地震应急指挥模式探讨

1 地震应急指挥的定义和要求 1. 1 地震应急指挥定义

所谓地震应急指挥是指当破坏性地震发生时 ,各级政府根据震情、灾情的实际情况 ,迅速调度指挥一切可以救灾的资源(队伍、物资) ,进行针对性救灾工作的决策过程 ,其目的是为了最大限度减少灾害损失 ,稳定灾区社会秩序。地震应急工作是一项涉及领导决策、应急管理、救灾行动及高技术应用等环节的一项综合性系统工程 ,其中包括:地震参数速报、指挥部启动运作、应急队伍调动、灾区应急救灾、恢复重建等一系列的应急过程 ,这一系统工程的核心在于对应急救灾行动的决策、指挥和调度 ,这些核心功能主要是由各级政府承担 ,而承担这一功能需要依托的指挥机构就是各级的抗震救灾指挥部。各级抗震救灾指挥部是各种应急救灾行动、应急队伍调度与安排、灾民的抢救和安置、救援物资调度与运输和分配等救灾行动的主要决策场所 ,从管理学的意义上来说 ,抗震救灾指挥部各项功能的实现就是地震应急这一系统工程的最具体体现 ,也只有实现了这些功能 ,才能体现指挥部在应急中的重要地位。然而,要充分发挥抗震救灾指挥部在震时应急指挥、出好注意、合理调度、提供信息与命令传递等功能,首先指挥部的建设与管理必须要充分体现应急指挥的要求和内涵,满足应急指挥的各种需要,其系统建设要重点建立地震发生后,政府领导和有关部门指挥抗震救灾所需的支撑条件和震情、灾情、对策、通信、指挥等方面的工作平台。

1. 2 地震灾害的特点和应急指挥的时效性要求地震灾害具有突发性、难以预见和破坏力强的特点,应急处理的时效性强,震后数小时的有效处置对于挽救生命和减轻灾害损失尤为重要。地震应急指挥强调速度,既有管理方面的原因,更是救死扶伤的需要,图1表示了根据以往实际震例统计资料发现的灾区被埋压人员的被埋时间与救出成活率的关系图。从图中可以看出及时救援可以确实减少人员伤亡,随时间的推移,人员被救的可能性将大幅降低,因此救灾指挥决策需要迅速地在很短的时间内做出。从目前的操作情况来看,一般在地震发生后的30分钟内,应该做出首次救灾部署的反应并下达指令,其后的时间内,将一直处于不断收到灾区信息和不断做出各种救灾决策的时段。

我国其他自然灾害应急时 ,都会有一个较长时间的预警时段、较为确定的发生地点和较为集中的发生时段 ,如:洪涝灾害从降雨到成灾会有几天的前期反应时间 ,其发生地点也在主要的江河中 ,时间集中在夏秋季;台风从海洋生成到进入陆地一般有几天到十几天的时间 ,发生地点仅在东南沿海一带 ,时间集中在 7-9月。这些自然灾害应急响应 ,由于预警时间长 ,可以事先作好大量的准备工作 ,同时由于发生地点较为固定 ,因此应急信息数据库的数据收

集一般限于一定的区域内。而地震应急截然不同 ,它可以发生在我国的任何地点、任何时间 ,并且一般是突然发生 ,没有事先的反应过程 ,同时造成的人员伤亡又特别巨大 ,这就决定了地震应急指挥的难度要比其他自然灾害更为困难。

正是由于地震应急指挥决策缺少一个像洪涝、台风、林火灾害那样的前期预警时间 ,这往往意味着当地震发生时 ,灾区人员忙于应对突发的灾害 ,灾区的通讯非常困难或中断 ,在较短的时间内 ,我们必须在灾区的现场详细信息还不了解的情况下 ,做出带有一定经验性的判断和指挥决策 ,同时由于地震应急所需的基础数据种类和范围远远大于其它自然灾害 ,很可能决定了我们必须在灾区实际灾情不了解和灾区基础数据不完整的情况下 ,开展地震应急指挥。也就是地震应急指挥往往必须基于信息不完备的情况下进行 ,这是地震应急指挥最大的特点 ,也是目前地震应急指挥难于完全符合灾区实际情况 ,有可能出现较大偏差的最主要原因。

1. 3 指挥部的业务范围和建设出发点

(1)我国的抗震救灾指挥部同国际上较为知名的美国联邦紧急事务管理局(FEMA) 、日本东京都防灾中心、俄罗斯的联邦民防应急和减灾部(又称紧急事务部)指挥系统相比 ,在紧急事务发生时上述部门具备很强的全天侯卫星和空中监控能力、基础数据获取以及与各相关紧急事务部门的畅通的信息共享能力 ,而我国的抗震救灾指挥部是地震应急救灾时的议事协调机构 ,目前在基础数据获取、决策能力、卫星和空中监控能力等方面要困难一些;

(2)由于地震是小概率事件 ,指挥部的应急技术系统较少投入实际运行 ,各种软件、系统、决策方案、指挥设想等大都缺少实战检验 ,客观上加大了指挥部建设的难度 ,一旦在实战中指挥技术系统不能满足需要 ,或实际情况与平时的设想出入较大 ,可能会造成严重后果;

(3)我国的抗震救灾指挥部基本上依托各级地震部门建立的 ,由于地震部门本身不具有对其它部门进行指挥的职能 ,因此在地震应急时 ,指挥部所属的各类参谋人员和技术人员重点应就应急救灾事宜提出及时的 “提醒” ,由具备指挥权的指挥长和指挥部成员去决策救灾方案并下达指令;我国的各级抗震救灾指挥部是地震应急救灾时的议事协调机构 ,一旦发生破坏性地震 ,就启动抗震救灾指挥部 ,而地震应急结束后 ,抗震救灾指挥部运作也随之停止。由于指挥部技术系统是需要在平时不断建设完善 ,其所需要的各种信息、数据、决策模型等分散各有关部门 ,因此在指挥部技术系统的日常建设过程中 ,如何得到各有关部门的合作 ,如何协调指挥部成员单位间的信息 ,如何同指挥部成员单位一起开展地震应急演习等成为指挥部技术系统能否建设好 ,震时能否真正发挥指挥功能的关键。

综上所述 ,可以对我国的抗震救灾指挥部的业务范围和出发点作一个界定 ,即指挥部的业务主要是对破坏性地震发生后的应急救灾工作进行指挥 ,同时指挥部的工作不能代替各相关业务部门自身的救灾指挥工作 ,指挥部主要是通过各有关部门在指挥部内的代表(即指挥部成员单位代表)来统一协调救灾行动。地震部门作为抗震救灾指挥部技术系统的建设单位和日常依托单位 ,在指挥部运作时 ,主要是向指挥人员提供各种灾区相关的背景信息和现场灾情信息 ,并对各种信息按其重要性和危险性的排序后向指挥人员报告 ,对可能发生危险或较为紧急的事项向指挥人员发出“提醒” ,在可能的情况下向指挥人员提供可供选择的救灾方案和以往地震的救灾案例信息 ,同时各指挥部成员单位的代表也可利用通信网络系统调用、了解本部门所掌握的信息 ,具体决策如何救灾、谁来救灾、危险源的危险程度的判断、救灾物资的筹措和调度等应由指挥人员和其它相关部门人员进行决策 ,而不是由技术系统决策。 1. 4 我国地震应急指挥系统的结构

国务院抗震救灾指挥部成立后 ,各省和部分地市也大都建立了本级的抗震救灾指挥部 ,但在各级指挥部的职能划分、业务管辖范围、同上下级指挥部之间的分工、指挥渠道的实现等多方面尚存在一些原则上较清晰 ,但操作上有误区的地方。因此在指挥部各类系统的建设上 ,各地的建设内容难于统一 ,使得将来在实际投入地震应急时 ,可能会发生信息不畅、指挥不

灵等现象 ,因此有必要对指挥部的指挥结构进行讨论。

由于我国在发生地震时 ,灾区、灾区所在省、有关部门都会成立抗震救灾指挥部 ,在发生造成造成特大损失的严重破坏性地震时 ,还会启动国务院抗震救灾指挥部 ,当这些指挥部在同一地震后相继成立时 ,如何确定它们各自的管理范围 ,如何协调一致发挥最大的救灾作用 ,如何相互配合信息共享 ,需要进行专门的规定 ,否则可能会出现政出多门 ,令行不一的现象。

在我国 ,各级抗震救灾指挥部和地震现场之间有3种结构 ,即纵向结构、横向结构和直通结构。

所谓纵向结构是指我国的地震应急指挥系统由国务院抗震救灾指挥部、各省级抗震救灾指挥部、各地市县抗震救灾指挥部、地震现场抗震救灾指挥部所组成 ,它们各自受到同级政府的领导 ,其指挥长均为同级政府的负责人。由于各级政府本身的职能和管辖权限的不同 ,造成各级指挥部相应地也存在职能和管理权限上的区分。按照我国的行政管理体制 ,一般不进行越级指挥 ,因此各级抗震救灾指挥部一般情况下均只指挥到下一级(军队调动、某些特殊情况和地震现场除外) 。这样的纵向结构反映到指挥部指挥决策上会有较大区别 ,比如:在某地发生造成特大损失的严重破坏性地震后 ,各级抗震救灾指挥部均会提出救援物资的决策方案 ,国务院抗震救灾指挥部一般应负责宏观评价灾区总共需要多少救援物资 ,需要从何地调集 ,如何运送到灾区所在省份 ,而省级抗震救灾指挥部要负责制定省内筹集救援物资的方案 ,提出需要国家和外地支援的救援物资需求 ,并对异地调入的救援物资实施地市间分配和运输 ,地市级指挥部则负责对救援物资的管理、保存、市县间分配和运输 ,而现场抗震救灾指挥部就需要对救援物资进行实地保管、具体分配和使用 ,其分配方案可能会具体到村、户、居委会。由此例可以看出 ,虽然各级抗震救灾指挥部均具备指挥救灾的职能 ,但即使在同一类应急事项上 ,其内在指挥含义和实际运作方式也是有很大区别。因此 ,各级指挥部技术系统的建设 ,及其救灾决策系统的建设 ,必须考虑不同的指挥功能的需要 ,既不能事无巨细 ,样样考虑 ,也不能照搬国务院抗震救灾指挥部的建设方案 ,同时还必须考虑各地的特色。只有明确分级建设、分级管理的指导思想 ,才能使指挥部应急基础数据库的建设、各类决策模型的研制、各类指挥和通信系统的配置 ,做到科学合理。目前我国抗震救灾指挥部的基础数据库建设 ,就是考虑到分级管理需要而设计建设方案的 ,国家级应急基础数据库一般基于1∶ 25万数据精度进行建设 ,主要体现宏观管理的原则 ,省级应急数据库一般基于 1∶ 5 万数据精度进行建设 ,既体现一定程度的宏观管理 ,又能把握灾区的主要信息 ,地市级和现场级应急数据库一般基于1∶ 1万 -1∶ 5000的数据精度进行建设 ,主要体现实地管理和现场调度的需要(对重点地区 ,国家级数据库需备份省级和地市级数据库) 。 横向结构是指抗震救灾指挥部与同级其它相关部门之间的联系。我国的抗震救灾指挥部虽然多数是依

托地震部门进行日常建设和维护的 ,但实施指挥的指挥长、副指挥长和其他指挥人员是来自政府和其它部门

的负责人员 ,只有在地震实际发生时 ,这些指挥人员才会来到指挥部进行应急指挥。在平时 ,地震部门和指

挥部成员单位之间虽有一定的日常联系 ,但很少是基于技术层面和建设层面的 ,很容易形成对各自的地震应

急方式、内容相互不了解的情况。目前可能的问题是 ,指挥部内的技术人员和建设人员不知道其它部门在应

急时如何运作 ,他们需要指挥部技术系统为他们准备哪些信息和提供哪种通信网络系统 ,而其它部门的人员

不知道指挥部内能够为他们提供什么信息 ,指挥部又是如何制订各种决策的。这种情况目前

在一些地方指

挥部的建设中已经初露端倪 ,且随着指挥部各种技术系统建设的深入 ,会成为阻碍其深化建设的主要问题之 一。

目前 ,要避免部门间因缺少相互了解 ,而导致在地震应急时可能出现差错情况的发生 ,可以采取两种方法 ,一是在指挥部建设阶段 ,不断和指挥部成员单位协商和互通信息 ,有条件的地方 ,应组织联合应急演习 ,通过模拟实战演习发现部门间合作的问题 ,明确各部门在指挥部内的具体任务 ,明确指挥部各项指挥决策功能的实现方式;二是在指挥部建设过程中 ,多设想一些震时可能出现的各种情况 ,并围绕在这些情况下 ,如何解决问题而设计和建设技术系统 ,特别是要将应急通信系统作为核心建设内容来抓 ,当震时实际运行时 ,可以向指挥部成员及时提供灾区各种情况 ,指挥部成员也可通过调用本部门的系统来掌握信息 ,并由指挥人员根据他们本部门的应急救灾经验去分析判断 ,并做出相应的指挥决策方案。

直通结构是指各级指挥部同地震现场之间的直接联系和指挥。这种联系一般是 3 种方式 ,一是隶属不同指挥部的现场救援队伍、现场调查队伍、现场监测队伍等一般均直接同各自所隶属的指挥部发生信息交换 ,并接受指令;二是灾区当地政府的各种灾情信息、求援信息可以同时向多级指挥部发送 ,其中一些紧急重大事项可以直接发送给国务院抗震救灾指挥部;三是各种救灾队伍除接受灾区当地抗震救灾指挥部的协调和调动外 ,还直接受国务院抗震救灾指挥部和省级抗震救灾指挥部的指挥和调度。

上述3种类型的指挥体系结构在实际地震发生时是很难区分的 ,在理想的情况下 ,3 种类型可以通过高速有效的通信系统链接成为一个整体 ,因此保证各级指挥部之间 ,指挥部与现场之间 ,指挥部与各有关部门之间的通信畅通是指挥部应急管理的重中之重。 2 抗震救灾指挥部应急指挥功能的实现

要使指挥部的各种指挥功能得以发挥,必须具备一些最基本的条件 ,主要是:

(1)具备完善的网络、音视频通信和数据通信能力包括:指挥部内部各模块的通信、指挥部与各类地震台网间的通信、指挥部与上下级指挥部之间的通信、指挥部与政府间通信、指挥部与相关部门间的数据通信、指挥部与地震现场间通信、指挥部与应急救援队伍之间的通信等;从前面的讨论和近几次地震应急的实践经验来看 ,地震应急指挥最主要的是要能够及时完整地获取灾区的各类现场信息 ,使指挥人员能够随着灾区实际情况的不断变化 ,及时制订和调整救灾行动方案。并且 ,只有通信畅通 ,才能同其他部门 ,同上下级抗震救灾指挥部之间快速传递信息 ,真正使各部门、各级指挥部的救灾行动凝结为一个整体。 (2)具备必要的辖区内各种基础数据储备

基础数据是指地震应急指挥所必需各种背景信息 ,只有具备了这些基础信息 ,加上震时灾区的实时动态信息 ,指挥部才有可能做出正确的指挥救灾决策。地震应急基础数据库的主要功能是: ①根据基础数据可迅速估计地震发生地区的灾害损失大小和人员伤亡情况。②快速查询地震发生地区的地震灾害背景数据、灾害相关因素数据、社会经济统计数据、历史地震灾害及救灾案例等 ,使救灾指挥决策者了解地震灾害影响 ,估计灾害发展趋势 ,做出灾害规模的宏观判断。③根据基础数据 ,可迅速提取救灾力量储备数据 ,制订救灾措施 ,包括地震发生地区需要何种救援力量及其数量多少、需要何种救灾物资及其数量多少 ,居民应疏散到何处等。④根据基础数据库提供的灾区各级预案文本、以往该地区地震应急案例、灾区的基本情况等 ,作到有案可循、心中有数、从容指挥。⑤指挥人员在作出救灾的决策和部署后 ,可以根据基础数据库提供的各级政府及其有关部门的联络数据、救援力量的联络数据 ,迅速下达指挥命令。⑥基础数据库对上述各项均可提供定量化或图形化的表达 ,可以提高指挥工作的科学性与针对性。

应急基础数据包括以下9大类数据:地图类、社会经济统计类、地震基础数据类、工程地震

资料类、灾害影响背景类(战略要害部位、生命线工程、次生灾害源等) 、灾害相关因素类、救灾力量储备类、震时紧急联络类、地震应急预案与法规类等。

应急基础数据库的建设与管理 ,实行的是分级建设、分布管理和数据共享的建设原则。所谓分级建设、分布管理是指各级抗震救灾指挥部按照其各自应急的要求 ,建设各自所需的数据库 ,这些数据库建成后 ,成为的在物理上分散、在逻辑上统一的国家的分布式地震应急基础数据库体系。分级建设还有一个重要含义是在数据精度和数据类型上也应分级处理 ,比如:国务院抗震救灾指挥部主要收集宏观层次上的数据 ,如:国道、高速公路、省道、跨区域的信息、一定储量以上的危险源、大型企业、大型水库、外交使领馆集中地等数据 ,而地市级抗震救灾指挥部还需要收集城区街道、城市内桥梁、房屋建筑、各类危险源、各类水库、疏散场地等数据 ,省级抗震救灾指挥部需要收集的信息精度和范围介于二者之间。在数据库的建设上 ,既不能要求国务院抗震救灾指挥部面面俱到 ,将全国所有的数据都集中到国家指挥部进行数据库建设 ,又不能要求省级和地市级完全按国家级的数据库模式进行建设 ,必须有所侧重 ,有所区分 ,分级建设。

虽然 ,我国的地震应急基础数据库是分级建设 ,分布管理的 ,但这些数据必须能够在上下级指挥部之间通过通信网络进行完全的数据共享 ,只有数据共享后 ,才能使各级指挥部协调一致实施应急。而要实现数据共享 ,就必须要求各级抗震救灾指挥部的数据库 ,按照统一的建设标准、建设规范建设。

(3)具备必要的指挥技术平台和场地条件

各级抗震救灾指挥部为满足实施地震应急指挥的需要 ,须选择一定的场地建立必要的指挥技术系统。

对指挥场地的要求主要分为二个部分 ,一是场地选址要求 ,二是场地技术要求 ,这些要求将专门著文介绍。

指挥部内的应急指挥技术系统 ,是得以实施指挥的技术支撑和必要工作平台 ,具有震情和灾情信息获取、快速评估、信息通告、动态显示、信息查询、辅助决策、命令发布等功能 ,为地震应急指挥系统的“通信畅通、现场及时、数据完备、指挥到位”提供技术保障。 地震应急指挥技术系统 ,分为国家级、省级和地市级 3 级 ,其中国家级技术系统主要应用于全国范围内造成特大损失的严重破坏性地震发生后的应急 ,省级技术系统主要应用于省内或波及省内的破坏性地震发生后的应急 ,地市级技术系统主要应用于地市内或波及的破坏性地震发生后的应急。

(4)具备迅速获取灾区信息的能力

各级抗震救灾指挥部除了具备完善的通信系统外 ,还必须有必要的灾区信息来源 ,主要包括:

地震灾区上报信息 ,该信息主要指震后2～6h内 ,外地救灾力量或调查组尚未进入灾区时 ,由灾区当地政府向上级上报的灾情信息 ,主要是文字信息和语音信息。为使这项信息源得以保证 ,需要给一些重点城市配备包括海事卫星通信设备在内的灾情上报系统。

地震现场应急指挥部技术系统上报信息 ,该信息主要由震后迅速进入灾区的地震现场应急指挥部技术系统 ,利用现场灾情调查、评估、建筑物鉴定等工作获取的大量数字化图像数据信息 ,通过移动卫星地球站直接传送到上级抗震救灾指挥部 ,使抗震救灾指挥部和灾区现场可以同步获取灾情信息。

地震现场工作队上报信息 ,该信息主要是震后派遣到灾区执行任务的各种地震现场工作队收集的灾区的各种地球物理监测、地震宏观前兆、地质调查等信息。

救援队伍通报的信息 ,该信息主要是进入灾区执行救援任务的各类队伍 ,将其所看到的与救援行动相关的信息通报给现场指挥部 ,对其中重大事项由现场指挥部转报给上级抗震救灾指挥部。

为有效接受灾区的各类上报信息 ,各级抗震救灾指挥部必须建立能够同步接受多路信息的现场信息接收与处理系统。

(5)具备高素质的技术保障队伍和完善的应急指挥工作制度规定和相关预案 为确保各级抗震救灾指挥部各类系统和工作人员能够在应急时快速响应、各司其职、各负其责 ,保障应急指挥工作顺利进行 ,需根据各地实际情况 ,制订一系列的抗震救灾指挥部应急工作规定 ,用于规范各级抗震救灾指挥部应急时的各项工作流程、标准格式、技术系统运行要求等。需制定的应急工作规定 ,主要包括: 抗震救灾指挥部技术系统启动规定 抗震救灾指挥部应急工作规程

抗震救灾指挥部技术系统震时技术保障规程 抗震救灾指挥部技术咨询组应急工作规程 抗震救灾指挥部联络组应急工作规程

操作这些流程和预案 ,需要一支专业的工作和技术保障队伍 ,其人数随指挥部级别和启动规模由各级指挥部自行调整。 (6)其它管理措施

在指挥部的建设与日常管理上需注意以下环节: 实施严格的内部管理制度 ,层层落实应急责任制。

地震应急指挥具有准军事化性质 ,因此必须加强内部管理和训练 ,提高指挥部工作和技术人员的应急意识 ,规范其行为 ,层层落实应急责任制 ,以适应应急要求。

以定期检查、模拟训练、震时应急、震后总结等手段不断提高指挥部技术系统的技术水平和实战能力。

我国的各级抗震救灾指挥部还处于初建阶段 ,经验不足 ,设想情况同震时实际情况可能存在差距。因此必须在日常建设和管理工作中 ,以实战姿态进行定期检查和模拟训练 ,不断发现和解决问题。同时在每次地震发生后 ,不论其是否达到启动抗震救灾指挥部的条件 ,指挥部内部的技术系统都应当按启动要求进行实战运行 ,以检测和磨合各种技术系统的相互配合。 针对重点区域做好日常准备

可以在日常工作和建设中 ,针对各级指挥部辖区内的地震重点监视防御区和地震分区差异特征 ,开展更详细的数据收集 ,在假设更多的震情灾情条件下 ,制订更具操作性的应急方案。这样一旦地震在这些区域发生 ,就可以力争做到信息齐备、指挥到位。 在具备了以上基本条件后 ,各级抗震救灾指挥部就可以实施应急指挥。

应当指出的是 ,以上仅是一个简要的以“提醒”功能为出发点的指挥模式(见图 2) ,相应地还有较为详细的分层次的指挥模式;对应于指挥模式 ,还有不同级别抗震救灾指挥部的集成模式。限于篇幅 ,笔者将另文讨论分层次指挥模式和集成模式。

图2 指挥部工作流程示意图

3 结语

地震应急指挥模式是一个复杂的课题,本文仅根据现阶段的实际情况 ,提出了当前应采取以“提醒”为出发点的指挥模式 ,但这只能满足最基本的地震应急指挥要求。随着指挥部系统的技术升级、基础研究的深入、各类评估决策模型的开发、应急基础数据库的不断完善、空中监控能力的建设 ,指挥模式将会不断地与时俱进。预计未来指挥模式将会由现在的“宏观评估 - 提醒”模式 ,逐步转化为“细评估 - 决策”模式 ,最终将提升为“监控 - 评估 - 决策”模式。