LAW法律“一带一路”视野下北极西北航道的航行自由问题随着全球气候变暖，北极西北航道的通航日益具有可行性。但我国在使用西北航道时，面临着加拿大严格管理措施的挑战。我国需妥善处理加拿大对西北航道的海洋主张，在“一带一路”倡议下推进与加拿大在西北航道的合作，以《极地规则》为契机敦促加拿大在西北航道实行更加科学合理的环保规则，维护我国在西北航道的航行自由权。■ 郑雷近期，随着全球气候变暖，北极西西北航道的试航工作，“雪龙”号科西北航道主要位于加拿大控北航道的通航条件日益成熟。北考船于2017年8月30日进入戴维斯海制的水域内，加拿大对西北航道有极西北航道是指“东端始于北大西洋戴峡，途经巴芬湾、兰开斯特海峡、皮“内水性”的海洋主张（Maritime 维斯海峡的巴芬岛，向西横穿加拿大的尔海峡、维多利亚海峡和阿蒙森湾，Claims），并将西北航道视为国内航北极群岛，之后经美国阿拉斯加州北岸沿途克服航道曲折、浮冰密集、冰山道，这一主张曾遭到美国和欧盟的公的波弗特海和丹麦的格陵兰岛进入北极散布、海雾频现、冰区夜航等诸多困开质疑。为了实现其“内水性”的主海，最后贯通太平洋”的航线。如取道难，历时8天，航行2293海里，于北京张，加拿大借环境保护为由对西北航西北航道，将比现在经巴拿马运河的太时间9月6日进入波弗特海，完成中国道水域实行严格的管理，特别是在平洋航线缩短三分之一的航程，大为缩船舶首次成功试航北极西北航道，为2010年加拿大施行《加拿大北方船舶短我国到北美的距离。未来中国船只穿行西北航道积累了丰交通服务规章》后，要求外国船舶在目前我国已经成功开展了北极富的航行经验。服务区内航行时必须提前获得许可，802018年第1期.indd 802018/1/5 18:43:12微博：weibo.com/u/2818807271 微信：中国远洋海运e刊 网址：www.maritime-china.com信箱：macn95@vip.163.com并对过往船舶进行严格的排污检查。加拿大还将其有“历史性水域”主张的海域全部纳入了北方船舶交通服务区的管理范围，引起了国际航运界的广泛关注。极地区域是我国未来亟待开拓的“战略新边疆”，西北航道的通航将会对我国的政治、经济和国家安全等方面产生复杂而深远的影响。我国需要综合考虑北极西北航道通航所引起的国际法问题，以维护我国在西北航道的航行自由权。加拿大管辖实践与他国航行自由的冲突西北航道的法律地位之争海峡是指“位于两块大陆之间、两面通海、天然的狭长水道”。海峡在航运中有着特殊的意义，它能够缩短航程，为各国的交往提供便捷。西北航道由多个海峡连接而成，包括兰开斯特海峡、巴罗海峡、梅尔维尔子爵海峡及麦克卢尔海峡等。根据外国船舶在他国海峡的自由度不同，可以分为国内海峡和用于国际航行的海峡。一旦海峡被认定为用于国际航行的海峡，外国船舶即可以在他国海峡内行使过境通行权或无害通过权。目前美国坚持认为西北航道的相关海峡构成国际海峡，而加拿大则坚持认为西北航道的海峡为国内海峡，这成为美加两国在西北航道争论的核心问题之一。 在科孚海峡案中，国际法院对判定国际海峡的标准进行了建构，在该案中确立的标准得到了国际社会的广泛认可。国际法院认为，构成用于国际航行的海峡有需要参考两个标准：其一为地理标准，海峡两端连接的是否为公海；其二为功能标准，海峡是否用于国际航行，是否在和平时期有未经沿海国许可国际航行实践的存在。虽然这两个标准得到了国际社会的认可，但是这两个标准之间的关系尚有争议，这种争议表现在这两个标准间是否存在主从关系，在判定国际2018年第1期.indd 81海峡时是否这两个标准都要满足？从地理标准来看，西北航道满足地理标准的要求，即在西北航道的两端都连接着公海。但是在功能标准上则有争议，从迄今为止的通行量来看，西北航道至今没有规模性通航。但是未来随着全球气候的变暖，随着外国船舶通过西北航道数量的增长，判定西北航道为国际海峡的功能标准也会逐渐得以满足，其中问题的关键即是以哪个时间节点进行考量，如果这个时间选取的是未来的某个点，则西北航道不排除演进为国际海峡。西北航道的航行许可制度在《公约》中规定，外国船舶在沿海国不同性质的水域中有不同程度的航行自由权，沿海国对外国船舶的管辖权随着其海洋主张的不同而实行不同的管理措施，其中只有在内水中，沿海国对外国船舶能够实行许可通行制。首先，西北航道的通行制度经历了从自愿通报制向强制申报制的转变。加拿大在2009年之前，对取道西北航道的船舶实行自愿申报制，鼓励所有船舶在过境其北极水域时自愿提前通报。但是这种状况在2008年起发生了根本转变，加拿大总理提议修改《北极水域污染防治法》，实行强制申报制，在2009年这一建议获得议会通过。而实行强制申报制对域外国家的航行自由影响较大，而这也是美国等国一直反对的。其次，在管辖区域上，加拿大没有对西北航道进行分区管理，而是对西北航道整体上进行一体化管理。在加拿大设立北极船舶交通服务区之前，加拿大已经以环境安全为由，设立了16个“航行安全控制区”，要求外国军舰在进入航行安全控制区时有强制报告义务。在此基础上，2010年7月1日加拿大颁布实施了《加拿大北方船舶交通服务区管理规定》，设立了“加拿大北方船舶交通服务区”，北方船舶交通服务区的区域范围涵盖：（1）航行安全控制区的所有区域；（2）不在航行安全控制区的昂加瓦湾、哈得孙湾和克格马里特湾的水域；（3）詹姆斯湾的水域；（4）从昂加瓦湾到古朱华克的科克索克河的水域；（5）从昂加瓦湾到塔斯克加的菲欧乐丝湾的水域；（6）不在航行安全控制区的切斯特菲尔德湾的水域和贝克湖的水域；（7）从詹姆斯湾到穆索尼的穆斯河的水域。 再次，加拿大监管的船舶类型上为携带污染物的大型船舶为主，以防范这些船舶在西北航道水域发生污染事故。加拿大重点监管的船舶共有三类，包括：（1）总吨位在300吨及以上的船舶；（2）当有船舶拖带时，被拖带的船舶加上拖船或顶推的船舶总吨位达到500吨或500吨以上；（3）船舶装载污染物或危险品，或拖带或顶推污染物或危险品的船舶。从适用的标准来看，加拿大表面上监管的是特定类型船舶，但却实质上涵盖了现代的主要船型。加拿大要求申报的船舶类型的标准通过两个方面来进行控制，一类是吨位的标准，另一类是污染物和危险品标准，其中的危险品的界定与《国际海运危险货物规则》的界定相同，包括九类爆炸性、放射性等有毒、有害物质。西北航道商船环保标准的争议在现代社会，随着国际贸易的繁荣，航运量呈现了显著的增长，船舶污染的问题日益严重。为了平衡沿海国的环境权益和船舶的航行自由权，《公约》中一般要求沿海国在管理水域所制定的环保标准须参考国际通行标准。但西北航道水域具有特殊性，由于西北航道水域属于《公约》中规定的“冰封区域”，加拿大可以根据《公约》234条的授权制定更加严格的船舶污染立法，这也为加拿大在西北航道制定西北航道环保立法提供了国际法上的授权。为了防止船舶在北极船舶交通服务区发生海难事故，加拿大对过往船舶提出了更加严格的适航要求。在西北航道，由于海面上有不同程度的浮冰，Maritime China 中国远洋海运812018/1/5 18:43:12LAW法律这对船舶适航提出了更高的要求，加拿大要求过往船舶在航行时配备“北极污染防治证书”，该证书由加拿大指定的船级社验船后发放，船舶在航行时必须已经购买了强制保险，以保障相应的清理费用。同时，船舶的构造必须能够应对航行中所遭遇的浮冰撞击的威胁，这要求船舶更加坚固，船舶在动力、操作和设计上也有更高的要求。在船员配备上，加拿大要求油轮在航行安全控制区的非“开阔水域”航行时，必须配备冰区引航员（Ice Navigator）。冰区引航员可以是船上的任何人，冰区引航员必须有至少50天担任船长或“甲板值班负责人”的经验，其中至少有30天是在北极含冰水域内航行工作。加拿大还要求船舶西北航道水域全程需保持适航状态，船舶在开航后不能保持适航，仍然要承担清除污染的责任。加拿大对航行于船舶交通服务区的船舶规定了更加严格的排放义务，这种义务要求船舶在航行时不得在北极水域或北极的大陆或岛屿上的任何地方任意排放和处置废弃物。如果任何人在加拿大北极区域处置了废弃物，必须向加拿大该区域的污染防治官员报告情况，并需要及时通报位置。我国应对西北航道管理措施的建议为了保障我国在西北航道的航行自由权，本文从国际法视角下提出如下建议：审慎应对加拿大对西北航道的海洋主张如前所述，加拿大对西北航道严格管控的首要目的是实现“内水性”的海洋主张，这种借航行管理措施来实现对西北航道实际控制的做法，可能会妨碍他国船舶对西北航道的正常使用。作为西北航道的域外国家，我国长期奉行不干涉内政原则，也无意挑战加拿大的“历史性水域”主张，加拿大海洋主张是否能构成“历822018年第1期.indd 82史性水域”自有《公约》机制和其他国际法制度进行评判，我国不宜对加拿大的“历史性水域”主张持明确立场。此外，还需注意的是，加拿大的海洋主张中既有合理的一面，也有过度主张的成分，其合理性表现为因纽特人在西北航道水域有“历史性捕鱼权”，但这是否能构成“历史性水域”则存在争议。加拿大在对西北航道主张其“历史性权利”时，同样应该尊重外国船舶的航行权，加拿大应考虑适当放松对外国船舶的管制，以便利外国船舶正常使用西北航道。尊重加拿大正当的安全诉求随着全球气候变暖，西北航道的“可航性”在不断增加，西北航道在未来可能会演进为联通北美国家与其他国家的重要通道。但在西北航道的利用中，外国军舰和潜艇对加拿大的国家安全始终构成威胁，应该看到，在没有解决军舰和潜艇对沿海国安全利益的潜在威胁问题上，沿海国的利益需要得到尊重。特别是近期美国对中国南海频繁实施了“航行自由挑战行动”，中国也有维护海洋安全的需求，在这一问题上中国与加拿大维护海洋安全的需求可以互相呼应。推动“一带一路”战略与加拿大北方战略相对接《加拿大北方战略》指出，推进北方地区的社会和经济发展是加拿大的北极政策的核心目标之一。开发西极地区域是我国未来亟待开拓的“战略新边疆”，西北航道的通航将会对我国的政治、经济和国家安全等方面产生复杂而深远的影响。我国需要综合考虑北极西北航道通航所引起的国际法问题，以维护我国在西北航道的航行自由权。北航道是一项大型的系统工程，虽然加拿大属于发达经济体，但是西北航道的配套设施和服务仍然严重不足，西北航道的许多水域缺乏疏浚，不适合大型船舶通航，加拿大的破冰船数量也严重不足，落后于西北航道的潜在需求。在搜救和海图配套方面，加拿大能提供的服务也严重不足。在这一背景下，恰逢我国提出的“一带一路”战略可以与加拿大开发西北航道的意愿相对接，我国可以向加拿大表明我国无意挑战加拿大的海洋主张和国家安全，打消加拿大开放西北航道的顾虑，同时加快与加拿大在西北航道的谈判力度，争取深化中加在西北航道的合作，参与西北航道基础设施的完善和建设，同时保障中国商船在西北航道的航行自由权。以《极地规则》的制定为契机协调西北航道的环保制度和船舶安全标准如前所述，加拿大利用《公约》234条的授权，在西北航道制定了严格的环保法规和船舶建造标准。由于这一标准是加拿大单方制定的规则，其他国家缺乏参与和沟通，造成广大船旗国质疑西北航道环保制度的妥当性和科学性。为了解决冰封区域航行中的环境争议，国际海事组织（IMO）于2009年启动了《极地规则》的制定，该规则涉及北极航行船舶的建造、安全设备的配置、航行要求、环保要求等各个方面。极地规则由I（安全措施）和II(环保措施）两部分构成，于2017年1月1日起正式生效。加拿大目前对《极地规则》的制定持支持立场，但其希望在《极地规则》的制定和实施中发挥主导作用。我国可以利用《极地规则》为契机，与加拿大积极沟通，以敦促加拿大在西北航道实行更加科学合理的环保规则。（作者系华东政法大学国际法学院副教授、法学博士）来稿信箱：macn95@vip.163.com2018/1/5 18:43:13