转型期城市新区规划评估初探_以常州市新北区规划成果评估为例_黄金

转型期城市新区规划评估初探

——以常州市新北区规划成果评估为例

黄金 董恬

摘要：城市的发展转型对规划编制和管理提出了新的要求，规划评估对提高规划成果质量，保证成果的规范性和完整性；强化规划的系统性，促进规划间相互衔接，提高规划效能；保证各层次规划有效落实和实施起到重要的作用。本文以常州市新北区规划成果评估为例，介绍了规划评估的三方面基本工作内容：规划成果编制数量、时间、覆盖率等方面的评估，规划成果编制内容的评估，规划实施情况及效果的评估。并得出初步结论：即规划存在诸多问题的一部分原因是规划评估在规划编制和实施中的作用已被弱化。同时进一步引发对规划评估的思考，分析规划评估存在的问题，并从规划编制评估和规划实施评估提出完善规划评估的对策，包括整体分层次与重点个例评估相结合，注重规划编制的内外在有效性；定性和定量相结合，提高可操作性和权威性；建立评估数据化信息系统，加强规划评估的科学性和准确性；完善规划评估制度和标准，实现从静态评估到动态监测的转变；建立规划评估的协调机制及反馈监督系统；委托第三方以评估报告形式对规划实施效果进行评估；加强公众参与，积极吸纳社会多方意见和建议。 关键词：城市转型；规划评估；问题；对策；

1 城市转型对规划编制和管理提出新要求

新北区位于常州市北部，是全国成立最早的52个国家级开发区之一，早期是功能单一的高新技术产业开发区。随着长三角经济一体化、锡常泰次区域一体化发展等区域战略目标的变化，给新北区带来了发展机遇和挑战。在常州市“一体两翼”“三城融合”①的城市发展战略之下，新北区作为城市新格局中的重要组成部分，处于城市快速扩张期向结构稳定期过渡，由单一的产业经济区向现代化“先进制造业基地、现代服务业集群、区域交通枢纽、宜居家园”的综合性新城区转型的发展阶段。

图1 新北区在常州市新格局中的关系图

新的发展阶段和要求使新北区肩负着新的发展重任，作为转型期城市新区，用地扩张与功能优化并行的同时，空间规划与制度建设并重，城市的发展转型需要城市规划站在更高的

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层面审视未来，从城市发展的各个方面，对规划编制和管理提出新的要求。规划既需要面临外部形势变化带来的挑战，不断应对城市快速发展变化出现的新问题，也需要满足编制管理优化提升的要求。

2 规划评估的作用日趋凸显

规划评估目前已成为国内外规划从编制到实施的必要手段，也是不可忽视的重要环节。对于发展中的一般城市以及处于转型期的城市新区，城市飞速发展的同时，规划评估的作用也得到进一步提升。当城市发展与规划的预期有所偏离，或规划本身的科学性受到质疑时，规划评估通过对规划的反思，发现问题并找出原因，为规划编研“把脉”，同时提供规划修订的依据，帮助制订更符合城市发展规律的规划方案，更好地发挥规划对地区经济建设、社会发展、城市空间拓展的统筹指导作用，服务于城市未来的发展。规划评估起到积极和重要的作用，主要体现在三个方面：

2.1提高规划成果质量，保证成果的规范性和完整性

针对编制成果的内在有效性评估，有助于挖掘已有规划成果的价值，从规划文本自身内容的完整性和承接性进行分析，比如目标愿景是否符合城市的发展、是否有可考查的量化标准、是否有具体的策略和行动计划支撑目标实现等等，进一步帮助完善规划编制内容。同时通过规划评估，不断的提高规划文本和图纸的质量，增强规划成果的表达能力，并依据相关技术规定和标准，保证规划成果的规范性。

②

2.2强化规划的系统性，促进规划间相互衔接，提高规划效能

通过针对编制成果的外在有效性评估，对新北区现有规划体系的中各层次规划客观评价，促进“垂直级”规划充分衔接和“平行级”规划之间充分协调，保证规划的系统性，并有助于完善和优化规划体系。同时有助于明确控制要素落实到法定规划中的接口，协调非法定规划和法定规划在目标和指标上存在的矛盾，进一步提高规划效能。

②

2.3保证各层次规划有效落实和实施

规划实施的评估，关系到城市的长远发展和整体利益，通过尽可能落实已编制完成并通过审批的各层次规划，确保规划实施效果与其制定的目标的一致，以及规划内容的实现。能够协助监督规划各项职能由政府各职能部门按计划展开工作，增强相关职能部门的效率，将规划实施工作置于可监督可验证的环境中，纳入到社会整体的相互协作中，保证各层次规划的有效落实。

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3 规划评估的基本工作内容

一般评估包括规划成果评估（规划编制评估）和规划实施评估，规划成果评估包括内在有效性评估和外在有效性评估，本次新北区规划评估的主要工作内容是规划成果评估，并辅以规划实施评估。

成果评估的前期工作主要通过调研和座谈的方式，收集资料和了解部门情况。针对了解到的新北区规划编制及实施遇到的难题，并结合新北区城市发展阶段和需求，建立“已有规划成果整理-表象问题分析-成果问题归纳-问题原因的挖掘”的规划成果问题评估技术框架。以“先整理、后评估、再归纳”为主要工作思路，采用图表分析和量化的方式解读规划成果，通过成果编制数量、时间、覆盖率等方面的评估，规划成果编制内容的评估，规划实施情况及效果的评估三个方面开展规划评估工作。

图2 规划成果问题评估分析技术框架

3.1规划成果编制数量、时间、覆盖率等方面的评估

新北区累计编制各层次各类规划近180项，包括次区域（总体）规划、分区规划、控制性详细规划、修建性详细规划、城市设计、村镇类规划、专题研究和专项规划。

以规划编制体系的发展历程为着眼点，分析了新北区城市发展的四个阶段中城市编制体系结构由单一线形体系向多层次多类型，再向纵向、横向多层次全方位规划编制体系的演变过程。同时分别从以下几个方面，对新北区规划编制成果的整体情况，进行了系统性分析，

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从总体上判断新北区规划编制的发展情况和存在的不足。

3.1.1规划编制数量和不同时间阶段的关系

按城市规划编制体系中各规划类型进行分类，并按规划编制数量与编制时间进行对应，同时将规划编制与城市发展进程相联系，寻找规划强度与城市发展阶段的关系，体现规划对城市发展建设的先导和统筹作用。

图3：规划编制总量与时间阶段的关系

3.1.2规划编制成果的不同空间分布

按规划成果的编制空间区域进行分类，并按时序进行罗列，寻找片区发展与城市规划编制工作的联系，找出各片区存在的问题，同时检验规划的控制和引导作用。

3.1.3规划编制项目的覆盖强度

利用新北区已有规划成果的信息数据，明确各规划项目的编制范围及边界，通过图形叠加的方式直观的分析和表达，发现各片区已有规划项目的编制覆盖分布以及编制强度情况的差异。

3.1.4规划编制项目的时效性和完结情况

通过规划编制成果的汇总，以及与当地规划部门的沟通了解，以图表和数据的形式对规划编制项目的时效性、完结情况进行分析，为进一步发现和归纳问题提供基础。

图4：规划项目覆盖情况分析

3.2规划成果编制内容的评估

通过分析新北区历年来编制的各项规划成果，客观评估各类成果对全区发展规划管理过程中所发挥的作用，剖析规划编制理念、方法、内容等方面存在的问题。同时对各类型规划编制成果内容进行梳理，重点从规划的思路理念、问题针对性、规划实施接口等方面进行分析。如次区域规划、分区规划等总体层面的规划，重点考量规划的理念和思路是否符合当时

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城市发展的需求，规划的城市结构是否合理，以及规划是否能弹性的适应城市未来的发展等。控制性详细规划主要考查规划的覆盖情况，用地功能及建设管理过程中的调整情况，规划是否需要做调整和修编，与其他规划的衔接等。

同时按照规划的内在有效性和外在有效性，分别对各类型规划成果进行评估。规划成果的内在有效性主要从目标合理性, 规划自身内容的完整性；目标政策内容能否用指标衡量；政策法规、行动措施是否支撑规划目标；行动落实、监督、反馈机制是否健全等方面进行评估。规划成果的外在有效性主要从“垂直级”规划是否充分衔接，“平行级”规划之间是否充分协调，各层次规划是否有法定规划接口等方面进行评估。

④

3.3规划实施情况及效果的评估

规划实施评估主要以评估规划实施效果为主，主要从规划确定的目标及行动计划是否落实；近期及年度计划中基础设施进度检查；基础设施空间覆盖率变化状况检查；公共设施与产业结构提升效果检查等方面进行评估。

通过对新北区近期及年度计划、设施空间覆盖情况、年度完成设施项目的检查，分析规划项目在计划中的落实情况以及计划中的项目的实施情况，找出问题并分析其内在原因，主要包括三个方面：一是规划计划的编制不够客观，计划缺乏长远统筹；二是保障实施的制度不完善，规划实施的责任责权落实不足；三是各规划之间的衔接机制、管理立项及动态反馈机制不健全，以及公众各界参与规划编制不充分。同时对比借鉴其他国家及地方加强规划实施的方式和措施，通过数据和模型等对实施结果与目标蓝图的契合度进行实证分析。

3.4初步结论

基于以上对规划成果的进一步整理和评估，我们发现规划本身存在诸多问题，如规划编制的问题，具体归纳为规划普遍定性较合理，但缺乏量化考察标准，难以考察和落实；规划控制指标确定的客观性不强，缺乏依据等。规划实施的问题，具体归纳规划建设项目在城市年度计划中落实不足或延迟落实，或者规划图纸实施进度与年度计划不吻合；规划调整较多，受现实影响较大，实施不理想等。

规划之所以存在很多问题，一部分原因是规划评估在规划编制和实施中的作用已被弱化。由于目前国内规划评估尚处于起步阶段，评估的技术手段存在缺陷，在政府部门的实际操作过程中，规划评估没有真正的成为规划编制及管理中的重要环节和内容。

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4 规划评估的思考

4.1规划评估存在的问题

首先是缺乏对规划评估的认识。城市规划评估指的是“对城市土地利用和增长管理规划方案关于环境、社会、经济、财政和基础设施实施的系统性评估”。从评估对象来看，可以将城市规划评估分为规划成果评估（规划编制评估）和规划实施评估。从评估的内容来看，规划评估应包括规划价值标准、规划方案、落实政策、规划实施过程、实施效果等各方面的评估。

其次是规划评估的技术与评价条款以定性居多，缺乏量化的技术要求和评价参数，对规划编制和规划实施的可检测性不强。

再次是规划评估的依据不明确，与现行规划体系衔接不足。表现在两个方面，一是规划评估的依据存在一定的主观性，缺乏科学的评价准则；二是规划评估与现行规划体系的脱节，对规划体系的完善优化作用不明显。

最后是规划评估的机制和制度不明确。规划评估往往由单一的政府部门自行完成，缺乏各部门之间的协调和合作，缺乏有效机制进行统筹协调和监督推进，同时规划评估的相关制度如评估信息反馈、评估的监督、评估的时限等制度不明确。

4.2完善规划评估的对策

4.2.1规划成果评估（规划编制评估）

4.2.1.1整体分层次与重点个例评估相结合，注重规划编制的内外在有效性

加强规划评估的系统性，整体上对评估对象包括城市总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划、专项规划等进行分层分类，分别从规划编制数量、空间覆盖率、时效性等方面进行分析；另外针对重点规划应进一步明确评估重点和关键性问题，侧重规划目标、理念以及空间构建等内容进行个例评估。同时加强规划编制的内外在有效性评估，两者相互结合，各有重点的进行分析评估，完善规划编制成果。 4.2.1.2定性和定量相结合，提高可操作性和权威性

在规划编制的评估中，应通过定性与定量相结合的方法进行分析，对于每一个评估对象（规划文本、规划实施和规划效果）的功能布局、空间结构、定位理念以及公众参与程度等方面进行定性评估；涉及评估对象经济规模、效率指标等方面的数量变化和关系，如在规划编制中指定出完成规划目标的衡量指标，在规划年限内不同阶段采用相同的指标，跟踪衡量城市的发展是否符合规划的预期，应设置明确的量化数据和具体要求进行定量评估。从而进

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一步提高评估的可操作性和权威性。

4.2.1.3建立评估数据化信息系统，加强规划评估的科学性和准确性

完善的规划评估信息系统，是规划评估工作顺利开展的保障。针对政府部门进行城市规划、建设与管理、分析和辅助决策的应用需求，来设计城市规划评估信息系统，主要包括两个方面：一是对规划区域现状的分析评估，其主要目的是了解规划区现状，包括现状建筑物情况、现状交通情况分析等。另一方面是对规划方案的评估，目的是了解不同的规划建设方案，所带来的影响以及需要的不同投资。包括规划方案的三维效果，规划后造成的交通流量、拆迁安置成本、地价成本、建设成本等。通过建立规划与建设中相关的分析评估模型，应用GIS空间分析工具，对规划中涉及的复杂问题进行分析处理，加强规划评估的科学性和准确性，为政府部门决策服务。

4.2.2规划实施评估方面

4.2.2.1完善规划评估制度和标准，实现从静态评估到动态监测的转变

制定明确的规划评估制度和评估标准，使规划评估成为一项经常化、程序化和制度化的行为。如定期定时进行规划评估制度：修建性详细规划建议每三年进行一次评估，控制性详细规划建议每五年进行一次评估，总体规划建议每十年进行一次评估，对规划成效有更清晰的了解，确定规划编制和调整的重点和方向，并将评估结果以书面形式进行记录，同时及时反馈到规划中。又如评估的监督制度，明确不同的规划评估监督途径，以及规划评估监督的具体措施和行动，保证规划实施评估落到实处。

规划评估不是静态的评估分类，而是不同类别的规划评估概念和方法之间的联系融合，多目标多层次的概念框架共同组成了复杂的动态评估系统，同时规划评估不仅作为解决实际问题的工具，更是一项动态循环的监控过程，规划部门内部应以年度计划核查或制定年度报告的形式进行规划检讨，实现从静态评估到动态监测的转变。 4.2.2.2建立规划评估的协调机制及反馈监督系统

通过建立专家库、部门合作机制等规划评估协调机制，敦促政府及相关各部门参与规划评估，并相互协调；建立规划评估的反馈监督系统，及时对规划进行检验和反思，及时反馈规划评估过程中的问题、各方面意见等，为规划编制的完善提供反馈性信息。强调对规划实施机制的分析，规划评估工作从实证角度看，对实施结果进行分析，把握影响规划实施的关键要素，实现规划编制、实施、评估、反馈监督的全过程一体化。 4.2.2.3委托第三方以评估报告形式对规划实施效果进行评估

在规划评估过程中，委托方一般为城市政府或规划行政部门。规划评估的实施方通常是

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规划部门内部、政府其他部门，为从根本上保障规划评估的独立性，同时达到减负增效的目的，规划评估也可以由单一规划部门开展转变为多部门合作，可积极邀请合理借助外部力量，利用第三方咨询机构、院校，通过专业评估软件和技术对一定时期内的规划成果进行评估，并根据评估反映的问题，有助于定期编制业务发展阶段计划和重点。 4.2.2.4加强公众参与，积极吸纳社会多方意见和建议

在规划实施评估的各个层面都应注重专家、公众以及各利益集团在评估过程中的参与，包括政府部门、专家、社会团体和学术机构，并多方面、多渠道的征询社会多方的意见和建议，广泛的吸取有益的规划评估理念和方法。在评估过程中通过调研、访谈和问卷的形式，收集公众对规划的有效评估意见，让公众也参与评估城市发展的实践，并从城市功能、景观效果、交通情况等多方面了解公众对规划实施的评价，同时问询各利益代表对城市发展和规划实施的满意度，通过规划评估帮助促进各利益团体间的沟通，保证规划实施评估的落实。

5 结语

随着城市的快速发展，城市新区进入了提升转型时期，规划评估得到了更多的关注和期望的同时，新的发展前景对规划评估提出了更多的要求，科学性、准确性、可操作性和权威性已成为规划评估的发展趋势，目前规划评估还存在较远的差距，很多工作内容还需进一步完善。本文单从转型期城市新区的角度出发，分析了城市转型对规划编制和管理的新要求以及规划评估作用日趋凸显的背景形势，并以常州市新北区规划成果评估为例，介绍了规划评估的基本工作内容，在此基础上对规划评估进行思考，分析规划评估存在的问题，并从规划编制评估和规划实施评估两个方面，提出了完善规划评估的对策。希望一些粗浅的分析和思考，能为今后的规划评估工作提供一些启发。同时，希望更多学者和规划设计人员与政府部门共同关注城市规划评估的研究和发展，通过规划评估工作的开展，进一步推动规划的健康发展。 注释

①《常州市总体规划（2008-2020）》明确了“一体两翼”和“三城一体”的城市空间格局和战略目标。 ②规划内在有效性是针对规划文本自身内容。来源于：深圳市南山区规划评估项目，宋彦。

③规划外在有效性是针对各规划之间的衔接和协调关系。来源于：深圳市南山区规划评估项目，宋彦。 ④对于各类型规划的成果评估和下文中规划实施的评估要点及评估逻辑，参照深圳市南山区规划评估项

目。

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参考文献

[1] 张昊哲，宋彦，陈燕萍，金广君.城市总体规划的内在有效性评估探讨——兼谈美国城市总体规划的成

果表达。规划师，2010年，（6）。

[2] 宋彦，江志勇，杨晓春，陈燕萍.北美城市规划评估实践经验及启示。规划师，2010年，（3）。 [3] 林立伟，沈山，江国逊.中国城市规划实施评估研究进展。规划师，2010年，（3）。

[4] 李王鸣，沈颖溢.关于提高城乡规划实施评价有效性与可操作性的探讨。规划师，2010年，（3）。 [5] 李智慧，宋彦，陈燕萍.城市规划的外在有效性评估探讨——以深圳市城市规划为例。规划师，2010年，

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[6] 宋彦.高速城市化时期为促进可持续发展的“城镇规划编制与管理体系”战略、方法、技术研究——以深

圳市南山区规划评估为例。深圳大学建筑与城市规划学院，2010年，6。

作者简介

黄 金(1974—)，男，硕士，深圳市规划设计研究院有限公司，主任设计师。 董 恬(1984—)，女，本科，深圳市规划设计研究院有限公司，规划师。

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