新时期城中村改造问题研究

新时期城中村改造问题研究

摘要

在我国快速推进城市化进程中，城中村一个突出的现象，实际上也是一类新城市化的社会现象。国内沿海发达城市中出现城中村现象最早。在经济不断发展以及人们生活质量提高的新时期，城中村呈现中兴的进程中，一些问题也日益地暴露了出来，严重地影响并制约了国内全面建设小康社会奋斗目标的实现。因而，研究城中村改造问题就显得非常有必要。

城中村改造步骤繁多，涉及到的方面非常地多，包括经济、社会、文化以及政治等多元素，涉及到的主体也多元化，包括村集体、村民、政府管理部门以及开发商等。本论文概述了国内外相关的研究情况，研究了城中村形成的背景、研究意义、研究工具、形成的阶段、对城市发展所产生的作用，也关注到了影响其健康发展的障碍性因素。联系到了有关城中村改造的基础理论与相关的模式，也提及到了国内在城中村改造过程中取得成效的城市，主要是深圳模式、广州模式以及西安模式这3个典范模式。

为了更为深入地说明城中村改造过程这个课题，笔者特意地选取了山东潍坊市城中村改造作为研究的具体典例展开相关的分析。简述有关城中村的改造理论，包括生命周期理论、级差地租理论、城市政体理论、城市更新理论以及博弈论等在陈述相关理论的背景下，对潍坊市城中村相关内容进行了系统化的研究。包括山东潍坊市新时期城中村改造情况，主要是其改造的背景、改造政策的演变及其评价等几个部分加以深入分析。在此基础上，又分析山东潍坊市新时期城中村改造过程中所存在的问题，包括决策徘徊问题、政策滞后问题、政策反复问题、行政沟通不到位、不适应改造以及政府干预缺位等问题。

针对城中村改造过程中所出现的问题，本论文又研究山东潍坊市新时期城中村改造的对策，包括：提高政府科学决策的能力、建立有效的行政沟通、强化政府的行政管理水平、树立政府的权威形象以及寻求政府管理模式与市场模式相结合的新型途径。

关键词：新时期，城中村，山东潍坊，改造问题

Abstract

In China's rapidly advancing a city to change a course, the village is a prominent phenomenon, social phenomenon is actually a kind of new city. The developed domestic coastal city in urban village phenomenon first. In the new period of economic development and people life quality rises, villages present ZTE process, some problems are also increasingly exposed, seriously affected and restricted the realization of the goal of building a moderately prosperous society. Therefore, study on the reconstruction of the village is very necessary.

Reconstruction of the village many steps, involving very much, including economic, social, cultural and political and other elements, subject to a diversified, including collective village, the villagers, government departments and developers. This paper summarizes the research situation both at home and abroad, research the village to form the effect of background, research significance, research tools, forming stage, which produces to the city development, but also pay attention to the healthy development of the obstacle factors. Linked to the basic theory about urban village reconstruction and related models, also referred to the success in the process of reconstruction of the village in the city, mainly in Shenzhen, Guangzhou

mode and mode of Xi'an patterns of these 3 models.

In order to further illustrate this topic Chengzhongcun transformation process, the author specially chosen in the transformation of villages in the city of Shandong Weifang city as a concrete example of research related analysis. The transformation of theory about the village, including the life cycle theory, the differential land rent theory, city government theory, city renewal theory and game theory. In the statement of related theory background, the village of Weifang city related content were studied systematically. Shandong Weifang city in the new period urban village transformation, mainly several background, reform policies of the transformation of the development and evaluation of parts to be in-depth analysis. On this basis, it analyzes the village reconstruction in Shandong Weifang city in the new period, including the decision problem of policy lag, wandering, repeated policy problems, administrative communication is not in place, can not adapt to the reform and government intervention in the absence of problems.

In view of the problems in the process of reconstruction of the village, including strategy, this paper study of Shandong in Weifang city in the new period of

urban

village

reconstruction:

improve

the

government

scientific

decision-making ability, establish effective administrative communication, strengthen the government's administrative management level, establish the authority of the government as the shape and to seek government management mode and marketing mode of combining the new approach.

Keywords: new village, Shandong, Weifang, transformation

1 绪论

1.1 研究背景及其意义

随着城市化进程的加剧，国内城市建成区的面积也在不断地拓展。根据统计显示，城市化建设的面积已经由开始的3．6万平方公里拓展到现在的9万多平方公里。城市化进程呈现出快速发展的趋势，这也相应地对土地面积提出了要求，即要征收四周的耕地，并将其作为进一步拓展城市化的区域。因此，原本属于城郊的农村土地也被占领了。原来就居住在当地的农民，却仍然留在原来的地方，虽然他们也获得了必需的建房居住居住地。以前城乡结合部之地，被城市建设用地所占据或半包围，不久又变成了整个城市的一个组成成分。绝大多数的村庄所拥有的农用地并不多，村民也并不愿意从事与农业相关的生产活动，然而，其身份还是农民。这便形成了城中村的现状。

城中村是一个比较特殊的群落。无论在户籍、行政、规划、市政设备，抑或是教育、环卫以及计划生育等方面，其相应的管理制度和城市相比，均存在着较为显著的差异现象。在建筑景观上，也和原先的城市群落相差甚远，可以说是2个截然不同的体系结构。从建筑的方位来看，村落的四周被城市的高楼建筑所包围，该地区的人口密度很大，结构也比较地复杂，和以往村落的涵义并不相同，有着“城不像城、村不像村”的特点。换句话说，城中村实际上正是“城市包围农村”的一场较量。当村庄步入城市的地带之后，便出现了“城中村”现象。“城中村”由此变成了国内城市化进程中最为常见的社会现状。从现实情况来看，“城中村”具有本土化的特点，可以被视作为中国所特有的一种现象，其发生的背景为中国特有的土地所有制及其相应的文化。在这样的社会现状下，城市化过程也相应地加速。

城市化积极的一面是比较明显的，即可以促进原本不够发达城市的进一步发展，加大

城市人口的比例，促进整个城市的现代化水平。反观西方发达国家的城市化现象，也呈现出一些不良的社会现状，比较常见的有：交通堵塞，住宅供应紧缺，生态环境污染破坏，政治腐败，社会混乱，进而造成经济不振的后果，同时又出现了失业、贫困、人口老龄化以及各类犯罪等现象。在一些学者的研究中，他们把上述的现象统称为“城市病”（高佩义，2004)。如若处理不当，抑或是不加以重视，而是一味地任其发展，那么城市病将会进一步恶化。就国内的“城中村”现状而言，也存在着不可忽视的负面影响，包括治安混乱、人口流动非固定化、二元对立化消费等。因而，就主体对象而言，无论是政府机构、学者群体抑或是民众，“城中村”都被视作一类存在着较大弊端的重要课题。

学者殷武在他的论文《我国“城中村”改造中的土地权利问题分析》一文中指出，“城中村”就相当于城市现代化进程中的“夹缝地”，与一般的城市化现象是不相同的。城中村的这种特殊性也会相应地引起一系列不必要的社会问题后果。比较明显的有以下几类：(1)人口混乱。“城中村”人口的组成比较混杂，并不是单一性的主体，既有村民、市民，也有流动性的非常态居住者。根据资料显示，流动性人口常常是高犯罪的群体，这会对社会的治安造成比较严峻的后果。（2）城市规划显现出滞后性。由于“城中村”本身性质的特殊性，这便会对城市的具体规划带来一些麻烦。比较常见的现象便是违法违章建筑。“一线天”、“握手楼”、“贴面楼”等现象习以为见。房屋建筑本身的密度比较地高，同时，这些建筑的采光以及通风条件都不大理想，这便影响了城中村村民的居住环境质量。(3)基础设备残不够齐全，卫生条件不如人意。在城中村地区，各类管线胡乱摆放，排水排污系统不完善，垃圾四处乱扔，对空气造成了一定的污染。街巷小道拥堵狭窄，存在着比较严重的消防安全隐患。（4）土地利用不当。比较常见的土地不合理利用现象有：宅基地、工业用地以及商业用地等区域混乱，非法出租、转让以及倒卖土地屡见不鲜，土地科学化管理处于缺位的状态。

显然，从整体上说，“城中村”不仅会影响市容市貌，也会影响城市化的进程速度，从

而制约城市的进一步发展，目前被公认为是阻碍城市发展的一个主要的弊端。从整体发展趋势来看，城市化的进程在不断地深入发展，“城中村”所表现出的问题也日益地明显，无论是城中村的规划格局，还是生态环境等方面，都越发地严重。改造“城中村”已经变成了诸多城市的共同要求，也是城市管理层以及学者所必须不得不关注的话题。研究“城中村”的改造问题也就显得非常有必要了。

1.2 文献综述

1.2.1 国内研究现状

从来源来看，“城中村”的出现，源自于中国快速城市化进程中出现的本土化的进程。国内的研究者对于“城中村”的分析，呈现出由浅入深、由宏观进入到微观视角的过程，其研究的广度与深度皆越来越大。具体可以从如下的几个方面来阐述国内在研究“城中村”方面的文献综述。

1.2.1.1有关城中村的定义

“城中村”的涵义具有一定的约定俗成性。我们可以经常地在一些学者的学术论文、媒体报道之中看到这个词汇。就当下的学术界研究情况来看，“城中村”的统一性定义仍旧处于缺位的状态。大多数学者主要是从自己的研究视角来分析“城中村”的涵义。

张建明(1998)把“城中村”的定义界定为“处于城乡边缘带”。他认为，城中村实际上是城市和乡村二者的统一体。首先，“城中村”具备了一些明显的城市特点，包括只有在城市中才可见的基础设备及其相吻合的生活模式；其次，“城中村”还具有乡村的特征，包括乡村区域的景观特点与其相对应的小农经济思想及其价值理念。在李钊(2001)看来，“城中

村”指的是在城市快速发展的过程中出现的一些地域上交织的社会现象：即城市把原来相距新旧城区不远的乡村区域纳入到城市的建设用地之中，这部分区域便被认为是“城中村”。李培林（2002）则指出，“城中村”在地域上，归属于城市和村落之间的部分，其地域性呈现出二者的混合性。谢志岿（2004）对“城中村”涵义的界定则比较地完整。他认为，“城中村”的出现，是城市化加剧的表现，在城市区域内，原本归属于农村居住的地域（诸如土地以及房屋等）、成员及其形成的相应的比较稳定的社会关系就以固态的形式存留了下来，而尚未被纳入到新的城市经济分工及其产业的布局体系结构之中，其生活来源主要依赖于土地及土地附着物。同时，城中村区域形成的前提条件主要是初级关系（即地缘关系与血缘关系）而非次级关系（即业缘关系与契约关系）。殷武（2007）在他的论文中指出，“城中村”现象的出现，主要出现于城市高速发展的过程中。农村土地在使用的过程中，基本上被利用殆尽，农村集体成员的组成也由原先的农民角色转变成居民的角色，但其所居住的地区主要集中于经由原先的村子改造成的居民区，也可以指的是在农村村落的城市化进程中，农村土地大部分被利用以后，部分居住于原来乡村的农民群体，其发展的速度仍旧落后于整个时代的发展进程，其生活管理模式和现代化的城市管理模式处于若即若离的状态。因此，该地区也可以被称作是“都市里的村庄”。一般情况下所言的“城中村”，狭义上指的是这样的区域：虽然在地区的划分上仍旧归属于城市群体的一个组成部分，但该地区的土地权属、户籍以及行政管理体制却仍旧是乡村的模式特点。

从上述的分析可知，上面的这些有关“城中村”的涵义均不完全相同，但本质上却是相差无几的。笔者对这些文献综述加以归纳总结之后，得出如下的结论：其一，涵义的界定均关涉到“城”与“村”相关的定义，换而言之，这些定义都涉及到“城中村”的基本特点——城乡二元结构；其二，这些定义都注意到了“城中村”所受到城市化的影响；其三，这些定义均看到了“城中村”的本质即为农村社区的一类。由此可见，研究者们所界的“城中村”虽然表达并不完全一致，但其本质却是相同的。

1.2.1.2有关“城中村”的特点

从上述有关“城中村”的定义可知，有关“城中村”的特征文献综述可以总结如下2个方面：

(1)地域特点。“城中村”实质上即为乡村。“城中村”区域由于耕地被利用之后，农民没有了土地。同时，在利益的驱使下，政府的管制也没有以前那么严格，这就在城乡结合部出现了许多违法违规建筑的现象，这些建筑中包括集资房在内的临时搭建的违章建筑群体。在城中村内出现分散性的社区规划，造成了过大的建筑密度，人口拥挤现象比较常见，环境也比较脏乱，交通拥堵，设施不够齐全等。上述这些现象都是绝大多数学者对于大多数“城中村”的普遍观点。当然，由于地域的不同，“城中村”情况也并不完全一致。譬如，深圳的“城中村”（新村）就没有上述所说的混乱现象，相反，该地区交通畅通，设备比较完善（谢志岿，2005）。

(2)人口特点。正如前文所述的那样，“城中村”是城市化进程中不可回避的一个重要发展流程。在城市化的进程中，无论在人口结构方面，抑或是职业结构方面，都呈现出多元化的现象（刘伟文，2003）。就社会结构的角度而言，“城中村”既有乡土的特色，同时，也包括了外来的元素，呈现出二元对立而又统一的特点（周大鸣，2000）。从联系的层面上而言，城中村既有血缘的特点，同时也有一定的地缘联系。但外来居民的构成则具有多样性。外来人口和本地居民之间，并不仅仅只有类似“房东”与“租客”的互动关系。在“城中村”地域，农业人口占据着主体的部分，但真正从事农业活动的人并不多，同时，在人口比例组成中，流动人口又是不可忽视的一个重要组成部分，甚至远超本村的村民人口数，职业的组成呈现出纷繁多样的交织性（吴晓，2001）。外来人口和本地居民存在着方言、经济、文化、社会地位以及生活习惯等诸多方面的区别，这种客观存在也导致了他们社会交往关系频率的锐减，因此形成了比较冷漠的人际交往（刘伟文，2003）。当然，

本地区的居住者群体以及外来人口群体内部之间的人际交往则显得比较亲密。

1.2.2 国外研究现状

由于“城中村”现象更多地具有我国本土的特色，因此，国外在这方面的研究并不多，相关的文献综述也没有国内研究资料这么多。然而，“城中村”产生的实质来源于城市和乡村之间的二元对立，因此，从这个角度而言，国外学者也研究了一些成果，主要可以从如下的几个方面加以论述。

1.2.2.1城市蔓延

“城市蔓延”这个涵义可以追溯到20世纪的60年代。在其诞生之后，该定义又经历了不断变化发展的历程。初期，地理学家Gottman(1961)对“城市蔓延”的涵义界定为：大都市边缘连续性拓展的社会现象。不久之后，他又对此概念补充道：城市蔓延指的是大城市边缘附带有有一个延展性的区域，该区域以带状的面貌出现，其性质处在乡村过渡于城市的阶段之中。在那时候，城市蔓延并没有明显的褒贬色彩，就相当于如今的“城市空间扩展”一类的定义。然而，随着时代的发展，“城市蔓延”的涵义也悄然发生着改变。在当前西方的学界中，“城市蔓延”主要指的是城市空间方向上出现的低密度拓展，其空间范围关涉到多类土地类型，包括原本用于农业的用地、开敞空间过渡到建设方面的用地。在这个过程中，还相应地出现了社会、经济以及环境等方面的变化。其中，经济问题指的是由于低密度现象的存在并在此基础上进一步地扩展，而相应地加大了人均服务设备的成本支出，造成了土地资源的浪费，进而又减缓了城市中心区的发展速度等。社会问题指的是由于城市的蔓延，带来了种族方面、贫富方面的空间隔阂感，进而引起了社会暴力以及种族主义问题的强化现象。环境问题指的是由于城市的蔓延缘故，锐减了农业用地以及湿地面积，同时，机动车的数量却反而递增，从而造成了环境污染现象。

由于学科的差异性，这也对不同领域的学者在具体界定城市蔓延时候造成了一定的影响。环境主义者更加注意的是城市蔓延可能对环境以及人类所带来的负面效应。譬如，自然主义者自发性地成立了山脉俱乐部(Sierra Club)，该组织成员认为，城市蔓延指的是这样的一种低密度的发展趋势：即在逐渐地向城市边缘蔓延过程中，依赖于汽车这样的交通方式；这样的模式无疑会对人类的健康以及环境产生极大的负面效果。因此，他们又针对性地提出公共交通工具在环保方面所发挥的重要性。

在经济学家的眼中，他们通常会把城市蔓延的概念和市场失灵、基础设施建设成本的支出等现象结合起来一起考虑。譬如，城市经济学家Mills(2002)认为，城市蔓延就等于郊区化的泛滥现象。土地经济学家Harvey以及Clark(1965)刻意地把城市蔓延细化为3类发展方式：低密度持续性、延干道带状以及非连续性蛙跳式等。该学科的学者认为，城市的蔓延式发展带来了一些不良的后果：人均基础设施建设成本的递增、农业用地的减少、从中心区到郊区之间的闲置土地的减少以及引起城市边缘地区土地价值的锐减。

由上述可知，在关于城市蔓延的准确定义方面以及该发展模式的合理性方面，都存在着较大的上升空间。在学者们的研究之中，他们普遍性的观点是城市蔓延主要指的是城市化区域向未城市化地域延伸的现象，其主要特点为由于对城市边缘区域展开大片低容积率以及高建筑密度住宅的开发过程，从而淡化了原本清晰的城乡界限。近些年，西方许多发达国家的“大都市带”日趋成型，城市蔓延是当下大都市内部出现的一类新型的空间现象，其所产生的作用也是显而易见的，无论是经济方面，抑或是社会方面，也包括环境的后果等方面，都愈发的受到城市规划设计者的高度重视。

1.2.2.2城市边缘区

1936年，德国地理学家Louis首次提出了城乡过渡地带的定义。他在对德国柏林城市

地域结构进行研究的过程中发现，一些土地利用带原本从属于靠近城市边界的边缘化区域，但在其后的发展过程中，建成区的出现，占据了这部分的土地，并变成了整个市区的一个有机组成部分。早在20世纪50年代，Queen以及Thomas把大城市的地域结构细化成内域(innercity)、城市边缘(urbancity)以及城市腹地(urbanhinterland)等3个组成部分，并鲜明地提出了“城市边缘区”的定义，从而可以说是首创了城市边缘区的研究先例。R．G普里奥(1968年)则指出，作为比较纯粹性的农业腹地改变区域，城市边缘区具有明显的过渡性与交叉性特点，该地区位于城乡间的过渡地带，包括土地的利用、社会以及人口统计学等方面内容，而这些方面都存在着显著性区别。在此基础上，一些城市地理研究者以及规划专家又纷纷着眼于城市边缘区的相关课题研究，包括其诞生、发展、地域差异性以及功能等内容。

实际上，“城中村”与城市边缘区既存在一定的联系，同时，也有显著性的区别。就地域分布上而言，城市边缘区分布在城市建成区以及外围农村之间，具有明显的过渡性，其区域组成包含了建设用地以及非建设性的农业用地2大块，其区域之间的界限并不明确，同时还显现出动态的特点。与之相类比的是，“城中村”指的是集中于过渡性地带区域内，且显现出动态的变化特点以及不断建设发展的特征。二者的相似点在于地域经济、社会布局结构以及演进的特点等方面。从演变的过程来看，二者都凸显出显著的“乡——城”动态转变特点，而“城中村”则更偏向于明显的城市特征，在空间结构上几乎可以被视作是整个城市中的一个重要组成部分。因而，有关城市边缘区的研究资料，对于分析“城中村”课题显然具有极为重要的借鉴价值。

1.3 研究理论工具

1.3.1 政府管理理论

所谓的政府管理理论，主要凸显出政府在整个城中村管理的重要主体地位。政府管理理论所关涉的主要是统治与管理2个方面。所谓“统治”指的是政府使用政治权威来制定并颁行法令，从而单向度地管理公共事务项目。至于“管理”的概念，美国学者丹尼尔·雷恩指出， 可以将其视作动态的活动，即凸显出某些重要的职能，其目的在于获取、分配以及使用以人为主体的物质资源，最终达到目的。一般而言，管理原理理论主要包含4个主要的元素：管理主体、管理目标（内涵）、管理机制以及管理的环境。

笔者认为，政府管理凸显出统治以及管理的双重地位。范瑞威在论文《城中村改造的政策选择》提出，政府管理指的是：作为唯一性的权威主体，政府对社会公共事物以及内部事物做好有关指挥、组织、领导、协调以及控制等工作。政府管理的对象是社会公共事物以及内部事物。政府管理的机制显现出管理的普通属性，同时也有一定的特殊性。管理的普通属性主要有：规划、决策、组织、领导、控制与反馈等几个方面。管理环境主要有社会环境与自然环境2个方面。需要注意的是，政府实施管理的基础条件是政府在民众中具有较高的权力与权威，具有调节民众生活矛盾的能力。实际上，这也是公权力产生的本质。政府管理的展开即需要考虑到使用权力的环境。通过必要的调研以及征求民众意见的基础上，全方位地保证各个主体利益的公正、公平利益，并对各方的利益做好分配与约束的工作，从而保证公共利益实现程度的最大化。

1.3.2 政府管理与治理的差异性

“治理”一词源自于英语，而该英语词汇“GOVERNANCE”又肇始于拉丁语以及古希腊语。其原始涵义指的是控制、引导、操纵。1989年,世界银行第一次引入“治理危机”(CRISISINGOVERNANCE)词汇。不久，“治理”一词便被广泛地见诸于政治范畴之中，该词更多地是被用来描述后殖民地以及发展中国家的政治情况。

基于全球治理委员会所下的涵义，“治理”指的是各类公共的抑或是私人的机构，对重要事项进行条理化、多元化的管理。全球治理理论主要创始人詹姆斯·罗西瑙在论著《没有政府的治理》中认为，“治理”与“政府统治”是2个独立的概念。他界定治理的涵义如下：发生于活动领域里的一系列管理机制，虽然没有获得正式的授权,然而却可以发挥其效果。治理主要包括4个特点：其一，治理并不是规则的等同义，并非为一项活动，而凸显出过程化的特点；其二，治理过程的前提为协调；其三，治理所关涉的部门比较多，既有公共部门，同时也有私人部门；其四，治理并非为正式的制度，而是连续性的互动过程。

而政府管理和治理最为明显的差异性在于：治理虽然也不能缺少权威，然而该权威的主体并非等同于政府机关；而政府管理的权威即为政府主体。治理强调的是多元共治的思想理念，强化公共事物决策中的多中心，摈弃政府垄断的唯一性。目前治理理论存在着一个瓶颈，即在多类型治理主体兴起的环境背景下，不得忽视的课题是怎样保持治理的有序性以及有效性，怎样有效性地规避在多元的利益诉求中泯灭公共利益，抑或公共利益完全处于缺位的状态，进而导致治理走向失败。将治理理论引入到我国政界环境之后，倘若治理不成功，便会影响中国人民根本政治利益的实现，进一步地消解执政党在人民心目中的崇高地位，不利于社会主义事业的建设。

城中村改造政策的制定和实践自然需要理论的引导，也要求我们在基于分析具体问题、管理环境以及管理对象的基础上作出相应的抉择，进而展开相应的实践工作。本论文的理论工具是政府管理理论以及政策分析、利益分析等理论工具。本论文的研究方法主要有：政治学、行政学以及管理学等相关知识，并结合文献研究法与个案分析法，深入地研究该课题。

1.3.3 城中村改造现行推进模式分析

在“城中村”具体的管理过程中，存在着诸多类型的问题，造成这种局面的原因在于“城中村”的管理尚未纳入到城市的管理体系结构之中。因此，如若要切实地改变“城中村”的以往的管理体制模式，就应该首先把土地纳入到城市的规划领域体系之中。同时，还需要通过城市来展开体系化建构过程，包括相关的基础设备建设和改造以往比较破旧的建筑，也即对“城中村”进行具体项目的改造。在当下，国内许多的城市都进行了“城中村”改造过程，且也取得了一定的效果。从现行的有关“城中村”改造的主要推进模式来看，可以从如下的3个模式来加以分析。

1.3.3.1 深圳模式

根据统计，深圳市特区包括 68 个行政村，173 个自然村，农村人口4万多。早在1992 年，深圳市市政府便将全部的农村人口改成城市居民，同时，在原村集体的前提下重建了66 家股份公司以及100 个城市居委会。“城中村”地区特征是有别于城市的。该地区的社会经济组织是村集体的拓展与延续，该地区的管理体制也异于城市。股份公司在城中村政治、经济以及社会管理方面，逐渐地成为了不可取代的一个重要机构。然而，在这时，城中村尚未纳入到城市的规划体系之中，村民的建设具有自发性的特点，因此很多时候被视作违章建筑。

2004 年，深圳市政府针对“城中村”推行了全面化的改造颁行工作。其具体方案包括2类：综合整治以及全面改造。

综合整治的对象指的是建筑以及基础设备和城市总体规划的“城中村”相吻合，改造的对象并不包括房屋拆建等，而关注于环境的保护与美化工作任务。

全面改造指的是整体拆建以及局部拆建。如果项目的改造率（即指的是被拆除改造的

建筑面积和改造前总建筑面积之比）高于30%，那么就要颁行整体拆建方案；反之低于30%，就颁行局部拆迁任务。改造开发的主体具有多元化的特点，既有村集体企业，也同时包括开发商。

由于拆迁或多或少地会受到村民的阻拦，政府又推行了新型改造模式，即宅基地入股改造模式。该模式的涵义是：村集体企业管理以及经营本村资产，毁弃原先宅基地上的建筑，再依据城市规划的相关要求推行开发和建设的任务。政府对新开发的建筑颁发房屋及其土地产权证。

由此可见，我们可以将深圳市的“城中村”改造模式概括成：“综合整治+全面改造+宅基地入股”。

然而，深圳城中村改造模式中的任一环节都对村集体企业提出了相应的要求，而绝非为单一的经济主体。政府、企业以及村民等不同主体的管理关系仍旧处于混沌的状态。政府把“城中村”地区的城市道路、电网以及水网等基础设备的改造建设任务转移到了村集体企业群体，这无疑有利于深圳当下打造“城中村”工作的进行。但也需要注意的是，村集体企业和政府在利益方面的争端将有可能成为隐性的不定时炸弹，引起多元主体之间的利益矛盾冲突。

1.3.3.2 广州模式

广州发展的基础源自于老城区。其“城中村”现象比较突出。根据相关的资料显示，广州市包括138 个“城中村”。广州市遵从“先行试点，积极稳妥，逐步升温，不出乱子”的原则，摈弃以往的“城中村”“优胜劣汰”理论，而由政府带领打造“城中村”。

广州市“城中村”模式主要是政府宏观调控以及市场调节二者的结合。城市政府以及村集体都会对自己的职责加以确定。在政府中，不会出现包办、越权的现象，充分地体现出原村集体经济组织的组织性与功效。政府制定并颁行相关的政策，界定好改造的方针及其工作思路。各个村则在分析自身实际情况的基础上，采取“一村一政策”的措施，施行政府的改造方案。“城中村”改造过程所需要的资金排除开发商的介入。政府则强化“城中村”市政配套设备的投入及其建设比例。

广州市的自主改造模式主要指涉的是有关住房的更新改造工作。村民新建的“农民公寓”、“农民新居”等都能够得到政府所颁发的土地产权证。在原有具有居住功能的基础上，改造后的“城中村”还进一步地发展出租经济。

1.3.3.3 西安模式

据资料统计，西安市目前的城中村数量为187个。分布于二环以内的城中村人均耕地不多，村内的公共基础设施不强，村居民的居住环境“脏、乱、差”的居民生活环境也影响了当地居民的正常生活。在城市发展的当下，城中村的范围也从原先的农村拓展到城市建成区之内。然而无论在规划、建设抑或是管理等方面，都存在着明显的不足之处，这便导致城中村和城市处于不同的管理体系之中。城中村的范围蔓延了开来，但其管理却处于无序的状态之中。这对西安经济社会的可持续发展无疑是极为不利的。

在这样的环境背景下，西安市政府着手打造符合西安发展实际情况的“城中村”方案：

第一，改造内容及其原则。把原先的集体土地改变成国有土地，当地农民转变成居民，成立居委会，将原先的农村集体经济体制转变成城市混合经济或股份经济。分析城市的规划、建设与管理规范相应地改建城中村。其具体的改造原则可以概括如下：政府主导、以

区为主、市场运作、改制先行、改建跟进、尊重民意、利民益民。

第二，领导和制衡体制。西安市各区的人民政府领导并管理好本地区的行政区域内的城中村改造任务。成立的主管机构落实具体相应的改造内容。该机构接受市发展改革、规划、建设、土地以及房产等多个行政管理部门的委托与监管，完成好自己的行政管理任务，及时审批相关手续。

第三，改造主体。在城中村具体改造的过程中，单个改造村的实施主体是唯一性的，但其主体却具有多元化的特点，即村民委员会、村集体经济组织、政府土地统征储备机构、各区城中村改造建设经济实体以及社会投资商都可以是改造的主体。

第四，改造资金。成立城中村改造专项资金，用途在于改造城中村。专项资金包括如下的几类：城中村土地出让费用，储备土地的收益资金并减去应提取的失地农民养老保险费用、水利建设基金、农业开发基金后的剩下薪金、城中村改造建设任务的同级税收留成费用以及城中村改造过程中收取的有关城市基础设施配套收入。

第五，多元化的改造方案。城中村改造工作方案的确定一定要通过村民（抑或是户代表）大会集体表决之后才能够颁行。区城中村改造主管机构做好必需的初审工作，通过市城中村改造管理机构审批后，上报至市人民政府进行审查。集体资产通过清产核资之后，每个村都能够基于实际情况的基础上，界定资产的经营途径及其分配方案，再通过村民会议的讨论、通过之后，上报至区农业行政管理部门进行审查并颁行，再上报至区城中村改造主管部门做好相应的备案工作。

1.4 研究的思路与文章结构

1.4.1研究思路

本文的研究思路如下：首先分析了新时期“城中村”改造的背景，分析了国内外的文献综述资料以及研究理论工具，陈述了本论文的研究思路和文章的结构；其次，分析了有关城中村改造理论的基础；接着，着重分析山东潍坊市新时期城中村改造现状及其存在的问题，提出了相应的解决方案与措施，推动山东潍坊市城中村改造朝向健康、快速的方向发展。

1.4.2文章结构

本论文的内容共包括以下6个部分：

第一章为绪论，主要包括本文研究的研究背景，国内外的研究现状——国内主要是有关城中村涵义的界定及其特征；国外研究主要是有关城市蔓延、城市边缘区等理论内容，研究理论工具——政府管理理论、政府管理理论与管理之间的差异性以及分析了现行国内城中村改造的3个主要模式（深圳模式、广州模式以及西安模式）以及简述本论文的研究思路与全文的文章结构分布；

第二章是简述有关城中村的改造理论，包括生命周期理论、级差地租理论、城市政体理论、城市更新理论以及博弈论等；

第三章具体分析山东潍坊市新时期城中村改造情况。具体从其改造的背景、改造政策的演变（包括推进模式的选择、自行制定政策以及执行统一政策等3 个

方面）及其评价等几个部分加以深入分析。

第四章分析山东潍坊市新时期城中村改造过程中所存在的问题。该章节又包括如下的几个方面：决策徘徊问题、政策滞后问题、政策反复问题、行政沟通不到位、不适应改造以及政府干预缺位等。

第五章研究山东潍坊市新时期城中村改造的对策，包括：提高政府科学决策的能力、建立有效的行政沟通、强化政府的行政管理水平、树立政府的权威形象以及寻求政府管理模式与市场模式相结合的新型途径。

最后是结论,对全文进行了归纳总结。