农村经济 从农村经济和社会结构变迁的视角看农村社会保障 董道梅 （扬州大学经济学院，江苏扬州２２５００９） 摘要：农村社会保障制度是我国社会保障体系的重要组成部分。但时至今日，我国农村社会保障覆盖面窄，保障水平 低，仍处于探索阶段。本文结合我国农村社会保障的发展现状和历史，从农村经济和社会结构变迁的视角分析我国 农村社会保障发展滞后的原因，并从公共服务均等化的视角提出农村社会保障制度应包含内容和相关的政策建议。 关键词：农村社会保障；经济和社会结构变迁；公共服务均等化 目前，我国已初步建成以农村最低生活保障制度、新型 家庭承包责任制的推行，集体财力变得薄弱，农村五保供养 农村合作医疗制度、农村五保供养制度和自然灾害救助制度 制度的经济基础也受到削弱 ］，现在，虽然几经改革，制度尚 为主要内容的农村社会保障制度。但农村社会保障体系还 存，但保障水平很低。２００７年，农村五保供养人员１４９．２７ 处于探索阶段。首先，农村社会保障覆盖面窄，保障水平低， 万人，五保供养单位４３６８４个（数据来源：２００８年《中国农村 使农村社会保障具有较强的社会救济性质。其次，农村社会 统计年鉴》）。 保障水平和城乡社会保障水平差异很大，城乡二元社会保障 ２．农村居民最低生活保障制度。农村居民最低生活保 体系的特征十分明显。以城乡居民最低生活保障制度为例， 障制度于１９９４年开始试点，并于２００７年成为一项制度最终 城乡居民最低生活保障标准相差２．５１倍，月人均补助相差 确定下来。２００７年，农村居民最低生活保障人数３５６６．３３ ３．０７倍。据统计，占全国总人口３Ｏ 的城镇居民享受了 万人，农村最低生活保障线救济费共支出１０９．０８亿元，平均 ９５ 以上的社会福利资源，而占全国总人口７Ｏ 以仁的农 每人３０５元／年（数据来源：２００８年《中国农村统计年鉴》）。 村居民却只享有社会福利资源的５ 。由此可见，加快农 ３．新型农村合作医疗制度。我国２００２年提出建立新型 村社会保障制度建设已刻不容缓。 农村合作医疗制度，到２００９年参加新农合农民达到８．３３亿 大量文献对我国农村社会保障的历史、现状和存在的问 人，参合率为９４ 。截至２００９年９月底，Ｌｆ】央和地方各级财 题进行了研究，但鲜有学者对我国农村社会保障发展滞后的 政共落实新型农村合作医疗补助资金６２７亿元，占新农合筹 原因进行深入分析，郑小玲，李丽琴（２００９）摒弃ｒ从制度变 资总额的７６．４ ｊ。 迁的角度分析农村社会保障的发展历史，转而从路径依赖理 ４．新型农村养老保险制度。我回农村养老保险试点工 论这一新的视角切人，一定程度１ 解释 我国农村社会保障 作开始于１９８６年，但因为种种原ｌ天Ｊ导致农村养老保险制度 发展滞后的原因 。李建华，张效峰（２００９）认为，我国社会 无法推进，几乎处于停滞不前的状态。截至２００８年，农村养 保障理念存在问题，导致一部分人被排除在社会保障体系之 老保险参保人数为５５９５万人，农村全年养老基金支ｆｊＪ为７４ 外，以及不同对象的保障水平和保障层次存在很人差异。 。， 亿元。到２００９年，我 开始推行新型农村养老保险试点工 对本文的研究也具有重要的借鉴意义。在建立农村社会保 作，农村养老保险才又有所发展。 障制度的必要性分析方面，很多学者从提高农村居民消费水 二、我国农村社会保障发展滞后的原因 平，增加消费对经济增长贡献率的角度进行研究，过分注重 纵观我国社会保障的发展历史，城市利：会保障起步晚， 社会保障的功能，而忽视礼会保障的本源意义。钟洪亮 但发展已相对完善。农村社会保障虽起步早，但中途几经波 （２００９）将社会保障作为公民“社会权利”的最高形式，从人的 折，发展缓慢，和城市社会保障的筹距越来越大。据统计，到 “需要”为出发点，论述推进农村社会保障制度建设、促进社 １９９０年代初，城市人均享受的社会保障经费约是农村人均 会保障水平均等化的必要性 。 的３Ｏ倍之多 ］。直到２００２年以后，随着新型农村合作医疗 作者结合我国农村社会保障的发展历史，从农村经济社 的发展才有所突破。作者认为，从农村经济和礼会结构变迁 会结构变迁的视角分析我囤农村社会保障发展滞后的原因， 的角度可以对农村社会保障制度发展滞后做一定的解释。 并从公共服务均等化的视角提出农村社会保障制度应包含 建国以前，在我国长达几千年的经济发展【ｆ１，小农经济 内容和政策建议。 一直占主导地位，虽然在明清时代，商业较为发达，出现了资 一、我国现阶段农村社会保障发展现状和历程 本主义萌芽，但始终没有改变封建社会以农为本的思想，民 １．农村五保供养制度。建 以后我国建立的最 的社 国时代，城市工、 经济有所发展，但我国仍是一个农业大国。 会保障制度是农村五保供养制度（建市于１ ９５６年）。农村五 土地是农民的生产资料，同时也是生活资料，拥有了土地，就 保供养制度在运行之初，是一项较为健全的制度，但是随着 拥有了保障。因此小农经济最大的特性在于自给自足性。 ６４理论研究 家家户户，男耕女织，家庭几乎承担了所有可能的风险，包括 自然灾害、年老、疾病等。这种生产和生活方式反映到社会 意识形态层面上，就是“养儿防老”的思想，父母老年依靠子 女生活。子女要遵守“孝道”，“百善孝为先”、“父母在，不远 行”。子女反哺老人已经上升为社会的一个法制准则。相应 地，父母如果没有子女（尤其是儿子）就会老无所依，是一件 值得同情的事情。几千年来，这种相对封闭的、稳定经济和 社会结构没有改变。 建国后，我国步入社会主义社会，虽然在人民公社时代， 优先发展重工业，农村的经济和社会结构有所改变，但家庭 联产承包责任制之后，农村的经济和社会结构又恢复到了以 前的时代。虽然工业经济在城市已有所发展，但由于户籍制 度的限制，农村和城市阻隔，小农经济在农村还是占主导地 位，意识层面上，占统治地位的仍是家庭养老观念，即在经济 上，日出而作，日落而息，依靠土地，在社会意识上，家庭养 老，依靠子女。但计划生育政策使家庭结构发生了变化，“家 庭养老”已经潜藏了危机。 ９Ｏ年代以来，沿海地区乡镇工业逐渐发展起来，土地提 供生活资料的功能逐渐弱化，越来越成为一个单纯的生产资 料，一部分农民离开了土地，进入城市和工业领域。随着城 市化和城镇工业经济的进一步发展、农民城乡流动的限制削 弱和农业现代化经营的推进，大批农民开始离乡离土，农村 和农民融人了市场化经济的浪潮中，由封闭变为开放，由稳 定变为存在大量的不确定性。在此之前，中国农村的经济和 社会结构从未受到过如此巨大的冲击。 到了现在，大批农民进城务工，留下大量的老人在农 村。土地失去了保障功能，“孝道”尚存，但家庭养老已失去 了良好运作的根基。这些老人的养老、医疗问题就成为要 迫切解决的问题，建立农村社会保障制度的现实诉求越来 越强烈。 农业社会 主要驱动阏索： 业社会 小农经济 城市化 城镇工业经济发展 业经济 家庭养老 农业现代化经营 会养老 图１农村经济和社会结构变迁 三、农村社会保障涵盖的内容 “社会保障”一词最早出现在美国的《１９３５年社会保障 法》中。根据英国《简明不列颠百科全书》，社会保障是一种 公共福利计划，是保护个人及其家庭免除因失业、年老、疾病 或死亡而在收入上所受到的损失，并通过公益服务和家庭生 活补助，以提高其福利的制度安排。社会保障主要由四个部 分组成：（ｉ）社会救助，是最低层次的社会保障，保障公民的 基本生存需要，包括灾害和贫困救济；（２）社会保险，是社会 保障的核心，包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险 和生育保险；（３）社会福利，是增进公民生活福利的高层次社 会保障；（４）社会优抚，包括安置、抚恤、优待、优抚，是带有褒 扬性质的特殊社会保障制度，其保障对象一般是因公伤残人 农村经济 员、因公牺牲以及病故人员家属。 基于公共服务均等化理念，作者认为我国农村社会保障 制度至少应包含以下几个方面的内容：（１）社会救助。据统 计，中国的贫困人口９０ 集中在农村 ，加大农村社会救助 无疑具有非常重要的意义；（２）社会保险。根据农村的实际 情况，养老、医疗、失业、工伤和生育五险中，工伤保险和生育 保险可以纳入医疗保险，目前农村不存在显性失业，失业保 险也无从谈起。因此，农村社会保险重点是养老保险和医疗 保险；（３）社会福利。农村居民和城市居民应享有同等的社 会福利待遇；（４）社会优抚。同社会福利，农村居民和城市居 民应享有同等的社会优抚待遇。 四、推进农村社会保障制度建设的政策建议 Ｉ．回归社会保障的本质意义 根据社会保障的内涵，社会保障本质上是公民的一项权 利，是政府的一项公共服务，向公民均等地提供公共服务是 政府的基本职责。而我国的社会保障理念过于强调社会保 障的外部效应，忽视社会保障的本质意义，将农村社会保障 当作提高农民消费水平的一种方式。社会保障作为一种人 文关怀的机制，应该以人为目的，将人的全面发展、免于困苦 置于最核心的地位，而不应将其视为规制穷人和怀柔弱者的 手段。这常会导致如下结果：在手段上呕心沥血，费尽心思， 而原始目的则荡然无存 ］。 ２．改革改革者 中国的改革是自上而下的递推型改革，改革者（政府）的 行为在很大程度上决定了改革的路径和结果，必须明确政府 职责。中国目前已经到了工业反哺农业的时期，各级政府首 先要在观念上真正认识到社会保障是公民的一项权利，提供 均等化的社会保障是政府的基本职责，要切实保障农村居民 的社会保障权力；其次，要把财政支出的重点真正转向农村， 各级政府财政应建立起农村社会保障支出的逐步增长机制； 第三，合理划分地方和中央政府的事权和财权。我国地方政 府财权和事权不匹配现象由来已久，而各地区经济发展各 异，政府财政收入差距较大，经济落后地区的地方政府无力 提供社会保障配套资金，加上中央政府对贫困地区财政转移 支付力度不够，导致地区之间社会保障水平存在很大差异。 中央政府加大财政投入，是打破社会保障城乡分割和地区差 异的关键。在农村社会保障制度建设过程中，中央政府应承 担更多的责任。 ３．以“城乡统一”为长期指导方针 我国正处于工业化中期阶段，政府财力有限，“城乡一体 化”的社会保障制度不可能一蹴而就，“广覆盖，低水平”的理 念也是符合当前经济发展的实际的。但是农村社会保障建 设必须以“城乡一体化”为长期的指导原则，唯有坚持“城乡 一体化”原则，才能使每一次改革都朝着公共服务均等化的 目标靠近，使农村社会保障覆盖面和保障水平稳步提高，最 终实现社会保障的“城乡一体化”格局。 （下转第７１页） 理论研究６５ 农村经济 社因受体制影响，懂金融专业知识、会计算机技能的人才奇 缺，在运用新技术，发展新业务方面严重滞后于国有商业银 重点，在原有信用乡（镇）、信用村和信用户评选建设基础上， 可将农户信用信息状况量化，设置评价两大类指标。一是信 誉指标包括农户自然情况、外出务工情况及农户财产记录。 农户自然情况包括年龄、性别、学历、所学专业、婚姻状况、健 康情况等方面；外出务工情况包括务工所在城市、务工单位、 行业发展前景、从事工种、工资收入、工作环境等方面；农户 行。目前多数农村信用社除行政人员外，各网点外部工作人 员平均不到５个，平均每个社的服务农户在５０００户左右，宣 传、调查、核实、填表、发证、建档、放贷、催收等，都需要走村 串户做大量艰苦细致的工作，农户贷款的超常工作量与农村 信用社信贷人员偏少、管理手段落后、技术人才匮乏等矛盾 非常突出，严重制约着农户信用评价工作的顺利开展。 ５．农户吸纳贷款能力不足和经营风险的现实存在，评价 真实性保证难。据调查，农村信用社发放的贷款，有８Ｏ 都 是个体工商贷款，真正用于农村种植、养殖的仅占２０ 左 右，有贷款需要的，都是有一定资金实力，搞大型机械购置、 建筑、加工的经营户，这种贷款周期短、金额大，与农村周期 长、金额小的农户贷款特点不相符合。这也说明农村吸纳贷 款的能力有限，大量资金转向非农产业。由于农业产业的特 财产记录各项收入支出来源、数量、结构变化的账务记载等 方面。二是价值指标包括农户的账户信息、资产信息、收入 信息等内容。在指标评价基础上，结合区域实际，把农户信 用划分为优秀、良好、一般、较差和差五个等级，实行年度评 价动态管理，为农村金融机构对不同信用等级的农户制定信 贷政策服务，实行差别信贷政策，突出政策激励效应，充分调 动农户提高自身信用的积极性和主动性。 ３．完善农户信用评价保障体系，为农户信用评价提供有 力支持。一是完善征信管理系统。考虑到经济欠发达地区 农户和城镇居民在经济生活各方面的较大差距，从农村信用 社成本投入和实际使用角度分析，目前可以采取在个人信用 信息基础数据库中将农户作为一个独立的模块，所采集的数 据依据居民和非居民直接导入相应的模块，将信用评分系统 殊性，是受自然灾害、市场行情、人为因素等诸多环节影响的 弱势产业，自身本来抵御风险能力脆弱，如果用每天生息的 贷款从事高风险产业，客观上存在一定的经营风险。在这样 的农村环境下，农户反映的信用状况往往经常发生变化，有 时会使农户信用定量数字评价失真，致使农户信用评价的真 实性和准确性难以保证。 纳入农村信用社未来的信贷管理系统之中，这在技术方面是 可行的，同时各金融机构均可以查询到农户信用报告，并可 二、对完善和改进农户信用评价体系的建议 １．建立农户信用评价组织体系，确保工作有序运作。对 农户信用评价应由政府部门牵头，人行县支行参谋，农村信 用社推动，农户为主体的组织机构来领导。由政府经济管理 以参考相应的评分值。二是强化业务培训。要不断加强农 村信用社业务电子化建设步伐，积极引进各类金融人才，加 强对现有人员信贷征信和计算机基础知识培训，努力夯实农 户信用评价体系基础建设。三是切实落实对信用农户的信 贷优惠政策，充分调动农户参与的积极性。 中心人员、包村干部、基层农村信用社主任、包村信贷员和村 民代表等组成的农户信用评定小组来实施。制定统一的农 户信用评价指标，进行科学、系统、连续地评定，以防止人为 评信、感情评信、评信面过窄等一系列问题的发生，并把评定 结果报送当地评信领导小组审查备案，以实现农户信用评价 状况社会认可，共同享用的目的。 ２．量化信用评价指标体系，防止信用评价流于形式。根 据农村信用社发展实际和未来发展需要，根据农户信用评价 ） 【】．＿（）—●【￣ｌ，－Ｏ－４Ｋ】．＿（）—●【￣Ｐ－Ｏ－ｑＫ】．＿（＞一．【】．＿＜ 】卜（）●【￣Ｊ－－Ｏ－４Ｋ】Ｈ 作者简介： １．陈耀武，河南省荥阳市人民检察院检察员，经济师，法学 硕士。 ２．贾辉，河南省信阳供电公司高级工程师。 ３．黄兴林，中国人民银行淮滨县支行副行长，经济师。 】．＿（＞一．【】 ）—●（ＩＰ－（）－９￣】 ）－●【２１１￣Ｏ－４ＫＩＰ－Ｏ－－９￣】．－（）Ｉ】 】．＿（）●【：●＿（ （上接第６５页） ２５／ｃｏｎｔｅｎｔ１５３２ｌ５０．ｈｔｍ．参考文献： ［５］刘海燕．构建农村养老保险的财政制度安排［Ｊ］．农村经 济，２００６，（５）：７７—７９． ［１］李建华，张效峰．从伦理视域审视我国社会保障的偏差 ＥＪ］．伦理学研究，２００９，（０１）：５１—５５． ［２］郑小玲，李丽琴．改革与重建：渐行渐近的农村社会保障 制度——基于路径依赖理论的分析视角［Ｊ］．福建师范 大学学报（哲学社会科学版），２００９，（Ｏ４）：２７—３６． ［６］世界银行．中国贫困线与国际标准差距悬殊［Ｎ／ＯＬ］．中 国青年报．２００９—０４—０９．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｃｙｏ１．ｎｅｔ／ｚｑｂ／ ｃｏｎｔｅｎｔ／２ＯＯ９一Ｏ４／０９／ｃ０ｎｔｅｎｔ ２６１５４０１．ｈｔｍ． ［３］钟洪亮．社会权利与需要满足：农村社会保障的一个分 析视角［Ｊ］．社会保障研究，２００９，（Ｏ３）：１４—１８． 作者简介： 董道梅，扬州大学经济学院硕士研究生；研究方向：金融和社 会保障。 ［４］ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｎｐｃ．ｇｏｖ．ｃｎ／ｈｕｉｙｉ／ｃｗｈ／１１１２／２００９—１２／ 理论研究７１