浅谈对我国国土空间规划与城市理性增长的研究

摘要：改革开放三十年以来，我国已经进入了一个经济快速发展的时期，城市迅速、持续扩张.在此期间，土地不仅为工业化和城市化进程的顺利进行提供了基本的保障，也在一定程度上扮演了加速这一进程的发动机角色，为城市基础设施投资和城市扩张作出了重大贡献。在城市化的过程中，城镇建设用地面积急剧增加，大量的农田被吞噬，能源和原材料被大量消耗和浪费，环境也惨遭破坏和污染。可以说，我国城镇建设用地扩张基本上是以耕地减少为代价的平面型扩张，土地节约和集约利用程度不够。

关键词：国土空间规划；城市理性增长；土地节约

1.我国城市扩张存在问题：

第一，首先表现在耕地面积减少，人均可利用地面积迅速减少，人口迁徙由城市的中心区域向城市的郊区边远地区。

第二，城市大规模地扩张速度过快，工业化用地也不断地向外迁，致使经济效益问题加深，居住就业问题尤为凸显。

第三，社会影响导致负外部性的增加，社会上出现了很多不公平的问题。

第四，城市扩张使得环境问题日趋严重，不利于长久的社会经济以及环境的发展。 第五，或将面临着房地产泡沫危机。 2.我国国土空间规划体系

空间规划是一个国家的社会经济发展到一定阶段后，为解决空间问题而采取的政策工具。各类各级不同类型的空间规划构成国家空间规划体系。

我国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要提出“推进规划体制改革，加快规划法制建设，以国民经济和社会发展总体规划为统领，以主体功能区规划为基础，以专项规划、国土规划和土地利用规划、区域规划、城市规划为支撑，形成各类规划定位清晰、功能互补、统一衔接的规划体系”。

3.我国国土空间规划面临的问题

一、 “基础薄弱”。尚未充分考虑空间开发的资源环境承载能力。传统规划在指导思想上，只追求满足经济快速发展的需要，而忽视了资源保障和环境容量，使我们在经济社会发展取得巨大成就的同时，也面临增长方式粗放、资源环境压力加大、区域发展不协调等突出问题。 二、“城乡分离”。尚未做到城市和农村在空间上的统筹规划。长期以来，空间规划重城市轻农村，更没有从统筹城乡发展出发，将城乡空间布局统一进行规划和管理。城市总体规划难以解决\"城中村\"和城郊结合部空间开发无序问题，土地利用总体规划也难以保持基本农田在空间上的稳定。农村的规划和管理目前还是一个薄弱环节，它既不能适应城市化发展的需要，更不能满足新农村建设的需要。

三、“群龙无首”。尚未形成一个完整的空间规划体系。城镇体系规划因其专业特点，可以成为各城市总体规划的\"头\"，而统领不了其他空间规划。土地利用总体规划虽然综合性较强，但在空间布局上主要听命于其他空间规划，因此也当不了\"头\"。由于没有一个具有发展战略性、区域协调性和空间开发统筹性的规划作为\"龙头\"，各类空间规划或者空间重叠，内容重复；或者观点矛盾，功能抵触；或者同一空间\"一女多嫁\"，谁有项目谁先利用。规划之间缺乏统筹协调，重复交叉严重，既造成了规划实施的混乱，又浪费了大量人力、物力和财力。

4.实现城市理性增长的土地利用规划理念 （1）集聚与控制

城市的规模聚集有效地降低了经济运行成本，吸引大量产业向城市集聚，但城市集聚规模受到城市空间布局形态、对外交通便利程度、基础设施条件等多方面的限制。合理的城市用地规模与布局可以充分发挥集聚效应，既促进经济效益的提高，又能很好的维持城市生态系统，实现城市整体功能最优，而城市土地利用与布局在其中起着决定性的作用。在城市用地大规模外延扩张的同时，我国城市已占用土地的利用效率却很低下，重复建设现象严重，绝大多数城市建成区内都有一定数量的闲置或废弃地。城市中各类建设用地存在着容积率偏

低、工业建设项目用地的投资强度、产出水平低下等现象，远远达不到集约用地的要求。土地利用规划就要是通过合理的调节、分配，促进城市集聚效应发挥，控制城市土地利用。 （2）保护

保护是和发展一样重要的土地利用决策。保护主要有两种类型: 一是文化遗产保护。中国城市在发展中，旧城改造一直让我们欣喜不已。但在每一次文化与商业的较量上，商业利益与文脉的续存问题却不断纠缠较量，开发商看重的只是土地的价值，土地上文物的价值一再被忽视，很多文物古迹化为废墟；建设性的破坏以及破坏性的建设，使文化积淀在城市建设中泯灭。城市在发展过程中渐渐失去城市特有的文化积累和民族文化认同的内有机制。城市生活需要有自己所在城市的文化认同，对文化遗产的保护理应是城市土地利用规划的重要理念。二是农地保护。虽是老生常谈的问题，但在实施过程中并未得到有效改善。城市增长过程中要依据城市功能定位，确定不同阶段城市发展的蔓延方向及边界，控制城市用地的扩张，尤其是城郊农用地的违法开发，从而协调土地尤其是农用地保护与城市发展的相互关系。 （3）绿色规划

首先，土地利用的环境污染物的控制，包括环境污染和噪声污染。了解土地利用与气候状态的因果关系，规划师在土地利用分配中将会利用建模技术把空气污染的危害除到最小。不同环境条件土地利用产生的噪声程度不同，敏锐的土地利用规划可以降低许多区域的噪声污染程度。其次，土地资源的再生性，即将原先不可利用的区域改造成具有生产力的土地的行为，或过渡开发利用的土地经过重新整理开发可以再循环利用。 （4）人的规划

规划本身不应该仅仅是物的规划，更重要的是人的规划，“让人们充满选择机会”，这就是一个公民社会意义上的规划理论。在信息化、电子化的现代社会，作为重要的人类聚居场所，城市绝不可以变成电线、管网、玻璃、水泥的城堡，将人排挤在外，让人成为高科技的奴仆。在巨额土地利润的诱惑下，决策失误与长官意志日渐使城市绿地空间、体育休闲场所、便利的日常生活设施越来越少，取而代之的是越来越多的现代化商业街区、越来越高的写字楼盘，“水泥森林”的空间正在侵占人们的生活主体空间，曾经人文情愫的亲情空间已成回忆。关注人的生存，让“森林”重回城市，让城市的人居住的更舒适，让城市的公共空间回归到我们的日常生活中来，是城市土地利用规划的核心。 5.实现城市理性增长的土地利用规划架构

（1）做好土地利用规划，充分发挥规划的控制作用

在做新一轮规划的过程中，规划的内容既要有刚性，还要有一定的弹性和灵活性，以适应市场经济不断变化的需要。针对当前存在的问题，规划涉及的建设用地规模、基本农田保护区的范围、国家制定的用地标准、土地用途管制等内容属于强制性的内容，一旦经过批准，任何人不得随意更改。此外，规划还应严格控制一些占地多、脱离当前实际情况的用地开发项目，如开发区、大学城、高档别墅等。规划还应体现可持续发展的思想，正确处理近期建设和远期发展的关系，处理经济发展和资源、环境保护的关系。 (2)规划城市土地供应，完善用地供应机制

城市土地供应机制，包括土地供应总量、土地供应结构、土地供应方式和手段等。由于旧体制下，单纯行政手段的土地供应方式惯性作用及改革的不完善，我国城市土地供应的新机制并不健全，市场机制对土地资源配置的作用尚未完全发挥。在土地供应总量方面，由于地方政府片面强调“以地生财”、“筑巢引凤”，导致城市土地的供应缺乏时段性和空间性，土地供应总量失控。在城市土地供应过程中一些不透明的操作也容易导致违规交易、腐败发生，给土地市场的正常运行带来影响。