财政政策案例

财政政策案例

案例1

罗斯福“新政”

--于危难之中挽救美国的财政政策

一、 本案例服务的教学内容

本案例服务的主要教学内容是财政政策的概念和构成要素。财政政策作为政府宏观经济调控政策的内容之一，是在“经济自由主义”和“国家干涉主义”两大基本思想交替兴衰的演变中发展而来的。国家通过财政政策的实施，可以达到稳定经济增长、高效率使用资源以及公平合理分配收入的目的。20世纪30年代西方国家经济危机中运用的宏观经济调控政策可以看作是真正意义上的财政政策的实践开端。

二、 案例内容

1929年10月24日，在美国历史上被称为“黑色的星期四”。在此之前的1929年夏天，美国还是一片歌舞升平，夏季的三个月中，美国通用汽车公司股票由268上升到391，美国钢铁公司的股票从165上升到258，人们见面时不谈别的，只谈股票，直至9月份，美国财政部长还信誓旦旦地向公众保证：“这一繁荣的景象还将继续下去”。但是，10月24日这一天，美国金融界崩溃了，股票一夜之间从顶巅跌入深渊，价格下跌之快，连股票行情自动显示器都跟不上趟。股票市场的大崩溃导致了持续四年的经济大萧条，从此，美国经济陷入了经济危机的泥淖，以往蒸蒸日上的美国社会逐步被存货山积、工人失业、商

店关门的凄凉景象所代替。86000家企业破产，5500家银行倒闭，全国金融界陷入窒息状态，千百万美国人多年的辛苦积蓄付诸东流，GNP由危机爆发时的1044亿美元急降至1933年的742亿美元，失业人数由不足150万猛升到1700万以上，占整个劳动大军的四分之一还多，整体经济水平倒退至1913年。农产品价值降到最低点，农民将牛奶倒入大海，把粮食、棉花当众焚毁的现象屡见不鲜。

1933年3月4日，富兰克林·罗斯福就是在美国经济大萧条最严重的情况下临危受命，当选为美国第32届总统。他针对当时的实际，顺应广大人民群众的意志，大刀阔斧地实施了一系列旨在克服危机的政策措施，历史上被称为“新政”，新政的主要内容可以用“三R”来概括，即复兴(Recover)、救济(Relief)、改革(Reform)。

由于大萧条是由疯狂投机活动引起的金融危机而触发的。罗斯福总统的新政也先从整顿金融入手。在被称为“百日新政”(1933年3月9日至6月16日)期间制订的15项重要立法中，有关金融的法律占1/3。罗斯福于1933年3月4日宣誓就任总统时，全国几乎没有一家银行营业，支票在华盛顿已无法兑现。在罗斯福的要求下，3月9日，国会通过《紧急银行法》，决定对银行采取个别审查颁发许可证制度，对有偿付能力的银行，允许尽快复业。从3月13日到15日，已有14771家银行领到执照重新开业，与1929年危机爆发前的25568家相比，淘汰了10797家。罗斯福采取的整顿金融的非常措施，对收拾残局、稳定人心起了巨大的作用。公众舆论评价，这个行动犹 如“黑沉沉的天空出现的一道闪电”。罗斯福在整顿银行的同时，还采取了加强美国对外经济地位的行动。从1933年3月10日宣布停止黄金出口开始，采取一个接一个的重大措施：4月5日，宣布禁止私人储存黄金和黄金证券，美钞停止兑换黄金；4月19日，禁止黄金出口，放弃金本位；6月5日，公私债务废除以黄金偿付；1934年1月10日，宣布发行以国家有价证券为担保的30亿美元纸币，并使美元贬值40.94%。通过美元贬值，加强了美国商品对外的竞争能力。这些措施，对稳定局势，疏导经济生活的血液循环，产生了重要的作用。

在“百日新政”期间，罗斯福在解决银行问题的同时，还竭力促使议会先后通过了《农业调整法》和《全国工业复兴法》，这两个法律成了整个新政的左膀右臂。罗斯福要求资本家们遵守“公平竞争”的规则，订出各企业生产的规模、价格、销售范围；给工人们订出最低工资和最高工时的规定，从而限制了垄断，减少和缓和了紧张的阶级矛盾。在得到大企业的勉强支持后，罗斯福随之又尽力争取中小企业主的支持。他说大企业接受工业复兴法固然重要，“而产生丰硕成 果的领域还在于小雇主们，他们的贡献将是为1至10人提供新的就业机会。这些小雇主实际上是国家骨干中极重要的部分，而我们的计划的成败在很大程度上取决于他们。”中小企业的发展，为美国社会的稳定、经济的复苏发挥了积极的作用。

新政的另一项重要内容是救济工作。1933年5月，国会通过联邦紧急救济法，成立联邦紧急救济署，将各种救济款物迅速拨往各州，第二年又把单纯救济改为“以工代赈”，给失业者提供从事公共事业的机会，维护了失业者的自力更生精神和自尊心。罗斯福执政初期，全国1700多万失业人员及其亲属维持生计全靠州政府、市政府及私人慈善事业的帮助和施舍。但这部分财源相对于如此庞大的失业大军，无异于杯水车薪。解决这一复杂的社会问题，只有联邦政府才能办到。罗斯福新政的第一项措施，就是促请国会通过的民间资源保护队计划。该计划专门吸收年龄在18岁到25岁，身强力壮而失业率偏高的青年人，从事植树护林、防治水患、水土保持、道路建筑、开辟森林防火线和设置森林望塔，第一批招募了25万人，在遍及各州的1500个营地劳动。到美国参战前，先后有200多万青年在这个机构中工作过，他们开辟了740多万英亩国有林区和大量国有公园。平均每人每期干9个月，月工资中拿出绝大部分作赡家费，这样在整个社会扩大了救济面和相应的购买力。对于千千万万依赖州、市养活的人们，罗斯福还敦促国会通过联邦紧急救济法，成立联邦救济机构，合理划分联邦政府和各州之间的资金使用比例，制定优惠政策鼓励地方政府用来直接救济贫民和失业者。新政期间，全美国设有名目繁多的工赈机关，综合起来可分成两大系统：以从事长期目标的工程计划为主的公共工程署（政府先后拨款40多

亿美元）和民用工程署（投资近10亿美元），后者在全国范围内兴建了18万个小型工程项目，包括校舍、桥梁、堤坎、下水道系统及邮局和行政机关等公共建筑物，先后吸引了400万人工作，为广大非熟练失业工人找到了用武之地。后来又继续建立了几个新的工赈机构。其中最著名的是国会拨款50亿美元兴办的工程兴办署和专门针对青年人的全国青年总署，二者总计雇佣人员达2300万，占全国劳动力的一半以上。到二战前夕，联邦政府支出的种种工程费用及数目较小的直接救济费用达180亿美元，美国政府藉此修筑了近1000座飞机场、12000多个运动场、800多座校舍与医院，不仅为工匠、非熟练工人和建筑业是创造了就业机会，还给成千上万的失业艺术家提供了形形色色的工作，是迄今为止美国政府承担执行的最宏大、最成功的救济计划。这一笔钱经过工人的口袋、通过不同渠道和消费，又回到了资本家手中，成为以政府投资刺激私人消费和个人投资的“引动水”。

从1935年开始的第二期“新政”，在第一阶段的基础上，着重通过社会保险法案、全国劳工关系法案、公用事业法案等法规，以立法的形式巩固新政成果。罗斯福认为，一个政府“如果对老者和病人不能照顾，不能为壮者提供工作，不能把年青人注入工业体系之中，听任无保障的阴影笼罩每个家庭，那就不是一个能够存在下去，或是应该存在下去的政府”，社会保险应该负责“从摇篮到坟墓”整个一生。为此，制定了《社会保险法》，法律规定，凡年满65岁退休的工资劳动者，根据不同的工资水平，每月可得10至85美元的养老金。关于失业保险，罗斯福解释说：“它不仅有助于个人避免在今后被解雇时去依靠救济，而且通过维持购买力还将缓解一下经济困难的冲击。”保险金的来源，一半是由在职工人和雇主各交付相当工人工资1％的保险费，另一半则由联邦政府拨付。这个社会保险法，反映了广大劳动人民的强烈愿望，受到美国绝大多数人的欢迎和赞许。

1937年5月24日，罗斯福向国会提交了受到广泛注意的关于最低工资最高工时立法的咨文。咨文承认“我国人口的三分之一，其中绝大多数从事农业或工业，吃不好，穿不好，住不好”。“我们必须铭记我们的目标是要改善而不是降低那些现在营养不良、穿得不

好、住得很糟的那些人的生活水平。我们知道，当我们工人的一大部分还没有就业的时候，超时工作和低水平的工资是不能提高国民收入的。”由于国会没有对法案采取行动，1937年10月12日，罗斯福再次提出，直到1938年6月14日通过。这就是《公平劳动标准法》(又称《工资工时法》)，它的主要条款包括每周40小时工时，每小时 40分最低工资；禁止使用16岁以下童工，在危险性工业中禁止使用18岁以下工人。关于最低工资的规定，随着经济的发展，日后陆续有所调整。这些社会立法，虽属社会改良的范畴，但对广大人民特别是工资劳动者甚有好处。为了解决社会保险制度的联邦经费来源问题，罗斯福破天荒地实行了一种按收入和资产的多寡而征收的累进税。对5万美元纯收入和4万美元遗产征收31％，500万美元以上的遗产可征收75％；公司税过去一律是13.75%，根据1935年税法，公司收入在5万美元以下的税率降为12.5％，5万美元以上者增加为15％。

到1939年，罗斯福总统实施的新政取得了巨大的成功。新政几乎涉及美国社会经济生活的各个方面，其中多数措施是针对美国摆脱危机，最大限度减轻危机后果的具体考虑，还有一些则是从资本主义长远发展目标出发的远景规划，它的直接效果是使美国避免了经济大崩溃，有助于美国走出危机。从1935年开始，美国几乎所有的经济指标都稳步回升，国民生产总值从1933年的742亿美元又增至1939年的2049亿美元，失业人数从1700万下降至800万，恢复了国民对国家制度的信心，摆脱了法西斯主义对民主制度的威胁，使危机中的美国避免出现激烈的社会动荡，为后来美国参加反法西斯战争创造了有利的环境和条件，并在很大程度上决定了二战以后美国社会经济的发展方向。

三、 简要点评

美国是西方市场经济国家中的头号经济大国，美国的经济危机迅速向外蔓延，1930年德国发生经济危机，1932年法国开始经济萧条，其他国家也纷纷“跟进”，从而形成了西方经济发展史上持续时间最长、涉及范围最广、经济损失最重、影响程度最深的世界性

经济危机。

这次经济危机不但打击了西方经济体系，也粉粹了几个世纪以来经济学家所坚持的“经济自由主义”理论。在此之前，以英国著名经济学家亚当·斯密为代表的古典经济学家们认为，市场经济是一种自然有序的经济，无需政府的干预，政府最好扮演“守夜人”的角色。这种“无为而治”的财政政策理论在西方经济发展中占据了长达200多年的统治地位。但是，20世纪30年代世界经济危机的出现，以其沉重的代价证明了市场不是万能的，此时急需一种新的经济理论来解释和解决这些问题。凯恩斯的政府干预理论就在这样的经济背景下应运而生。凯恩斯认为，经济危机的出现主要是因为总需求剧烈下降，补充总需求不足的政策措施就是以扩大政府支出和减税为主要内容的财政政策和与之相配套的货币政策。

1933年罗斯福就任美国总统以后所推行的“罗斯福新政”就是凯恩斯政府干预理论的应用，把财政政策作为“反危机”、“反萧条”的重要宏观经济管理措施，其实质就是加强国家对经济的干预和管制。“罗斯福新政”是为摆脱严重的经济危机所采取的一系列社会经济政策的总称，它的初衷只是在资本主义制度的框架内改革弊病，以迅速地摆脱严重的经济危机。但它的实施，却引起了一系列政治、经济和社会变革，不仅在促进经济复苏和经济增长方面发挥了作用，也产生了巨大的社会效益。

四、 思考题

1．罗斯福新政的主要内容是什么？

2．罗斯福新政对美国历史产生了哪些重要影响？

3．经济大危机前后，人们对财政政策的认识有何不同？

本案例素材来源：

聂鸿杰，《撬动经济的杠杆：财政政策》，中国财政经济出版社2005年出版。

（郭彦卿）

案例2

财政部部长谈稳健型财政政策

一、 本案例服务的教学内容

本案例服务于财政政策实证分析。从20世纪90年代到21世纪初，中国经济先后经历了经济过热、通货膨胀和亚洲经济危机影响下的通货紧缩以及局部过热的经济上升等阶段。期间，为了熨平经济波动，保持经济持续稳定增长，中央根据宏观经济调控需要，相机抉择先后实施了适度从紧的财政政策、积极的财政政策以及稳健型财政政策，有效地实现了对经济的宏观调控。关于适度从紧的财政政策和积极的财政政策在该章第四节已作详细介绍，这里只介绍稳健型财政政策。

二、 案例内容

（一） 稳健型财政政策实施的宏观经济背景

2003年下半年以来，我国经济走出了持续数年的低迷状态，呈现出快速增长、甚至是

全面扩张的势头。伴随着宏观经济环境的变化，连续实施了六年之久的积极财政政策是否需要进行调整受到了人们的广泛关注，成为学术界议论的焦点。虽然各方面所持观点不一，但财政政策始终没有脱离“积极”的轨迹。2003年年末召开的中央经济工作会议作出了继续实施积极财政政策的决策。继而，2004年3月份举行的十届全国人大二次会议又根据积极财政政策的思路，确定了2004年的财政收支预算。

但是，2004年4月份之后，我国的经济形势发生了急剧变化，随着第一季度固定资产投资规模增长43％以及其他方面统计数字的发布，投资过热的压力骤然增大。4月上旬的国务院常务会议和下旬的中央政治局会议，进一步发出了宏观调控的强烈信号。虽然决策层并为使用“过热”一词，但以中央银行为代表的政府各部门所采取的一系列措施都属于“防止”过热的措施。此时，以“增债+扩支（其中主要是基本建设投资）”为基本内容的积极财政政策显然已经不再适应形势的变化，需要进行调整。2004年5月27日在上海举行的“全球扶贫大会”接近尾声时，财政部部长金人庆在记者的一再发问下提出，为确保中国经济持续稳步健康发展，中国将采取中性财政政策。当年12月3-5日召开的中央经济工作会议确定了2005年调整财政政策取向，由扩张性的积极财政政策转向稳健财政政策。

（二） 稳健型财政政策的内涵

财政部部长金人庆指出，实行稳健财政政策，是包括财政调控目标方向、手段组合、方式方法转变在内的重大政策转型。稳健财政政策不仅是财政政策名称和赤字规模的调整变化，更是财政政策性质和导向的根本变化。他说，实行稳健财政政策，是为了加强和改善宏观调控，决不等于财政政策在加强和改善宏观调控中不作为或无所作为。相反，中央财政将继续坚定不移贯彻落实西部大开发和振兴东北老工业基地等的各项财税政策。在减少国债项目资金的同时，中央财政将适当增加预算内经常性投资，这些建设资金及其他支

出也将遵循调整结构、区别对待的原则，向经济社会发展薄弱环节倾斜。

“控制赤字、调整结构、推进改革、增收节支”是稳健财政政策的主要内涵。

控制赤字，就是适当减少财政赤字，适当减少长期建设国债发行规模。继续保持一定的赤字规模和长期建设国债规模，是坚持发展这个第一要务的要求，也是保持一定宏观调控能力的需要。这样做的必要性是：第一，政策需要保持相对连续性，国债项目的投资建设有个周期，在建、未完工程尚需后续投入。在经济高速增长和部分行业、项目对国债资金依赖较大的时候，“收油过猛”会对经济造成较大负面冲击。第二，按照“五个统筹”的要求，确实有许多“短腿”的事情要做，保持一定的赤字规模，有利于集中一些资源，用于增加农业、教育、公共卫生、社会保障、生态环境等公共领域的投入。第三，保持一定的调控能力，有利于主动地应对国际国内各种复杂形势。

调整结构，就是要进一步按照科学发展观和公共财政的要求，着力调整财政支出结构和国债资金投向结构。资金安排上要区别对待，有保有压，有促有控。对与经济过热有关的、直接用于一般竞争性领域的“越位”投入，要退出来、压下来；对属于公共财政范畴的，涉及到财政“缺位或不到位”的，如需要加强的农业、就业和社会保障、环境和生态建设、公共卫生、教育、科技等经济社会发展的薄弱环节，不仅要保，还要加大投入和支持的力度，努力促进“五个统筹”和全面协调发展。

推进改革，就是转变主要依靠国债项目投资拉动经济增长的方式，按照既立足当前，又着眼长远的原则，在继续安排部分国债项目投资，整合预算内基本建设投资，保证一定规模中央财政投资的基础上，适当调减国债项目投资规模，腾出一部分财力，用于大力推进体制和制度改革创新，为市场主体和经济发展创造一个相对宽松的财税环境，建立有利于经济自主增长的长效机制。这主要是考虑到我国经济运行中存在的突出问题，从根本上

讲还是体制和增长方式问题，解决这些问题必须靠深化改革。推进改革的内容概括地讲有两大类：

首先，从财政自身讲，要在保持财政收入持续稳定较快增长的基础上，大力推进有增有减的结构性税制改革。我国现行税制在保证财政收入稳定增长等方面发挥了重要的作用，但仍存在不完善、不合理之处，影响税收职能的发挥。通过完善税制，让市场主体——企业的“包包”里多一点钱，不断增强企业自我发展的能力，有利于鼓励企业扩大投资，加快技术改造，建立经济自主稳定增长的内在机制，不仅比政府直接投资效果好，也符合世界税制改革和发展趋势。第一，要坚定不移地推进增值税转型改革。推进增值税转型改革虽然近期会导致财政减收，但有利于推动企业发展，有利于培植财源，会为做大财政经济蛋糕进一步打造坚实基础。自2004年7月1日起，国家已在东北地区装备制造业等行业率先进行增值税转型改革试点。第二，要积极推进内外资企业所得税合并，为企业公平竞争创造良好的税收环境。上述两项改革最好能同步推进，同时内外资企业所得税合并改革要给一个过渡期，以使外资企业的宏观税负水平总体不出现大的变化。第三，要改革和完善农业税费制度。要继续深化农村税费改革，继续推进减免农业税改革试点工作。在完善对种粮农民实施财税优惠政策的同时，研究促进中部崛起和对产粮大县的财政扶持政策。第四，要继续完善出口退税制度。

其次，要继续坚定不移地大力支持推进教育、社会保障、医疗卫生、收入分配等四项改革，以进一步鼓励和扩大消费。市场经济的基本原理表明，投资作为生产性消费，只是消费需求的派生需求，只有投资完成后产生新的供给并创造新的需求的时候，才能拉动经济增长。如果没有最终消费的支撑，仅靠扩大投资拉动经济增长，虽然短期内可行，但从长远看，不仅难以持久，而且会使大量资金沉淀在生产环节进而造成严重的经济结构问题。消费需求作为社会再生产的最终环节和最终实现形式，是拉动经济长期增长的根本动力和决定性力量，而且作用更加直接有效和稳定持久。

增收节支，就是在总体税负不增或略减税负的基础上，严格依法征税，确保财政收入稳定增长，同时严格控制支出增长，在切实提高财政资金的使用效益上花大力气，下大功夫。当前，我国经济结构调整和体制改革的任务还很艰巨，经济社会发展的一些薄弱环节亟待加强，国内外政治经济环境也面临一些不确定因素，需要花钱的地方还很多，增收节支工作绝对不能放松。在部分地区、行业投资仍然偏热的情况下，强调增收节支还有利于控制总需求。为此，一要依法加强税收征管，堵塞各种漏洞，切实做到应收尽收。依法清理和规范税收优惠政策，严格控制减免税。二要严格控制一般性支出，保证重点支出需要，各项财政支出都要精打细算。三要在继续深化预算管理制度改革的基础上，积极探索建立财政资金绩效评价制度，加强监督检查，严格管理，坚决制止铺张浪费、花钱大手大脚的行为，把该花的钱花好、管好、用好，切实提高财政资金使用的规范性、安全性和有效性，通过提高财政资金的使用效益来替代一定的财政资金的增量需要。四要科学使用预算执行中的超收，一般不能做刚性支出和投资安排。

三、 简要点评

（一）稳健型财政政策即经济学意义上的中性财政政策。在财政政策的称谓上，我们曾经使用过“适度从紧的财政政策”、“积极的财政政策”等表述。但是，我们的表述比较模糊，难以直接标识其致力的方向和确切的内容。与此对应，比较规范且得到广泛认同的表述是紧缩性财政政策和扩张性财政政策，另一种即中性财政政策，我国政府所称的稳健型财政政策指的就是这种财政政策。

（二）稳健型财政政策的实质性内容可以概括为三点：一是政府总量扩张的调减和淡出；二是注重结构优化、“有保有控”、区别对待；三是在抓住时机、深化改革、完善管理方面的积极进取。

（三）实行稳健的财政政策，主要是要服从服务于改革发展大局，服从服务于中央宏观调控大局，宏观上既要防止通货膨胀的苗头继续扩大，又要防止通货紧缩的趋势重新出现；既要坚决控制投资需求膨胀，又要努力扩大消费需求；既要对投资过热的行业从紧，又要着力支持经济社会发展中的薄弱环节。

（四）随着财政政策由“积极”向“稳健”的转变，财政在经济社会协调发展中的职能作用将发挥得更为积极，主要表现在：根据经济形势的发展变化和宏观调控的客观需要，及时主动调整财政政策，财政调控转向时机是积极的；财政政策由总量调控为主转向结构调控为主，注重解决经济社会不协调、城乡不协调、区域不协调等深层次结构问题，促进全面协调可持续发展是积极的；财政政策由主要拉动经济增长转向促进经济增长方式转变，提高经济质量和效益是积极的；财政政策通过大力支持体制改革，健全和完善市场机制，减少体制复归倾向，提高资源配置效率是积极的；财政政策坚持增量平衡，相对稳定赤字规模，注重解决历史遗留问题，主动防范公共风险也是积极的。

四、 思考题

1． 中性财政政策与扩张性、紧缩性财政政策的区别是什么？

2． 稳健型财政政策的实施目标是什么？

3． 如何评价稳健型财政政策？

本案例素材来源：

《金人庆：实行稳健的财政政策》，中国网，

http://www.china.org.cn/chinese/PI-c/722173.htm