２０１５年第１期 黑龙江省政法管理＂Ｔ－部学院学报 ＮＯ．１ ２０１５ （总第１１２期） Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｈｅｉｌｏｎｇｊｉａｎｇ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ Ｃａｄｒｅ Ｃｏｌｌｅｇｅ ｏｆ Ｐｏｌｉｔｉｃｓ Ａｎｄ Ｌａｗ （ＳｕｍＮａ ｌ１２） 浅析网络实名制与公民基本权利的冲突与协调 颜竹芹 （苏州大学王健法学院，江苏苏州２１５０００） 摘要：从２００２年有学者第一次在我国提出网络实名制，到工业与信息化部的两个征求意见稿出台，网络实名制正一步步 向我们走来。社会各界对网络实名制褒贬不一，公民的隐私、名誉、表达自由等基本权利和自由面临着新的挑战。在这一背景 下，应当认真探索以法律途径规范网络实名制的正确模式，警惕实施网络实名制使公民基本权利如隐私权、言论自由等受到 侵害，努力在网络实名制与公民的基本权利保护之间寻求一种平衡。 关键词：网络；实名制；基本权利；冲突与协调 中图分类号：ＤＦ０１ 文献标志码：Ａ 文章编号：１００８—７９６６（２０１５）Ｏｌ一０００９—０３ 一、网络实名制的立法与实践背景 二、网络实名制的利弊分析 在中国，社会各界对网络实名制的关注由来已久，一般 应否施行及施行后如何规制网络实名制都是值得研究 认为，最早在中国提出网络实名制的是２００２年清华大学李 的课题。固然，网络的虚拟性会出现公民基本权利受损且不 希光教授在谈及新闻改革时提出建议“应该禁止任何人网上 易追究始作俑者的情况，这是支持网络实名制的主要理由， 匿名”。２００８年两会召开期间，价值中国网ＣＥＯ林永青和北 １９９３年美国《纽约客》杂志刊登的一则漫画标题一“在互 京仲裁委顾问高宏道律师一起起草了“网络实名制立法建 联网上，没有人知道你是一条狗”形象地阐明了互联网的虚 议”，并向人大相关立法部门提交了建议书。同年８月国家工 拟属性。虚拟网络非实名的情况下，违法犯罪者可以躲在网 业和信息化部正式答复网络实名制立法提案，表示，“实现有 络背后匿名散播谣言，肆意侵害他人名誉、隐私，从事诈骗与 限网络实名制管理”将是未来互联网健康发展的方向，至此 盗窃。虚拟的互联网成了违法犯罪活动的新大陆。但是，在我 网络实名制立法进程正式启动。２０１２年１２月十一届全国人 国这样一个互联网法律规制体系尚未完全建立的情况下仓 大常委会第三十次会议审议通过了《全国人大常委会关于加 促采取完全的网络实名制其负面影响可能会更多。 强网络信息保护的决定》，规定网络服务提供者为用户办理 （一）网络实名制之“利” 网站接入服务，办理固定电话、移动终端等入网手续，或者为 首先，政府可以更好的为公民服务，更好的管理公共事 用户提供信息发布服务，应当在与用户签订协议时，要求用 务。网络运营商进行网络管理也更方便，例如，采取网络实名 户提供真实身份信息。２０１３年３月国务院办公厅向国务院 制后网站可以将根据实名注册身份信息将未成年人拦截于 各部委、各直属机构下发了关于实施《国务院机构改革和职 一些提供不适合的网络游戏以及暴力内容之外。 能转变方案》的任务分工和有关要求的通知：２０１４年上半年 其次，有利于网络环境净化，抑制网络暴力，公民的名誉 出台并实施信息网络实名登记制度。当年４月工业与信息化 权、隐私权等人格权间接得到保护。在采取网络实名制的情 部公布了《电话用户真实身份信息登记规定 求意见稿）》和 况下，网民在发表言论之前先考虑到后果，发表恶意攻击的 《电信和互联网用户个人信息保护规定（征求意见稿）》，拟对 言论就会有所克制，从而在网络上谨言慎行。 移动电话、固话、无线上网卡用户进行实名登记。 最后，网络犯罪的侦查与惩治更快捷，网络犯罪减少。近 实践中，先后有校园ＢＢＳ、博客、微博、社交网站等网络 几年，电子商务、网络游戏迅速发展，网民的在线商业交易暴 平台采取了实名制。２００４年，价值中国网成立伊始，就倡导 增。伴随网络交易的兴起，网络经济纠纷和犯罪行为日益增 和实施全站实名制，成为中国第一家实名制网络媒体。２００７ 多，层出不穷。采取网络实名制后，国家侦查犯罪将会更快 年，互联网协会制定的《博客服务自律公约》亦提倡网络实 捷、更容易，这在一定程度上将抑制诈骗邮件、购物诈骗、网 名，人民网、新浪、搜狐等十多家博客服务提供商签署了该公 银诈骗等多种形式的网络犯罪，公民的经济权利与自由将间 约。２０１２年，新浪、搜狐、网易和腾讯微博共同正式实行微博 接得到保障。 实名制。此外，各大社交网站不断推广也使得实名注册的网 （二）网络实名制之“弊” 友数量明显增长。 首先，大量的公民信息如何存储是一个新问题，信息存 储不当或遭受黑客攻击致公民信息大量泄露将造成不可挽 收稿日期：２０１４—１０—１２ 作者简介：颜竹芹（１９９０－），女，江苏泰州人，２０１２级宪法与行政法学专业硕士研究生。 ・９・ 回的损失，韩国早在２０１１年就给我们上了一节生动的网络 信息安全课。２０１１年７月，韩国一家著名门户网站和一家社 交网站被黑客攻击，约有３ ５００万网民的个人信息外泄，包 括名字、身份证号码、生日甚至地址ｌｌｌ。这一因网络实名制引 发的灾难性事件引发韩国朝野对网络实名制的反思。 宪法隐私权是公共领域与私人领域相互分离思想的催 生物，它既保护个人私生活、家庭、住宅、通信与通信秘密以 及个人数据资料，也保护个人合理期待的一切隐私利益，通 过这种保护促进个人自由和社会和谐。当前，宪法隐私权已 经发展成为许多国家宪法明文规定的公民基本权利，我国宪 法增加隐私权专门条款已经非常重要目。 其次，新型网络犯罪出现，网站兜售大量的公民信息给 某些不良商家将导致营销广告、短信、邮件、电话等扰乱公民 的生活安宁。 互联网时代，信息的传播速度呈幂次级增长态势，轻轻 点一下鼠标，一则消息可以在短短几分钟之内传遍大江南 北，甚至波及全球，过去，如果一个公民的隐私消息在传统媒 体上不小心被披露，其传播范围、传播速度、造成的影响绝没 再次，网络实名制导致的网络犯罪的减少幅度很小，得 不偿失。２０１０年４月，韩国首尔大学的一位教授发表《对互 联网实名制的实证研究》称，该制度实施后，诽谤跟帖数量减 少了仅１．７个百分点。调查显示，２／３曾发布恶意帖的网民对 是否使用实名并不在意。出于“法不责众”的心理，他们即便 以真实姓名登录，仍会故伎重演。同时，一种被称为“身份证 伪造器”的软件也应运而生。这类软件可以伪造韩国身份证 号，骗过网站的身份验证系统。 再次，网络实名制会对公民隐私权造成侵害，暂不论网 络实名制到底会对公民的隐私权造成多大的损害，从“网络 人肉搜索”对隐私权的侵害便可见一斑，近年来，类似的情况 很多，除了当事人的信息被挖掘公开外，甚至连当事人的亲 朋好友等社会关系也会被公开，以小窥大，实名制实施以后， 隐私权的保护将是一个十分重要的课题。 最后，网络实名制导致的自我审查可能会抑制正常的网 络沟通，公民言论自由丧失，网络反腐将失去中坚力量。网络 反腐运用舆论效应监督国家公职人员行使权力，有着力量 大、公开性强、透明度高等诸多优点，实践中不乏成功的案 例，例如“表哥”、“房叔”的贪腐事件率先在网络上曝光等。 三、网络实名制下公民基本权利受到的 威胁 （一）公民的隐私权受到挑战 隐私权可以从两个不同的角度定义，私法维度的隐私权 强调人格平等与意思自治，是自然人享有的对其个人的与公 共利益无关的个人信息、私人生活和私有领域进行支配的一 种人格权，主要是以寻求侵权法保护的面目出现。本文主要 从公法维度探讨隐私权与网络实名制的关系，从公法即基本 人权角度来讲，隐私权是指自然人对于私人信息自我控制、 不被非法利用，私人事务自主支配、不受侵扰和私人活动自 主决定、私人秘密不被侵犯的自由权。 最早出现的隐私权只具有民事侵权法的意义，但是，随 着现代社会发展，隐私权逐渐成为一种宪法权利，保障个人 私生活免受国家权力的介入而保持适度的自由。宪法保护隐 私权的价值基础在于人格尊严，它支持个人有尊严地生活， 包括个人生活安宁不受侵扰，也包括个人私生活秘密不受窥 探，它所对应的义务主体既包括平等的民事主体，也包括行 使国家公权力的主体，由于宪法主要是控权法，因而隐私权 的义务主体主要是行使国家公权力的主体。在公民个人与国 家的关系上，国家公权力的行使应该为个人留下不受干涉的 自由的领地，即个人自治的领地，政府应该采取宽容的态度， 只在个人的选择和决定伤害了他人和社会的公共利益时，政 府才可以通过公权力对个人私生活进行干预。 ・１０・ 有今天的网络媒体传播得深远。互联网时代公民隐私权的保 护十分重要，公民隐私消息的迅速删除、相关责任的追究、社 会影响的平息都需要政府、网络提供商、以及网民的通力合 作。当年香港某明星的艳照门事件，有关部门采取措施就比 较及时，尽力将影响降低，但贪腐官员雷某某的不雅照似乎 却没有受到相同的待遇，有关照片的删除、屏蔽进程就较为 缓慢，甚至某些报道当中就直接引用不雅照，个中事由大概 是网民认为雷某某是一个贪腐官员，其生活作风腐化，理应 受到舆论的谴责，而且把照片贴出来，也可以起到警示其他 官员的作用。但若我们冷静思考，就会发现，雷某某作为一个 贪腐官员也应同样享有隐私权，隐私权是公民的一项基本权 利，即使是犯罪分子也应当享有。在进行网络反腐以及进行 其他网络信息披露的同时，要谨记行使权利的界限，不能侵 害他人的基本权利。 网络实名制要求公民在接入网络以及在网络上从事各 种学习、娱乐、交流等活动时公示自己的身份，这里可能会存 在几点危及公民隐私权的情况：首先，某些网址在允许公民 接人使用时会要求公民填写注册信息，注册信息内容多样， 且各个网站不尽一致，从韩国的实践来看大体上包括姓名、 年龄、身份证号、职业、家庭住址等，就家庭住址来说，这是宪 法明确予以保障的公民的住宅安宁权的重要体现，如果网站 不恰当的要求公民填写这一项信息的话应该说是对公民基 本权利的侵害。其次，海量的公民信息存储在网络服务运营 商处，一旦保护不力被黑客窃取，或被网络服务运营商出卖 给不良商家，公民的隐私权将遭到损害，并且这种信息的泄 露还将是大规模的、集体性的，损失不可估量。再次，网民在 网站上发表一些内容不适当的帖子，可能尚未触及法律，只 应在道德层面受谴责，网络非实名的情况下，其他网民不知 发帖人是何人，在网上谴责几句便罢，但在实名制的情况下， 某些网民就会将网络上的内容搬进真实的社会，可能会当面 指责发帖人或骚扰发帖人的生活，甚至还会威胁发帖人，这 类网络暴力被搬到现实生活中的可能不能被完全排除。最 后，网络实名制还为政府不当的干涉公民的私生活领域提供 了捷径，宪法规定的隐私权所对应的义务主体主要是国家公 权力，在网络实名制下，公民的个人信息存储于网络运营商 处，一旦政府强令网络运营商提供公民的个人信息，运营商 拒绝的可能性不大，政府在运用这些个人信息时也许会带来 一定的社会福利，但是在现代法治政府的理念下那种高压权 的警察行政的适用范围已经被压缩，政府不应该再扮演家长 式严密监控公民的角色，而应该是更多的指导以及服务于公 民需要的角色，因而政府在网络上收集公民的个人信息也应 当要受到一定的限制，否则就会造成随意侵害公民隐私权的 现象。 （二）公民的表达自由受阻 互联网时代，个人获得了前所未有的自由表现思想与意 志的多样化手段。互联网是一种新技术形式下表达自由的新 的表现形式１３］。公民的表达自由是各国宪法都加以承认的，但 是该种自由并非绝对无限制，如我国宪法第５１条就规定：中 华人民共和国公民在行使权利和自由的时候，不得损害国家 的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。网 络实名制可看作是对公民行使表达自由的一种限制，但问题 是该种限制应该到何种程度才能算是符合宪法的精神呢？ 匿名性是公民在网络上行使表达自由的保障之一。网友 借助网络对于很多社会的热点事件进行讨论、干预，使得一 些不公平、不公正的事件曝光在舆论面前，从而促使事件得 到解决。而在传统媒体时代，人们很难在媒体上有话语权，且 传统媒体往往采用真名实姓的方式，使得人们有话不敢说、 有话不能说。如果采用网络实名制，会对这种匿名性表达方 式造成阻碍，在很大程度上削弱人们使用网络监督社会的积 极性。有学者认为网络反腐客观上显示了当下中国“正常的” 反腐和传统舆论监督的局限甚至缺失，但是在那些本应该起 作用的机关和传统媒体没有发挥本应有的作用之前，人们将 网络实名制看作对言论自由的打压，也并非空穴来风，客观 上它确实限制了信息的自由流通。因此网络实名制实名到何 种程度，是全部实名还是只部分网站实名，是仅后台实名还 是前台也要实名，是一个值得探究的课题。 四、网络实名制下公民基本权利保护的 建议 （一）网络实名制的范围、程度应受限 具体来讲，要与宪法所规定的对公民行使权利与自由的 限制相一致，不得越界。就韩国的经验来讲，２００７年７月，韩 国刚正式推行网络实名制时要求日均页面浏览量在３Ｏ万人 次以上的门户网站，以及日均页面浏览量在２０万人次以上 的媒体网站，必须引入身份验证机制，共计３５家Ⅲ。后期，随 着实名制的加强日均浏览量要求降低，被纳入实名制的网站 增多，但即使这样，韩国也没有实行完全的实名制，即并非所 有的网站都要实行实名制。此外，韩国也只是采用了前台虚 拟后台实名的实名制方式，又称为“本人确认制”，即用户在 注册登录时必须使用真实的姓名和身份证号，而在前台发布 消息时，可以使用化名。笔者认为，这种实名制方式是值得我 国借鉴的，不过当下新出现了一些采取前台实名制的网络平 台也很受欢迎，如各大社交网站，此类网站主要用于寻找旧 识好友，故往往需要以真实的个人信息为依托，因而采取前 台也实名的方式很有必要。 （二）完善与网络个人信息的技术保护相关的法律规范 网络运营商对公民个人信息的存储与保密工作要加强， 以对抗黑客等恶意攻击。此外，相应的立法要跟上，责任追究 机制要完善。《电信和互联网用户个人信息保护规定征求意 见稿）》明确，电信、互联网服务提供者在提供服务过程中收 集、使用的用户个人信息应当严格保密，不得泄露、篡改或者 毁损，不得出售或者非法向他人提供，违者处１万元以上３ 万元以下的罚款或追究刑责。有业内人士表示３万元以内的 罚款惩罚力度太小，毫无震慑作用。因而，在接下来的正式立 法中，应当考虑提高罚款标准以及增加其他的惩罚方式，以 完善惩戒机制。 （三）网络实名制立法进程中要不断考量公民的基本权 利 法律的应有之义，是对个人、团体及政府部门在涉及互 联网信息领域的所有事宜，进行明确而平等的权、责、利划 分，任何一条法律的前提，都应该是保护公民的合法权益不 受侵害，监督并纠正包括执法单位在内的各种违法行为，惩 罚侵害公众利益的团体和个人。但人们普遍担心的，却是这 个权、责、利本应该明确的法律变成一个“管理法规”，让公众 只有承受管理的义务，却没有伸张与反制的权利。这可能是 广大网民对实行网络实名制最感担心的一件事，因为此前很 多领域的立法，都或多或少出现过这样的问题。因而，有关立 法者在对网络实名制进行立法的进程中应当认真考量公民 基本权利的保护。 （四）政府收集或查询网络个人信息的行为必须遵循合 法性与必要性原则嗍 毋庸置疑，在网络环境中政府为了向公民提供更好的服 务，管理国家的公共事务，谋求更大的福祉，需要收集大量的 网络信息资料。政府对公民个人信息资料的收集与查询行为 与政府管理公共事务的行政行为从本质上讲是一致的，所以 政府收集用户网络个人信息的行为也有遵循合法性与必要 性原则。 （五）隐私权入宪 我国宪法虽规定了公民的人格尊严不受侵犯、公民的住 宅不受侵犯、公民的通信自由和通信秘密受法律保护内容， 但都没有明确指出对公民隐私权进行保护。互联网非实名之 下常有私人间侵犯隐私权的情况，幸得我国在２００９年通过 了《侵权责任法》使得我国公民隐私权的保护有了明确的法 律依据。但是在即将实行网络实名制的今天，侵犯公民隐私 权的主体已不限于私主体，国家政府亦有可能不当的干预公 民的隐私权，因而隐私权明确入宪，从宪法角度保护公民隐 私权免受公、私主体的侵犯是一件刻不容缓的事情。 参考文献： ［１］赵廷．韩国网络实名制兴废始末［ＤＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｇａｍｅ． １６３．ｃｏｍ／ｓｐｅｃｉａｌ／ｊｉａｎｚｈｅｎｇ＿４４／，２０１３—０５—１７． ［２］杨开湘．宪法隐私权导论［Ｍ］．北京：中国法制出版社， ２０１０：１． ［３］郑贤君．基本权利原理［Ｍ］．北京：法律出版社，２０１０：３７５． ［４］张楚＿网络法学［Ｍ］．北京：高等教育出版社，２００３：１６３． ［责任编辑：李莹］