辽宁省村级集体经济发展的问题与对策 ◎苏 宇 郭 涛 摘要：本文通过对辽宁省村级集体经济发展现状分析，提出要解决其发展状况整体不佳的境遇，一是要靠各级党委、 政府的外部助力，二是要靠激发村级集体经济组织的内生动力，其根本出路就是要抓住农村改革的契机，通过深化农村集体 产权制度改革。构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度，盘活农村集体资产资源，促进村级集 体经济发展壮大。 关键词：辽宁；村级集体经济；发展；问题与出路 一、辽宁村集体经济组织收益状况分析 量的四荒、渔塘、果园、机动地等资源，每年取得一定的发 据辽宁农经统计显示，截止到２０１７年底，辽宁省有 包收入。或是有的村将村办企业变卖后，因土地是集体的， １１６９个乡镇，１２２３４个村；有村级经济组织３２２６个，由村委 每年从企业获得一定的土地使用权收入。 会代行村集体经济组织职能的村９００８个。据对上报经济数 第三层次是没有任何收入的村集体。这些村大都属于边 据的１２２２５个村统计，其集体经济组织总收入４７．９９亿元（约 远平原地带，村集体除了村办公场所以外无任何资产，村集 占全国农村集体经济组织总收入的ｌ ｌ％），当年有经营收益 体没有产业，没有山林、水塘等可供发包的集体资源，仅靠 的村４１０５个，占村总数的３３５８％（详见附表）；无经营收 财政转移支付资金维持基本运转。 益的村８１２０个，占村总数的６６．４２％。 附表２０１７年辽宁省村集体经营收益情况 ２０． ７年 二、辽宁村集体经济发展面临的困难与问题 辽宁省村级集体经济发展面临的困难和问题很多，从基 层反映的情况看，主要困难与问题有以下几方面： 收益情况～＼ 村数 ４１０５ 占全省村数％ ３３．５８％ １．村级转移支付补贴不足。农村税费改革以后，村千部 报酬、村办公经费均由财政转移支付来解决。但在实际工作 中，村集体承担过多的公共事物管理，如环境治理、防汛、 防火、防疫、修路、征兵、换眉选举、党员村民代表人大代 表开会误工补贴、农技推广、开展设施农业建设、为特困户 垫付共同生产费、精神文明建设、报千Ｕ订阅、文化广场建设、 应对自然灾害等突发性事件、完成上级部Ｉ＇－１，１￣时下派的任务 等公益项目建设开支，在财政转移支付资金中没有包括，为 保证村级组织正常运转，村里只有举债完成这些任务。除村 当年有经营收益的村数 其中：收入５万元以下的村数 收人５—１０万元的村数 收入１０—５Ｏ万元的村数 收入５０—１００万元的村数 收入１００万元以上的村数 １８９８ ８０４ １０１４ １９０ １９９ １５．５３％ ６．５８％ ８．２９％ １．５５％ １．６３％ 通过以上数据，可以看出辽宁省农村集体经济发展状况 整体不佳，只有少数村集体经济较为发达，大多数村仅靠财 政转移支付补助资金艰难度日，债务数额较大，村级组织运 转困难。总体上全省农村集体经济状况分为三个层次： 千部报酬外，各村办公经费一般按《中共辽宁省委办公厅、 辽宁省人民政府办公厅印发ｃ关于完善村级组织运转经费保 障机制促进村级组织建设的实施意见 的通知》（辽委办发 ［２０１０］３７号）规定，即大村２万，小村ｌ－８万元的标准来拨付。 但这一补助标准目前很难满足目前村集体基本运转的需要， 有经营收益的村集体，尚有条件来弥补转移支付资金的不足， 第一层次是具有较强经济实力村集体。这种类型的村 但大部分村集体是没有这个经济能力的。 大都处于城市近郊，地缘优势明显。在年收入１００万元以 ２．村级集体经济组织极不健全，发展集体经济观念弱化。 上的ｌ９９个村中，大连占４９．２５％；沈阳占１３．０７％；鞍山占 统分结合的双层经营体制实行以后，集体的概念随之弱化， ｌｌ。６％；其他ｌ１个市合计仅占２６６３％。这些村集体资产的积 基层干部和群众发展集体经济的意识逐渐淡薄。有人认为在 累主要来自于三个方面：一是以农业为依托，发展二、三 市场经济条件下，就是谁有本事谁挣钱，有无集体经济无关 产业，发展生态旅游，建农产品交易市场，搞房地产开发， 紧要。据统计，全省建立村集体经济组织的村仅有３２２６个， 发展农产品加工业，沿海地区发展养殖捕捞业，平原地区发 约占村总数的２８７％。没建立集体经济组织的，都由村党支部、 展设施农业；二是出租门市、厂房等取得的租金收入；三是 村委会代行村集体经济组织职能，但由于村级“两委”班子 村集体土地征地补偿费的收入。 ３年一换届，许多村干部对村集体发展无法形成一个长远的 第二层次是有一定收入的村集体。这些村大都有一定数 一１５— 规划，对发展壮大村级集体经济的积极性不高。 ３．村集体经济组织的法人地位与注册登记还存在难题。 点，同时在全省各地选择了３７４个村为省级改革试点；今年 又将鞍山市、盘锦市、丹东市振安区、铁岭县申报为国家整市 农村集体经济组织在现实社会经济生活中，是农村集体土地、 整县推进农村集体产权制度改革试点。三是实行农村集体“三 集体财产所有者的代表，它不仅与组织内成员建立起了经济 资”委托代理。即在“三资”所有权、使用权、审批权和收益 关系，同时也与社会其他市场主体有着事实上的经济联系， 权不变的前提下，村与乡镇“三资”委托代理服务中心签署委 在客观上承担着法人的角色。另外，村集体经济组织成员界 托代理协议，由代理服务中心对“三资”实行监管。四是开 定难，农民要求分配集体资产的意愿较强烈等问题，有待在 展农村集体经济审计。在做好常规集体经济审计工作基础上， 农村集体产权制度改革过程中加以解决。 做好农村土地补偿费分配、农民负担、粮食直补等专项审计。 ４．集体资产在经营中难以体现其应有的价值。有的农村 五是建立健全“三资”管理的各项制度，规范村级财务管理。集体资产被低价拍卖，村办企业在改制过程中被低价卖给个人 ３．将发展乡村旅游，推动精准扶贫作为引领乡村旅游发 所有，资源 资产被低价转让等。有的村集体资源被低价发包。 实行农村税费改革前，由于务农效益低、负担重，很多人不 愿意承包四荒资源，那时这些资源被长期低价发包，明显低 于当前市场价格，间接导致村集体经济组织发包收入减少。 ５．村集体的经济项目少，缺少发展资金，缺少致富带头 人，村集体发展空间有限。全省有三分之二的村没有经营收 益，有经济发展项目的更是寥寥无几，只靠发包资源和转移 支付度日，这也是村集体经济不发达的根本原因。 三、辽宁发展壮大村级集体经济的措施 面对辽宁农村集体经济发展面临的困难与问题，辽宁省 委、省政府极为重视，由省委组织部牵头负责发展壮大农村 集体经济工作，近年来省直备部门也采取了多种扶持措施发 展壮大农村集体经济。 １．开展扶持村级集体经济发展试点，增强村集体自我 发展能力。一是加强对试点村扶持。２０１６年和２Ｏｌ７年先后在 ４００个行政村开展了试点工作（每年２∞个）。省以上财政对 每个试点村给予１５０—２０。万元的资金补助。二是创新财政奖补 资金投入方式。财政奖补资金以股权投入方式扶持试点村开展 试点工作。三是鼓励试点村因地制宜探索不同类型的集体经 济经营形式。重点支持土地股份合作、农业生产经营股份合 作等股份合作经营形式。四是健全试点村内部经营管理机制。 建立健全试点村民主议事决策机制和股份合作社章程、集体 经济组织内部经营管理制度、财务管理制度等。五是加强科 技支撑和服务保障。依托省内涉农科研院所和高等院校，组 建专家科技服务团队，为试点村发展集体经济提供科技服务。 ２．采取多项措施减轻村级组织负担，促进农村集体经济 发展。一是加强村级债务的管理。通过规范水、电等经营 收费行为，村企账目分设，加强村级财务管理等措施避免村 级组织产生新债。从２００８年开始，按照财政部统一部署， 省财政厅开展了清理化解公益ＪＩ生村级债务相关工作，２０１２年 全面完成农村义务教育债务的清理化解工作任务。２０１２年ｌ１ 月之后，开始乡村垫交税费债务、其他公益性村级债务清理 核实工作，两项债务由县级政府组织审计部门进行了审计核 实认定，并经市级政府审核汇总后上报省备案。二是开展农 村集体产权制度改革试点。通过试点探索集体经济新的实现 形式和运行机制。２０１５年我省将海城市申报为国家首批农村 集体资产股份权能改革试点；２０１７年将北镇市、彰武县、调 兵山市、大连市甘井子区申报为国家农村集体产权制度改革试 一１６一 展的重要手段。２０１６年积极向国家争取，将辽宁省绥中县 老大仗子乡青牛山村等５个建档立卡贫困村列入全国乡村旅 游扶贫工程观测点，争取国家政策支持。同时开展乡村旅游 扶贫示范村创建工作，从建档立卡贫困村中选取一些具有发 展旅游可能的村大力发展乡村旅游，对成功创建示范村给予 政策倾斜，利用扶贫政策及资金推进当地乡村旅游发展，带 动贫困户增收脱贫，并在全省范围形成示范带动效应，落实 旅游精准扶贫，服务于全省扶贫工作大局。鼓励农村集体经 济组织创办乡村旅游合作社，或与社会资本联办乡村旅游企 业。乡村居民可以利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游 经营。农村集体经济组织以外的单位和个人，可依法通过承 包经营流转的方式，使用农民集体所有的农用地、未利用地， 从事与旅游相关的种植业、林业、畜牧业和渔业生产。 四、辽宁村级集体经济发展的出路 发展农村集体经济不仅需要各级党委和政府的外部支持 与扶持，更需要通过改革创新激发农村集体经济组织的内生 动力，只有内外结合才是农村集体经济发展壮大的根本出路。 农村集体产权制度改革是中央推出的一项重要改革，对推动 农村发展，完善农村治理，保障农民权益，探索形成农村集 体经济新的实现形式和运行机制都具有十分重要的意义，昕 以耍抓住深化农村改革的契机，在农村集体产权制度改革中， 把农村集体资源变为资产，探索股份合作等多种经营新机制， 为村级集体经济增添内生动力。 农村集体产权制度改革的主要任务就是以明晰农村集体 产权归属、推进集体经营性资产改革为重点任务，以探索集 体经济新的实现形式和运行机制，从而促进农业发展、农民 富裕、农村繁荣。目前，辽宁省的农村集体产权制度改革工 作已经启动，全省各地将通过清产核资、成员界定、资产量 化、股份设置、股权管理、资产运营、成立组织等一系列工作， 明晰农村集体产权归属、维护农村集体经济组织成员权利、 发展股份合作，形成既体现集体优越性又调动个人积极性的 农村集体经济运行新机制。产权制度改革后建立的农村集体 经济组织在管理农村集体资产、开发集体资源、发展集体经 济、服务集体成员等方面将发挥其功能作用，带动农村集体 经济发展壮大。 ●作者单位辽宁省农村经济指导中心（省农经管理总站） 沈阳１１０００１