２０１４年第５期 （第１６卷第５期） 辽宁行政学院学报 Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｌｉａｏｎｉｎｇ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ Ｃｏｌｌｅｇｅ Ｎｏ．５。２０１４ （Ｖｏ１．１６．Ｎｏ．５） 试论公安机关侦查权内部监督的完善 殷文洁 （铁道警察学院，河南郑州４５００５３） ［摘要］ 侦查权是法律赋予公安机关的公权力。侦查权的行使不仅关乎违法犯罪行为的惩治，而且也关乎当事人基本 权益的保障。对于侦查权的监督就是在保障公安机关行使侦查权和保障公民的基本人权的制衡配置。我国虽然已经初步构 建了包括人大、政协、信访、检察、媒体等各种社会组织对侦查权的监督网络。但是，侦查环节地位十分显赫，法治理念相对淡 薄，违法侦查行为依旧存在，监督体系也存在缺陷，所以有必要通过强化侦查人员的法治观念、完善侦查行为的法律规范、健 全公安内部的监督机制、实施讯问的录音录像制度等途径完善公安机关侦查权的内部监督。 ［关键词］ 侦查权；内部监督；公安机关 ［文献标识码］Ａ ［文章编号］１００８－－－－４０５３（２０１４）０５ ７—ｏ４ ［中图分类号］Ｄ９２２．１ 我国刑事诉讼法赋予了公安机关强大的侦查权。公安 为：“侦查权是依照法律对刑事案件进行专门调查工作，以收 集证据，查明犯罪事实和查获犯罪人，以及采取强制措施的 权力。” 也有的学者认为：“侦查权是国家司法权的一部 分，指依照法律进行的专门调查工作和采用有关强制措施的 权力。” 还有的学者认为：“侦查权是指依法收集证据，揭 露和证实犯罪，查缉犯罪人，以及实施必要的强制性措施的 权力。” 因为在实际的司法实践中，公安机关具有对一般刑 机关是我国刑事侦查最主要的承担者，其侦查行为的合法性 直接关系着整个诉讼程序的结果。“任何拥有权力的人，都 易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用 权力一直遇到有界限的地方才休止。”…为了防止侦查权的 滥用，就必须以权力约束权力。对侦查权的监督就是在保证 公安机关行使侦查权与保障公民的基本人权的制衡配置。 众多学者在讨论对侦查权的控制或监督时，大多从检察机关 的监督、司法控制、民众监督等外部监督的角度探讨。本文 试图从侦查权、侦查监督的概念人手，对公安机关内部对侦 查权的监督方式进行探讨，以促进侦查权依法、有效、公正的 运行。 一事案件的侦查权并贯穿于整个刑事案件的全过程，包括：讯 问犯罪嫌疑人、对犯罪嫌疑人拘留、取保候审、开展侦查实 验、进行抓捕等等。公安机关是刑事诉讼中最主要的侦查机 关，所以，本文主要讨论公安机关的侦查权问题。并把侦查 权界定为：公安机关在办理刑事案件过程中，依法收集证据、 侦查权与侦查监督 、揭露和证实犯罪并查获犯罪人而实施各种强制性措施的总 称。当然，这种权力不容选择，是法律赋予公安机关的职责 和权限。同时，侦查权直接涉及公民权力和自由的剥夺，也 要加以监督和约束。 （二）侦查监督 （一）侦查权 侦查权是国家行政权力的一种，是由侦查行为所表现出 来的一种职能。在各国的刑事诉讼法中，都有对侦查权的一 些规定。由于各国法律的差异，认识和概念均有所不同。我 国２０１２年修订的《中华人民共和国刑事诉讼法》第１０６条 中，仅对侦查进行了界定：侦查是指公安机关、人民检察院在 办理案件过程中，依照法律进行的专门调查工作和有关的强 从汉语言的角度来讲，“监督”一词的基本含义为：“监 察和督促”。侦查监督是由法律赋予检查权所派生的一种重 要法律监督权。根据我国法律的规定，侦查机关具有相对独 立的侦查权，同时侦查的过程又具有不公开性和强制性等特 制性措施。并在第２９０条中规定：军队保卫部门对军队内部 发生的刑事案件行使侦查权。所以，在我国法律中尚未见到 侦查权的法定概念。 关于侦查权的界定，学术界有不同的表述：有的学者认 Ｉ收稿日期］２０１３一ｌ１一ｏ４ 【作者简介】殷文洁（１９８７一），女，铁道警察学院治安系教师。 点，所以，在侦查过程中打击犯罪和保障当事人人权之间的 矛盾较为突出。因此，侦查监督作为一项重要的保障机制显 得尤为重要。侦查监督虽然是我国法制中经常使用的术语， ４７ ２０１４年５月 第ｌ６卷第５期 艘文洁：试论公安机关侦查权内部监督的完善 Ｍａｖ．２０１４ Ｖ０Ｉ．１６．Ｎｏ．５ 但法律尚未对侦查监督的概念进行科学、全面的界定。在学 术界一般来讲有两种理解：从狭义上来说，侦查监督是指人 另外，我国的部分侦查人员学历层次较低，没有形成执 法人员应有的职业修养，素质有待进一步提高。在他们眼 中，为了实现惩治犯罪、维护社会秩序、捍卫国家利益这样的 崇高目标，可以对犯罪嫌疑人的基本权利进行限制和剥夺。 过于严格的侦查监督不仅影响侦查机关的破案效率和快速 民检察院对侦查机关侦查活动的有效性和合法性进行的专 门监督。从广义上来讲，侦查监督是指各政党和国家机关、 社会团体及公民对侦查行为进行的监控、督促、制约。本文 中的侦查监督取其广义。因此，对公安机关的侦查监督可以 界定为：专门机关和社会对公安机关侦查行为进行的监察和 反应，更是对犯罪嫌疑人的纵容，在某种意义上说，侦查监督 成为了侦查活动的牵制和束缚。这种对侦查目标的误读、对 督促活动。 二、侦查权内部监督的必要性 我国已经初步构建了对侦查权的监督网络，包括人大、 政协、信访、检察、媒体等各种社会组织。各种监督措施的实 施取得了一定的实效。但是，仍存在刑讯逼供、超期羁押、侦 查权滥用等现象。这说明无论是在立法还是在执法实践中， 对侦查权的监督和制约仍较为薄弱。公安机关作为最主要 的侦查主体，在公安机关内部建立健全侦查监督机制，不仅 能够更好的配合法院、检察院及社会组织等外部监督力量， 而且能够切实的对侦查权力进行制约，以期实现侦查法治 化。 （一）侦查环节地位显赫 在司法实践中，起诉和审判从很大程度上都依赖侦查的 结果。从某种意义上来说，侦查是连接整个程序的中心，真 正决定嫌疑人命运的不是审判，而是侦查。 因此，公安机关 的侦查行为显得格外重要，侦查质量的好坏从很大程度上也 决定了案件的审理。“每一个社会均须有保护本身不受犯罪 分子危害的手段。社会必须有权逮捕、搜查、监禁那些不法 分子。只要这种权力运用适当，这些手段都是自由的保护 者。但是，这种权力也可能被滥用。而假如它被人滥用，那 么任何暴政都需要甘拜下风。”Ｌ６ 从我国法律的立法原则来 说，刑事诉讼法要求在惩罚犯罪的同时也要充分的保障当事 人的权力。这就要求公安机关慎用手中的侦查权，规范侦查 行为，依法行使侦查权。如果公安机关在侦查过程中采取屈 打成招、虚假证言等违法操作，而在以后的起诉、审判中作为 证据进行诉讼决定或裁判的话，就极有可能造成冤假错案， 严重损害当事人权益，给当事人造成不可弥补的伤害。 （二）法治理念相对淡薄 中国传统封建思想在现代社会依旧有很深的影响，以 社会秩序的稳定和国家利益为最高价值的权力本位观念根 深蒂固。在中国现代法治化进程中，这种观念映射成行政命 令式的官僚型法律。部分群体视为了国家权力而漠视个人 权利为常态，而且在刑事诉讼过程中体现的是一种“重结果、 轻程序”的价值观。同时，我国的侦查机关拥有强大的侦查 权，并在侦查程序的设计上被赋予了追求实体真实与诉讼效 率的压力，加之法律对侦查权滥用的监督相对宽松。从而， 导致侦查人员法治意识淡薄，并没有形成侦查监督的意识。 ４８ 侦查意义认识的偏差导致侦查人员不仅不会去认真补充自 身的法律缺陷，反而对侦查监督产生抵触情绪。从而导致在 司法实践中运用非法侦查手段来达到侦查目的。 （三）违法侦查行为存在 法律一方面约束权力的行使，促使它在法律的范围内运 行，另一方面也赋予了权力运行的合法地位。侦查行为是侦 查权的外在表现形式，其具有强制性、不公开性和主动性的 特征。侦查行为的这些特征在保证侦查活动顺利开展的同 时也为侦查权的滥用提供了方便。在侦查实践中有这样几 种表现形式：首先，立案与撤案的随意性。一些公安机关为 了追求破案率，出现了“先破后立”、“不破不立”的现象，甚 至对于重大或特大刑事案件也不立案，使立案数远远低于发 案数。还有些公安机关出于本地区或本部门利益的考虑，把 该作为刑事案件查办的案件作为一般性治安案件处理，或对 于不该立案的案件进行立案侦查。同时，也存在滥用撤案权 的情况。有些侦查机关存在对案件先刑事立案，查到一定时 候再自行决定撤销或转为治安案件的不良现象。其次，采取 强制措施的随意性。为了有效的开展侦查工作，法律赋予了 侦查机关灵活运用强制侦查措施的权力，虽然法律也对强制 措施的使用限制了条件，但在我国长期缺乏司法审查的观 念，导致公民权益保障机制缺失。在侦查机关执法时，出现 连续拘传实施变相羁押，“保而不审”，随意扣押、冻结犯罪嫌 疑人财产等情况。最后，逼供、诱供现象时有发生。在我国 的司法实践中，常用“由供到证”的侦查模式，加之审判程序 对口供十分重视，所以，在侦查过程中，时有发生刑讯逼供、 恶意诱供等现象。这种现象严重侵犯了犯罪嫌疑人的人身 权利，极易造成冤假错案。 （四）监督体系存在缺陷 在我国的侦查程序中，侦查活动从始至终都是由侦查机 关主导。由多方主体形成了一个相对完善的侦查监督体系， 但在实践中仍有不少缺陷。首先，检察机关监督乏力。检察 机关是我国最主要的法律监督机关，也是对公安机关进行侦 查监督的主要机关。检察机关对侦查行为的监督主要通过 公安机关移送的案件材料、参与侦查活动、受理申诉或控告 三种途径来实施。对于公安机关移送的材料而言，材料当中 不会反映出侦查行为是否违法，电难以监督公安机关在立案 之前是否有违法行为或捕后是否自行变更强制措施。同时， ２０１４年第５期 辽宁行政学院学报 Ｊ０ｕｍａｌ ｏｆ Ｌｉａｏｎｉｎｇ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ Ｃｏｌｌｅｇｅ Ｎｏ．５，２０１４ （第１６卷第５期） （Ｖｏ１．Ｉ６．Ｎｏ．５） 法律并未对侦查监督的具体操作方式进行规范。即便检察 机关对公安机关提出口头或书面的纠正侦查监督手段，由于 跟踪监督的力度不够，法律上也欠缺监督后果强制力的规 定，致使监督很难达到效果。其次，律师的权利受限。我国 的刑事诉讼法虽然赋予了律师参与侦查活动的权力，但是在 司法解释、司法惯例当中，使得律师只能为犯罪嫌疑人提供 一定的法律帮助，很难起到实质性的制约作用。最后，公安 机关的内部监督权限不明。公安机关现已经建成包括纪检 监察、审计、警务督察、法制、信访等部门全方位、多侧面的执 法监督体系。但由于管理体制等原因，这些监督部门有的受 双重领导、有的仅受本部门行政首长领导，出现职能分散、工 作交叉、各自为战的现象。各监督主体之间没有形成总体规 划和统筹部署，导致有时监督力量之间相互扯皮、效能抵消， 有时多重监督导致资源浪费，有时出现“真空地带”致使侦查 权失控。另外，对于公安机关的大量督查活动，很少开展对 侦查活动的督查，主要集中在警容风纪、武器或警械的使用 方面，致使侦查监督难以落到实处。 三、侦查权内部监督体系的完善 我国现在还尚未建立对侦查行为的司法审查制度，侦查 活动更似于一种职权主义的行政化追诉活动，极易造成侦查 权的滥用。同时，检察机关作为最主要的监督主体，除了适 用逮捕措施时进行审批，其他措施都由公安机关自己决定。 因此，公安机关内部监督具有直接性、迅速性、具体性和广泛 性等特点，作为外部监督的必要补充显得十分重要。 （一）强化侦查人员的法治观念 侦查人员的执法思想和执法理念是侦查行为的指导，存 在何种指导思想就会实施相应的行为。我国的执法思想深 受封建思想的影响，所以，对侦查行为的规范，必须要树立侦 查人员较强的法治观念。一方面，侦查人员要熟知我国法 律。通过对侦查人员的培训和教育，使他们充分了解《刑 法》、《刑事诉讼法》等法律的基本内容和法律精神，深刻认 识社会法制的重要意义，增强法制观念，自觉维护法律尊严。 在收集证据时，不仅重视最终的侦查结果，而且注重程序上 的公正、合法，客观真实的收集证明犯罪嫌疑人有罪、无罪、 罪轻、罪重的各种证据。另一方面，要树立正确的监督理念。 在公安机关，民警普遍缺乏自觉接受监督的意识，认为监督 是侦查活动的绊脚石。为此，在对侦查人员进行教育和培训 时，要注重监督理念的灌输，有计划的、经常的加强对监督内 容的培训考核，使侦查人员充分认识到侦查监督的重要性， 强化自觉接受监督的意识。另外，随着社会的不断进步，人 们对人权的关注和重视也随之加强，要求侦查人员在打击犯 罪的同时，注重保障当事人的人权。在我国尚未建成对侦查 行为的司法审核的状况下，侦查人员要树立人权保障意识， 改变不良的办案习惯和带有偏见的办案思路。 （二）完善侦查行为的法律规范 法律是对权力的一种约束，促使权力在法律允许的范围 内运行。法律一方面赋予权力合法的地位，另一方面，它为 权力的行使设置了科学、正当的程序。－７ 我国的刑事诉讼法 赋予了公安机关强大的侦查权，但是并未对侦查权具体的运 行规范进行规定，导致侦查机关在实施侦查行为时随意性很 大。比如：强制侦查措施缺乏司法审查、对于非法取证的后 果没有明确规定、对于技术侦查措施的程序规制非常薄弱等 等。总的来说，目前法律对于侦查行为各种措施的规定仅仅 是设定了一个范围。因此，应该完善立法，细化侦查常用的 各项措施，增强其操作性。以侦查权为核心、以刑法和刑事 诉讼法为根本，完善配套的公安法规和各项规章制度，让侦 查行为有法可依、有法必依。特别是对于技术性侦查措施和 秘密性侦查措施，尽快通过立法加以规制。同时，规范侦查 人员的执法行为，严格把关侦查程序，减少侦查行为实施的 随意性。另外，对于现在尚不成熟的领域，可以公安系统内 先制定部门规章，并交专门的委员会或工作机构进行论证， 保证规章制度的合法、合理性。这不仅弥补了侦查权控制的 空白区，防止公安机关暗箱操作，也为侦查人员的侦查行为 提供了制度保障。 （三）健全公安内部的监督机制 健全公安机关内部的监督机制，对于避免违法侦查行为 能起到积极的督促、预防和警戒作用。一是，完善上级机关 和上级领导的审查监督机制。侦查机关负责人在掌握全局 的重任下，很难再承担起对案件侦查程序的监督。按照我国 公安机关案件侦查管辖分工的相关规定，上级机关对下级机 关的侦查行为具有指挥、领导、评价的权力。因此，可以通过 规章制度在完善侦查机关负责人指挥权的基础上，剥离其监 督权，充分发挥上级公安机关的指导作用，用上级领导的权 威来制约下级公安机关。二是，明晰各监督部门的职责。公 安机关内部的众多监督机构难免会造成机构重叠、职能交 叉，导致工作中重复劳动和相互推诿。因此，可以在现有的 各监督部门之间进行整合，建立相互配合、协调运作的监督 体系。一方面把信访、纪检、监察等部门联合，行使纪检监 察、接待处理信访等职权。这些联合部门主要负责查处违法 违纪和落实执法过错责任追究等事务。按照谁审批谁负责、 谁审核谁负责、谁办理谁负责的原则，切实把执法过错责任 追究落到实处。＿８ 另一方面完善法制部门的职能。法制部门 主要负责刑事、治安案件的审核，本机关起草或指定的法规 和制度的审核，行政复议、诉讼等事务。法制部门对于侦查 行为的监督不应仅仅限于对案卷的审核，要实际的参与到侦 查过程中，规范侦查人员的行为。同时，通过对办案质量的 评判，定期进行通报、点评，不断提高民警的执法水平，切实 规范侦查行为。 （下转第５５页） ４９ 第ｌ２０１４年５月 ６卷第５期 杨晓惠等：劳动合同变更的法律与实务分析 Ｍａｖ．２０１４ Ｖｏ】．１６．Ｎｏ．５ 因未能使劳动者提供劳动的，在一个工资支付周期内用人单 虽然将这种情况适用《劳动合同法》第三十八条第一款 位应依约向劳动者支付工资，之后若劳动者提供了正常劳 第（一）项从内容及当初立法本意上看均比较牵强，但目前来 动，则支付不低于当地最低工资标准的劳动报酬，若未提供 看以这种方法解决用人单位非法调岗的问题不失为一个相 正常劳动，则连最低工资的保障也不存在。因此在此情况下 对比较合理公允的做法。然而即使在司法实践中采用这种 ｃ若不上班，肯定会影响其工资报酬。 观点处理相关争议，劳动者还是不能得到本应按照《劳动合 由此看来，第一种观点过于消极，并不能充分保护Ｃ的 同法》第四十条第（三）项获得的代通知金的相关待遇，从而 合法权益。 使规避法律义务、消极作为的用人单位逃避了相应的责任。 观点二，由于劳动合同变更无效，双方应当按照原劳动 因此，要从根本上解决非法变更劳动合同的相关问题， 合同履行，即使Ｃ不同意到ｗ部门工作，其仍应当每天继续 最有效的方法还应当从立法上关注该问题，并提出解决问题 到Ａ公司出勤，由Ａ公司向其支付劳动报酬，直至依法解除 的全面而具备可操作性的方法。◇ 或者终止劳动合同。 这种观点比较保守谨慎，若Ｃ持续出勤，Ａ公司确实不 参考文献 能以旷工为由解除其劳动合同，但如上所述，其劳动报酬依 １张志京．劳动法学［Ｍ］．上海：复旦大学出版社，２００６．１：８４—８５ 然会受到影响，且在司法实践中，对出勤是否就等于“提供正 ２．王林清．劳动争议热点问题司法实务指引［Ｍ］．北京：人民法 常劳动”仍然存在较大争议。另外，从实际生活的理性角度 院出版社，２０１０．５ 出发，在这种双方未能就工作岗位达成协议的情形下，Ｃ坚 ３．王林清．劳动争议裁诉标准与规范［Ｍ］．北京：人民出版， 持每天出勤而不从事实务的状态本就是不现实、不合理的， ２０１１．１０：３１８ 对整个社会体系来说也是劳动力资源的一种浪费。因此，这 ４．张志京．劳动法学［Ｍ］．上海：复旦大学出版社，２００６．１ ５．关怀．劳动法学［Ｍ］．北京：法律出版社，１９９６．５ 种做法也不符合Ｃ的最终利益。 ６．姜颖．劳动合同法论［Ｍ］．北京：法律出版社２００６．７ 观点三，由于劳动合同变更无效，双方应当按照原劳动 ７．陈枝辉．劳动争议疑难案件仲裁审判要点与依据［Ｍ］．北京： 合同履行，Ａ公司若不能让ｃ继续在Ｂ部门从事原工作，则 法律出版社，２０１２．３ Ｃ可以根据《劳动合同法》第三十八条第一款第（一）项的规 ［责任编辑：正元］ 定２解除劳动合同，并可根据《劳动合同法》第四十六条第 （一）项的规定获得经济补偿。 （上接第４９页） （四）实施讯问的录音录像制度 注释 询问的录音录像是指“在实施侦查询问的过程当中，将 ［１］［法］孟德斯鸠．论法的精神［Ｍ］．北京：商务印书馆，２００６： 讯问的内容或当时的情境记录在磁带或胶带上，在讯问完毕 １Ｏ２ 后可以通过录音机或录像机再现当时讯问的内容或情 ［２］杨春洗，高铭暄等．刑事法学大辞书［ｚ］．南京：南京大学出 境”。 讯问的录音录像可以真实的记录询问的过程，不仅 版社。１９９０：６４５—６４６ 能够督促侦查人员依法办案，而且能够重现讯问的过程，具 ［３］曾龙跃．中国检察百科辞典［ｚ］．哈尔滨：黑龙江人民出版 有重要意义。一方面，录音录像能够真实的记录询问的过 社，１９９３：６ 程，有效的减少了犯罪嫌疑人翻供的可能性，避免了审判阶 ［４］杨殿升，张若羽．刑事侦查学［Ｍ］．北京：北京大学出版社， １９９３：１４ 段犯罪嫌疑人以逼供为由导致审理陷入尴尬。另一方面，实 施讯问的录音录像制度可以促使侦查人员依法、规范的进行 ［５］孙长永．侦查程序与人权［Ｍ］．北京：中国方正出版社， ２０００：序 讯问，有利于保障当事人的合法权益，同时，也增加了笔录的 ［６］［英］丹宁．法律的正当程序［Ｍ］．北京：李克强等，译．北京： 可信程度。 法律出版社，１９９９：３６ 当然，实施讯问的录音录像制度需要有配套的设施和相 ［７］李忆，陈龙环．论我国侦查程序的正当化［Ｊ］．公安大学学 应的技术人员。我国现有的国情而言，各地公安机关的条件 报，２００３（４） 相差较大，不可能所有地区同时建立此项制度。限于录音录 ［８］张根瑞．完善内部执法监督机制提高公安整体执法水平 像的成本问题，也不可能所有部门、所有案件都适用本制度， ［Ｊ］．公安学刊，２００３（６） 对于案件情节轻微的或涉及国家机密的可以有选择的进行 ［９］徐美君．侦查讯问录音录像制度研究［Ｊ］．中国刑事法杂志， 使用。作为科技进步产生的新生事物，可以先对民警进行培 ２００３（６） 训。在有条件的地区进行试用，并逐步推广。◇ ［责任编辑：一然］ ５５