从制度创新看公务员法的社会效应

串　公务员制度　御磨　罾　（大连理工大学，辽宁员　饷啦会皴寓　大连１１６０２４）　口　王天崇，王丽丽　摘　要：公务员法的颁布与实施，是我国公务员管理史上的熏ｊ失创钟・　它氟耀徽寝日　务贞管　匿全厕规范化和　法制化。文章从分类制度、更新制度　引入制度、管理制度以及撼。离公务蔓主劝性　的１Ｍ度等五个角度鲜谣：公务员ｌ法的　馘黼　柱龠精帮＼葭缺凝的基础上　务　敏数慷　罄央髓。祷ｊ塑逡、｜　舞氯警　缝酶　嚣教槛酗崧舞受骶魂峨　挺辜ｌ　等嘲　难葭髓望　罄务甄漱呐社备奴照　ｔ　Ｐ　Ｉ　｜｜　ｊｌ　美键试ｌ套务氨谥；公务虽　靛整艄　０壮畲焱盘｜　。｜｜ｊ　｜　－＝　：薯｜　｜矗　｜ｉ　邙强　类号ｔ　Ｄ６３０，３曳｛啾褥　璃ｔ　Ａ文童镪禹龟ｒｉｌｌ蝴一８２∞　ｏ０　－Ｏ蝴３　３　｜　｜ｌ　ｌ｜　《叶１　人Ｉ　Ｊ　和闰公务　法》　ｒｆ１华人民Ｊ　干¨　Ｌ履行职责的公务员设立的。实际｝　这是在划分职位　第１‘扁＿牟＝　人【　代丧大会常务委员会第１　血次会议　２００５　ｌ　４川２７　Ｕ通过并　以公布，ｒ１　２００６／，１　１川１　Ｉ＿Ｊ起施　类别基础上，重新没置公务员的职务　公务员法还规定，按照职务与职级相结合的原则．　舰范职务与职级的对应关系。其Ｈ的是形成公务员“职　仃、　个而建设小康｝ｊ：会干ｕ构建平¨谐社会的众多　子　Ｌ，ｌＩＩ，人是最为火｛＿ｉｌ！的　素．　而　【ｆｌＩ“公务人”——公务　务　升”与“职级晋升”的“双轨制”，完善公务员激励保　障机制　国家人事部的统汁资料表明，层次住科绒以下　的公务必占到了我Ｉ　公务员总　的９０％以ｊ：　按照当　员缘ｒ　独特的礼会性质干ｌ１社ｌ＾　任感　使．Ｊ　成为＿炎　键Ｉ　索『Ｉｌ的重ｔＩｔ之　．　公筹　是政府职能的微观裁体．　同家要进一步深化政ｆ台体制改革，落脚点就要放　公　务　这个“人”的　素　国家要转变政府职能．依赖的　此如何有效　‘会各　是公务员队伍的人才资源开发利片Ｊ。　前的公务员管理体制，公务员的。Ｔ　资、住房、医疗、交通　等福利待遇都与职务高低挂钩．如果『’．大公务员职务、　级别达不到要求，其合理的经济利益就难以保ｉ止，这将　会在很大稃腰上损伤公务员执行公务的主动性和积极　性。　Ｉ　此．　实施职务野升的同时，将级别　丌作为公　激发“公务人”的人才潜能和对丰Ｉ：会的　务．并充分实　“公务人”的　会价值卡【Ｊ自我价值，这是摆　界儿其是政府人巾．郎¨面前峨待解决的『ｎＪ题．　冈家公　务员法的颁布与实施，实现ｒ冶史思想的根本性转　变一～从“人冶”走向“法制”，必将檄人的推动我同公　并员队伍建没，激发公务员的Ｉ作潜能。＿　是　承　认，任何新生事务郜不可能足完美无缺的，只要我们解　凄新公务员法．就可以从新公务员法的制度创新和缺　失　个屡面束肥望新公务员法的社会效心　一务员　丌的义・条途径，并通过立法的肜式确ｊ，职务　与职级是确定公务员Ｉ　资及其他待遇的依据．这实质　是一种刈　作勾“社会人”的公务员的人文关怀，也足“以　人为本”删念的　动体　２．公务最队伍更新制度创新及其效应　就如何高　效地将素质全面、业务能力突ｆ｝｛的非公务员人强＿ｊＩ入　公务员队伍，这关系到公务员队伍的整体质量和政府　各项职能的完全实施。公务员法创设“聘任制”与“任期　制”，这足埘公务员条例的　次突破性创新．足公务　ｉ　更新机制的・次历史性的变革。不　的职位区别对待，　、公务员法的制度创新效应分析　１．公务员分类制度创新及其效应　ｒＩ　行公务员　制瞍以水．我同实行的是以“Ｉ口ｌ付分类”为特征的　｛：部　ＪＪ蔓　ｌ９９３　以来．我ｌ嗣将公务员职务分为领导职务和　１　领导职务两大类．领导职务从总理到副科长共ｌ０绒，　领导职务从巡视员到办事强共８级　这实际上魁一种　没＿彳『职位类别　分的职务分类，公务员职、　发展渠道　Ｉ过于单一．　层公务员　缄卒ｆｈ】檄其有限，不利　ｆ优秀　人　的成Ｋ和公务　队伍的稳定　新公务焚法规定，存　领导职务ＩＩ１增加吁　政执法职务”和“々业技术职　刈。一些々业惟强和辅助性的职位实行聘任制，仃利于　增强公务员队伍的开放性和透明性。＿犬大方便了机关　ｕ发纳优秀的人才特别是专业技术人才：存行政领导巾　对“领导成员职务实行任期制”．这将有效地促进公务　员领导队伍的吐故纳新，保持旰盛的精力，提高决策的　理性程度　、　３．公务员引入制度创新及其效应。创新公务员的　引入形式．一：直足西方尤其是英美等公务员制度发达　同家的莆人研究课题　．｝ｆ｛于其理论和实践ｆ　的重大意　务”．单设法官、榆察官职务等　行政执法职务是钊对　：　行政执法类职位　履行职责的公务员设市的；　Ｉ　技　术职务魁针埘存々业技术炎职位　履行职责的公务员　没、　的：法　自　、检察官职务是针埘　法官、检察官职位　义．恢课题研究版得了　人的成就。然Ｉ（ｉｆ，作为一个公　务员制度尚处千起步阶段的同家，我国在公务员的引　收稿日期：２００５一，，一ｆＪ８　作者简介：王天崇（，９　一），女，辽宁阜新人，大连理工大学行政管理专业硕士研究生；王丽丽（，９６４一），女，辽宁台安人，　大连理工大学人文社会科学学院仑共管理系副教授，博士生：研究方向为公共管理、人表管理、科枝刨新　维普资讯 http://www.cqvip.com

入形式上主要还是采用“公开选拔”的单一形式。这一　方面人为缩小了公务员的选拔范围．不利于发现和选　拔人才；另一方面，这一形式与国际通常的做法也格格　不入。因此，从立法的高度将“公开选拔”与“竞争上岗”　确立为法定职务晋升方式。从一定程度上讲是法理发　展的必然选择。确认“竞争上岗”作为选拔方式的法律　地位．是对传统委任制的重要改革，是公务员职务晋升　制度质的飞跃，必将提升公务员的责任感，促进公务员　队伍整体素质的提高。　４．公务页管理制度创新及其效应。公务员法突出　了对公务员的严格管理。首先，明确了行为规则和考　核、惩戒制度．细化了考核标准：规定了公务员基本义　务、基本纪律，并对其进行严格考核；考核结果与公务　员的职务升降，工资、奖金以及辞退相挂钩；对违反纪　律者实施处罚，在加大“他律”力度的同时促进自律。其　次，规定了领导成员的引咎辞职和责令辞职制　实行引　咎辞职，是建立责任政府的需要。公务员是一种特殊职　业，原因在于其手中掌握着稀缺社会公共资源的分配　与使用的权力，并代表国家执行神圣的国家权力。将引　咎辞职写入公务员法．可以让官员们更加具有责任意　识、忧患意识和危机意识。这也将对各级政府领导的理　性决策能够起到很好的鞭策和督促作用。因此．完善公　务员责任追究制度，也是建设责任政府的重要内容之　一。最后。明确了严格的离职从业限制　公务员辞去公　职或者退休的，原是领导成员的在离职３年内，其他公　务员在离职两年内，不得到与原Ｔ作单位业务直接相　荚的企业或者其他营利性组织任职，不得从事与原丁　作业务直接相关的营利性的经营活动。这一条款的实　施将进一步规范公务员的经济理性，也必将把“红顶商　人”的问题解决在萌芽状态。　５提高公务贞处理公务的主动性制度创新。公务　员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的。可　以向上级提ｍ改正或者撤销该决定、命令的意见：七级　不改变该决定或命令．并要求立即执行的，公务员应当　执行该决定或者命令．执行的后果由上级负责。公务员　不承担责任。这是我国公务员今后面对领导的“错误决　定或命令”时，有了拒绝执行权利的法律保障。这个规　定在理论上较好地处理了执行优先还是法律优先的问　题。在强化公务员责任的同时，对公务员的法律素养也　提　了更高的要求。公务员可以对上级说“不”，有助于　将民主监督落到实处．促进民主政治向更加良好的方　向发展。另外．它在提高部门执政质量和健全反腐败体　系等方面也发挥明显的促进作用。　二、公务员法的缺失效应分析　从上述分析我们发现，公务员法是我国公务员管　理史上的一次本质性重大创新。但从更高的要求上来　讲，它也有不少地方值得进一步改进和完善。　首先．公务员法对公务员的权利救济做出了更加　荦　公夯员制度　详细和可操作性的规定：对涉及本人的人事处理不服　的，可向原处理机关申请复核，对复核结果不服的．还　可以向同级公务员主管部门或者向做出该人事处理决　定机关的上一级机关提出申诉；同时，对聘任制公务员　与所在机关之间因履行聘任合同发生争议的．可以向　人事争议仲裁委员会申请仲裁，对仲裁裁决不服的，还　可以向人民法院提起诉讼。然而，如果公务员对于有关　主管机关处理决定不服，却没有规定可以向人民法院　提起诉讼，允许寻求司法救济，也就是说公务员只能在　体制内向行政机关申诉，而行政机关的处理程序毕竟　不如司法程序具有中立性，因此救济渠道和救济方式　对于公务员来说并不公平和充分．作为“社会人”的公　务员也就难以保证其享有其他“社会人”应有的救济和　权利。　其次，公务员法中规定了严格的离职从业限制：公　务员辞去公职或者退休的，原是领导成员的公务员在　离职三年内，其他公务员在离职两年内，不得到与原工　作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职．不　得从事与原丁作业务直接相关的营利性活动。可以说，　这一规定对于防止官员的权力和“后权力”寻租具有积　极的意义，使得一些官员不能利用在职为一些关联企　业谋利，在离职后再到该企业谋取好处。但略显不足的　是关于政府官员的财产申报这是这部公务员法的盲　点。不将官员申报财产制度纳入法制化轨道，而仅仅靠　现行党和政府机关的一些内部性规定，官员的获得“灰　色收入”的渠道将会以别的形式畅通无阻．从而导致社　会监督效应的形式化　再次，公务员法规定公务员在执行公务的过程中　可以说“不”，即认为．Ｊ：级的决定或者命令有错误的，可　以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见：　上级不改变该决定或者命令，并要求立即执行的。公务　员应当执行该决定或者命令．执行的后果由Ｊ　级负责．　公务员不承担责任。但是，公务员法律规定：公务员执　行明显违法的决定或者命令的．应当依法承担相应的　责任。这实质上只是规定公务员对上级说“不”的义务，　却不能体现公务员说“不”的权利。并且，明显违法究竟　怎么样来认定，以一个什么样的标准来衡量，都显得非　常模糊，难以界定。法界普遍认为。对于明显违法的决　定或者命令，公务员不但有提出改正或者撤销的意见。　并且如果上级强令公务员执行的，公务员有权不予以　执行并且可以越级向更上一级机奖或领导申诉。　最后，公务员法对公务员职位类另Ｕ按照公务员职　位的性质、特点和管理需要而划分为综合管理类、专业　技术类和行政执法类等类别　对公务员类别的细化，有　利于具体界定公务员的权利义务，也有利于对公务员　的管理。但它并没有区分政务类和事务类公务员，这使　得对这两种性质不同的公务员的管理不能区别对待。　行政法学家薛刚凌教授认为：这一分类将难以避免的　维普资讯 http://www.cqvip.com

王天崇，王丽丽：从制度创新看公务员法的社会效应　●　落入传统公务员“品位”分类的窠臼，很难摆脱行政级　及节假目收受礼品与红包问题等等，靠大批量下发通　别限制，导致公务员岗位的人事分离．对具体岗位职责　知、红头文件虽然能对这些不正之风起到一定的制约　缺乏严格界定。而职位分类是现代公务员制度的基石　作用，但是，却无益于问题的根本解决，而且，还更加凸　之一，没有职位的科学分类，在某种意义上很难对公务　现了公务员日常管理规则的缺失和相关制度的欠完善　员进行科学管理，很难构建现代公务员制度。　以及内部监督机制的局限性。因此，对公务员实施开放　三、公务员法的社会效应展望　管理十分必要。　１　公务员法将有力保障公务员的合法权苴。在全　公务员法充分吸取过去公务员管理中的一些教　面建设小康社会和构建和谐社会的过程中．始终强调　训，强调以更开放的姿态引入有效的监督制约机制。公　“以人为本”，这充分展现了本届政府的“人本治国”理　务员法的规定，针对公务员日常管理问题．有必要探索　念。这一理念在公务员法巾也得到了非常明显的体现。　出较为有效的监督途径。政策必须既要体现公务员部　将公务员的各项合法权益纳入制度化、法制化轨道，就　门内部监督的有效性．同样也要体现其与相关监督法　能够用法律的形式将公务员的合法权益落到实处。公　规的衔接，认可和鼓励监察、审计以及群众监督的有效　务员法对此做了非常明细的规定。如公务员的八项基　性，进一步推动人大对于政府的监督。公务员法的实施　本权利；对公务员不利的人事处理决定，应以书面形式　将会促进由“上级最清楚”的公务员管理体制．转变为　通知其本人；处分公务员须听取本人的陈述和申辩；公　越来越多的机构和公众参与决策并监督政府和公务人　务员对涉及本人的人事处理决定不服时可提出申诉．　员的管理体制，这样才能真正体现公务员既服务于社　并进一步扩大了申诉的范围。对省级以下机关的申诉　会，又接受社会监督的本义。　还可以冉申诉；公务员对侵犯其合法权益的机关及其　４．公务页法将促进公务页能力的提高。实施和贯　领导人员可提出控告等等。这些权益保障条款的实施，　必将极大净化和保证公务员正常的生活空问，捍卫公　彻公务员法．也是提高公务员尤其是领导岗位上的公　务员执政能力的重要手段。在新形势下。颁布和实施以　务员强力实行公共服务的信心和勇气　这对提高公务　员的Ｔ作效率是大有裨益的。　提高公务员能力和规范公务员运作为核心的公务员　法，就是要坚持立党为公、执政为民，不断提高公务员　２公务员法将促进公共精神的塑造。公共服务理　论认为，公共精神是因能激发公众潜能。塑造公共道德　的公共服务水平，不断提高其拒腐防变和抵御风险的　而存在的意识形态。它是政府公共性的内在要求。政府　能力，把人民的要求转化为公务员的实际行动，贯彻到　必须把公民的意志作为公共行政的首要原则，并确保　公务员的各项Ｔ作中去，做到科学执政、民主执政、依　公共利益得以实现．这也是政府合法存在的前提和基　法执政。公务员法也强烈要求全面落实科学发展观，始　础．．而这种公共人格的确立、公共权力的界定以及公共　终抓好“人才兴国”的重要战略，紧紧围绕全面建设小　领域的成长．则是实现政府公共性的基本途径。公务员　康社会和构建和谐社会的宏伟目标，不折不扣地把公　作为政府行为具体的执行者。以及政府理念具体的传　务员法的每项要求落实到发展先进生产力、构筑和谐　达者，他们是否具有“公共精神”，必将决定政府在自利　丰１：会上来。　性与公利性之间所扮演的角色。另外，当前社会普遍慨　【参考文献】　叹的日益沦陷的社会公德，一定程度上就是公共精神　［１］中共中央组织部、人事部、全国人大常委法工办、国务院法制办，中华　人民共和国公务员法释义［Ｍ］．北京：中国人事出版社、党建读物出版　的缺乏。一个社会，道德的官员与道德的社会是休戚相　社．２００５．　夫的，如何提升一个社会的公共品质，公务员的作用至　［２］新京报．公务员法应体现公务员管理的开放性ＩＮ］．解放日报，２００４—　１２—２９．　关重要。而公务员的特殊社会责任感则要求公务员应　［３］林双川＋公务员法草案的制度创新点ＥＥＢ／ＣＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ＋ｘｉｎｈｕａ．ｎｅｔ．　当更多的承担起塑造公共精神的重任。　ｃｎ，２００５－１　３．，厶＼务员法将更加体现，＾＼务员管理的开放性。随　［４］中广评论．《国家公务员法》：依法治吏，十年磨一剑ＥＤＢ／ＣＬ］．中广　网．２００３—１１．　着社会发展的不断变化，当前，公务员管理形式越来越　［５］傅思明．公务员立法的重要性与制度创新［Ｊ］．中国党政干部论坛，　呈现复杂的态势，管理难度也越来越大。尤其针对当前　２００５，（６）．　『６１沈小平．政府雇员制：干部人事制度改革新举措［Ｊ］．江南论坛，２００５，（１）．　口益严重的赌博问题，官员违反交通规则驾车问题以　（责任编辑：刘尊强）