解决农村大面积耕地空闲，要实现农村的快速发展，要实现要使农民真正地富裕起来，我以为还需要从以下几个方面做出改进和提高：

（一）探索农村和农业改革新路子。

1.是组建农民专业合作经济组织。通过建立各类专业经济协会组

织，将一家一户分散经营，小规模生产的农民有机地组织在一起，使之成为市场和农业产业结合的主体，从而达到改变市场信息不灵、生产盲目、经营分散、经营方式封闭、产品交易滞后的缺陷。

2.是本着“依法、自愿、有偿”的原则，鼓励或引导农民以土地转包、出租、互换、转让、股份合作等方式，进行土地承包经营权有偿流转，促进土地与其他生产要素的优化组合，推动农业规模化经营和集约化经营水平，让农民获得更多的资本性收入和级差地租收入。三是按照“面向大市场、经营大品牌”的思路，科学规划、因地制宜，调优调强产业发展布局，建立水稻、油料、蔬菜、果业、蚕桑、畜牧等高效现代化生态农业示范带，提高土地和农产品的附加值。

（二）加强农业基础设施建设，提高农民抵御自然风险能力。 1.要多方争取项目，多元化融资，切实加强农业和农村基础建设，特别是要抓好农田水利基础设施建设，给予财力、技术的支持提高农田水利设施的科技含量，提高堤防防洪标准，加大对中小型水库的除险加固力度，增强农业防灾、减灾、抗灾能力，彻底改变农民“靠天吃饭”的现象，增强抵御自然灾害能力。

2.要结合新农村建设、农业综合开发、土地复垦、小流域治理等项目建设的实施，抓好堰、渠、堤、路、电等基础设施建设，彻底消除交通“瓶颈”现象，加强农村与城市之间的联系，改善农村和农业生活生产条件。

（三）加强科技服务体系建设，改进农业科技指导方法。要实现粮食的高产，提高农民种粮的积极性，政府必须加大对农业特别是种粮科技投入力度。由政府或农科站要有计划、有组织地选派知识水平较高、技术过硬的农业科技人员开展“科技进村入户”活动，充实到乡镇农技队伍中去，把最新科技资讯及成果带到田间地头，深入到田间地头进行技术指导，用田间讲座、田间诊断、田间示范等形式，把现代化的农业科学技术直接送到千家万户，定期开办农业知识技术讲座，使农业技术人员从根本上了解农民种粮的疑问，及时解决问题。同时，农业技术推广部门要加强对基层技术推广人员的培训，提高技术推广人员的整体素质，以适应发展高效现代农业的需要。

（四）运用市场手段调节经济作物的价格，降低农资的价格。对于农民对经济作物的喜好，应该通过市场手段调节其价格，根据本地区的特点，扬长避短，发挥土地本身的优势，对于一些不合适的经济作物，积极引导、调整农民种植结构。政府通过制定相应的措施，加强对化肥、农药等涉农生产企业和农资市场的监管，实行农业生产资料专营，降低农业生产资料的价格，减少农业生产成本。严厉打击捏造散布涨价信息、囤积居奇、哄抬价格牟取暴利和以假充值、以次充好、短斤缺两等价格欺诈违法行业。这样可有效地降低化肥、农药、种子等农资的价格。增加财政预算中对农民的补贴和对农资器械的补贴，进一步提高补助标准，真正地让农民增加农业的净产值，让农民真正得到种粮的实惠，看到种粮的前景。并建立起稳定的粮食供销渠道，对农民生产出的农产品实行最低保护价收购，解除农民粮食产品销售的后顾之忧，保护农的切身利益。（五）国家需要进一步调整对农民工的引导工作，将对农民的农业技术培训的方式多元化，使得农民工在外打工能够在城市里学的一些农业科学技术理论，树立农民科技科技致富的典范，鼓励部分农民工回家乡利用科技致富。只有改变了农民科学技术水平低下的局面，才能从根本上改变农村落后的面貌，改变农民贫穷的地位，提高农民种粮的积极性，实现粮食的增收增产。

（六）进一步改革土地制度，走农业集约化经营的道路。目前农民种植规模较少，商品化程度不高，也是影响到农业效益进而影响到农民种粮积极性的重要原因。这与我国农村土地制度密切相关。家庭联产承包责任制，在保证了农民基本平均分得了一份土地的同时，也使土地耕种的规模受到影响。分散的农户种粮技术和机械化程度较低，生产成本也就相对较高。这些分散的农户，种粮的目的也主要是解决自己的口粮，商品化的程度不高。要使土地集中起来进行机械化、集约化耕种，提高生产效率和单位产量，提高粮食生产的商品化，就应进一步改革土地制度。制定相关政策和法规，处罚耕地撂荒的农户。现行的政策对农民撂荒没有任何惩罚，农户想种就种想不种就不种，呼吁政府尽快制定可操作政策和法规，对耕地撂荒的农户课以重罚，只有进行处罚，才能更有效的减少耕地撂荒。

（七）加快农村产业结构调整，提高耕地规模效益。要积极调整和优化农业结构，改变传统的种植模式和粗放的生产经营方式，要以市场为导向，依靠科技，把资源优势和市场需求结合起来，发展特色农业,大力推进农业产业化进程，发展“公司+农户”的经营模式，增加农业效益，以调动农民种地积极性。要从实际出发，坚持自愿、依法、规范的原则，贯彻执行《土地管理法》，《基本农田保护条例》，积极探索土地流转的有效途径，制定土地规范流转的有关政策,做好农户的生活安置和生产安排，将耕地转包给种田能手或种粮大户耕种，发挥耕地在规模经营的优势，提高农村耕地的种植效益。农村金融部门要