兽药管理中存在的问题及建议

兽药管理中存在的问题及建议

作者：刘志红 汪长城

来源：《湖北畜牧兽医》2013年第08期

摘要：对2004年颁布的《兽药管理管理例》在实施过程中出现的一些新问题进行了剖析，并提出了相应的建议。 关键词：兽药管理；探讨

中图分类号：S851.66 文献标识码：B 文章编号：1007-273X（2013）08-0088-03

为了加强兽药管理、保证兽药质量、防治动物疾病、促进养殖业发展、保护人体健康，国务院2004年出台了《兽药管理条例》（以下简称《条例》）。《条例》共分为总则、新兽药研制、兽药生产、兽药经营、兽药进出口、兽药使用、兽药监督管理、法律责任、附则等9章、74条。《条例》实施近10年来，在促进兽药行业管理，保障畜牧业发展，确保畜产品质量安全等方面发挥了十分重要的作用，但同时也暴露出一些中存在的问题。 1 兽医管理中存在的问题及建议 1.1 兽药定义不全面

《条例》中兽药是指用于预防、治疗、诊断动物疾病或者有目的地调节动物生理机能的物质（含药物饲料添加剂），主要包括：血清制品、疫苗、诊断制品、微生态制品、中药材、中成药、化学药品、抗生素、生化药品、放射性药品及外用杀虫剂、消毒剂等。近年来，随着兽药GMP制度的实施，国家对兽药生产企业的管理日趋规范，一些生产工艺落后、产品质量不达标的兽药企业因无法通过审核认证，未取得兽药生产许可证和产品批准文号，开始打“擦边球”，将一些含有药物成分的产品标称为非药品（如水质改良剂），但在说明书中并不标明，以达到逃避兽药监管目的。

建议：扩展现行《条例》中兽药的定义，凡含有药物成分的物质（即便目前不清楚其疗效和功能主治）均属兽药管理调整对象，对所谓的非药品实施依法治理，体现《条例》的全面性、严谨性。

1.2 兽药经营企业表述不准确

《条例》中兽药经营企业是指经营兽药的专营企业或者兼营企业。在现代汉词辞海中，企业是指从事生产、流通或服务性经营活动，实行独立核算的经济组织。鉴于我国规模化、集团化的现代兽药经营体系尚未形成和建立，农村小型兽药门市部（渔药店）大量存在的事实，用兽药经营企业的概念和标准来约束管理乡村兽医人员的兽药门市部显然不太妥当。

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建议：将《条例》中“兽药经营企业”变更为“兽药经营单位和个人”，更符合我国兽药经营实情，便于基层兽药管理。

1.3 兽用处方药、非处方药形同虚设

《条例》中兽用处方药是指凭兽医处方方可购买和使用的兽药。兽用非处方药，是指由国务院兽医行政管理部门公布的、不需要凭兽医处方就可以自行购买并按照说明书使用的兽药。但《条例》实施近10年，国家至今未明确规定什么是处方药、什么是非处方药，造成法律条款与实际管理脱节，使法律的权威性、严肃性大打折扣，不具实际操作性。

建议：在2014年《条例》实施10周年之际，出台兽用处方药、非处方药管理办法或修订《条例》，真正做到按方施药。 1.4 处罚条款不科学

《条例》第56条规定，无兽药经营许可证经营兽药的，或者虽有兽药经营许可证经营假、劣兽药的，或者兽药经营企业经营人用药品的，责令其停止经营，没收用于违法经营的兽药和违法所得，并处违法经营的兽药（包括已出售的和未出售的兽药，下同）货值金额2倍以上5倍以下罚款，货值金额无法查证核实的，处10万元以上20万元以下罚款。但在实际执法中，对规模不大、数量不多的假劣兽药经营户根本起不到惩戒作用。比如要查处涉案金额仅为数百元的假劣兽药经营行为，按照一般执法程序，要到现场调查取证、送达违法行为告知书和行政处罚决定书，对拒不履行政处罚决定者，还要申请法院强制执行，从立案到结案往往要经过数月，但结果常常是行政成本大于处罚金额，而又达不到惩戒、教育的目的。再如《条例》第62条未按照国家有关兽药安全使用规定使用兽药的、未建立用药记录或者记录不完整真实的，或者使用禁止使用的药品和其他化合物的，或者将人用药品用于动物的，责令其立即改正，并对饲喂了违禁药物及其他化合物的动物及其产品进行无害化处理；对违法单位处1万元以上5万元以下罚款。一是条款中没有明确规定无害化处理费用应该由谁来承担的问题；二是条款中仅有对违法单位的处理原则，对违法个人却未作明确规定，在基层实际中执法难操作。《条例》第64条规定，擅自转移、使用、销毁、销售被查封或者扣押的兽药及有关材料的，责令其停止违法行为，给予警告，并处5万元以上10万元以下罚款。在实际执法过程中，对涉案金额不大的违法者，执行5万元以上的罚款不现实、难执行。《条例》第68条规定，在饲料和动物饮用水中添加激素类药品和国务院兽医行政管理部门规定的其他禁用药品，依照《饲料和饲料添加剂管理条例》的有关规定处罚；直接将原料药添加到饲料及动物饮用水中，或者饲喂动物的，责令其立即改正，并处1万元以上3万元以下罚款。条款中却没有明确规定立即改正以后，对养殖的动物应该采取的惩戒性措施，比如限制转运、销售、屠宰等。 建议：对《条例》第56条处罚内容予以细化、量化，不仅可以有效实施兽药管理，而且还可以避免因行政处罚自由裁量权过大滋生腐败现象。对涉案兽药货额1 000元以下的（含1 000元），处2 000～3 000元以下的罚款，对涉案兽药货额超过1 000元，处涉案兽药货值3～5倍罚款，货额无法查实的处10万元以上20万元以下罚款，更能体现司法公正原则，确保处

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罚收到实效。对于兽药标签和说明书不规范的问题，责令限期整改，拒不改正的，依照生产、经营劣兽药进行处罚，彻底整治兽药标签和说明书标示泛滥的问题。对违反《条例》第62条规定未按照国家有关兽药安全使用规定使用兽药的、未建立用药记录或者记录不完整真实的，或者使用禁止使用的药品和其他化合物的，或者将人用药品用于动物的违法单位和个从应该承担的责任，明确规定对饲喂了违禁药物及其他化合物的动物及其产品进行无害化处理，无害化处理费用由违法者承担，并对违法单位和个人处1万元以上5万元以下罚款。对违反《条例》第64条规定，擅自转移、使用、销毁、销售被查封或者扣押的兽药及有关材料的，责令其停止违法行为，涉案兽药金额在10 000元以下（含10 000元）处30 000元以下罚款，涉案兽药金额在10 000元以上的处5万元以上10万元以下罚款。对违反《条例》第68条规定，在饲料和动物饮用水中添加激素类药品和国务院兽医行政管理部门规定的其他禁用药品，依照《饲料和饲料添加剂管理条例》的有关规定处罚；直接将原料药添加到饲料及动物饮用水中，或者饲喂动物的，责令其立即改正，并处1万元以上3万元以下罚款。责令立即改正，并对养殖的动物采取的惩戒性措施，限制其在60日内禁止转运、销售、屠宰，违者另外涉案动物货值的5倍以下罚款。

1.5 《条例》与现行相关法律法规脱节

《条例》第63条规定，销售尚在用药期、休药期内的动物及其产品用于食品消费的，或者销售含有违禁药物和兽药残留超标的动物产品用于食品消费的，责令其对含有违禁药物和兽药残留超标的动物产品进行无害化处理，没收违法所得，并处3万元以上10万元以下罚款。《动物防疫法》规定，对进入屠宰场或上市的畜禽及其产品的检疫检验项目中只有传染病、寄生虫病，并没有要求检测药物残留等内容，因此执法人员很难在屠宰或经营环节发现销售用药期、休药期的动物及其产品。

建议：将兽药残留检测、违禁药物监测纳入法制轨道，列入法定工作职能，明确机构、增添设施、落实人员和经费，变事后监督为事前监测，切实保障畜产品质量安全。 2 兽药监管出现的新情况 2.1 养殖场兽药监管难度大

随着现代物流和信息交通的快速发展，部分兽药生产厂家、经销商为了获取更大的利润，直接通过电话、网络或借助物流平台与养殖业主发生业务往来，兽药经营已经摆脱了传统意义上的“厂家→经营商→经营门店→养殖场”模式。由于减少了中间环节，兽药价格自然相对低廉，为了节省养殖成本，越来越多的养殖户开始参与其中，也就造成养殖场兽药监管处于十分尴尬的局面。

建议：实行兽药经营县级登记备案制管理，凡进入县境内销售的兽药必须先到县级兽药管理机构登记备案，审查兽药生产许可证、兽药GMP证书、产品批准文号、检验报告等证明文

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件，方可进入县内销售，否则一律依照无证经营兽药行为查处，从源头上杜绝假劣兽药的流通、使用。

2.2 物流环节兽药监管难度大

对通过物流公司运输、经营假劣兽药的行为查处难度大。一是《条例》没有赋予兽药执法人员到物流场所执法查案的权利，二是物流经营场所多、业务流量大、流通速度快，执法部门难以监管。

建议：修订《条例》，将兽药监督管理范围扩大至生产、加工、储藏、流通、经营、使用等环节，实施全方位无缝隙监管。 2.3 假兽药难定性

虽然《条例》第47条对7类假兽药认定情形作出了具体表述，但在基层实际执法中确有还有一些情形，难定性。如对某农药、渔药经营户经营农药字的漂白粉的行为就很难定性，一是经营户同时持有农药、渔药经营证件，违规经营行为难认定；二是购买者的身份难确定，违法案件查处难取证；三是即使当场查处出销农药字的漂白粉给养殖业主，也难以查处。 建议：补充《条例》第47条处罚条款内容，出售不符合国家兽药管理规定的物质用于畜牧业生产（渔业生产）的，均属经营假兽药的违法行为，依照《条例》第47条予以追究责任，从而避免假兽药难定性问题。