城乡建设用地增减挂钩政策研究
牵头处室：规划处
参与单位：重庆市土地勘测规划院
城乡建设用地增减挂钩政策研究
一、背景
为认真贯彻落实中共中央、国务院•关于推进社会主义新农村建设的若干意见‣（中发[2006]1号）文件精神，市委、市政府根据我市实际情况，于2006年11月，提出实施“一圈两翼”发展战略，以此推进城乡统筹发展，加快社会主义新农村建设。2007年3月，胡锦涛总书记为重庆经济社会发展“导航定向”，要求把重庆加快建设成为西部地区的重要增长极、长江上游地区的经济中心和城乡统筹发展的直辖市，为在西部地区率先实现全面建设小康社会的目标而努力奋斗。6月7日,国务院批准重庆市为全国统筹城乡综合配套改革试验区，要求“从重庆市实际出发，根据统筹城乡综合配套改革试点的要求，全面推进各个领域的体制改革，并在重点领域和关键环节率先突破，大胆创新，尽快形成统筹城乡发展的体制机制，促进重庆市经济社会协调发展，也为推动全国深化改革，实现科学发展与和谐发展，发挥示范和带动作用”。为贯彻落实党中央、国务院的重大战略部署，我市各项改革和建设任务繁重，建设用地供需矛盾十分突出。
在国家继续实行严格的土地管理政策，严把土地“闸门”，将土地资源作为国家宏观调控重要手段的大背景下，积极开展城乡建设用地增减挂钩工作，是贯彻落实国务院28号文的重要举措,是国土部门履行保护资源、保障发展的一条很好途径，也是统筹城乡发展的有效手段。我局根据国土资源部•关于印发†关
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于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作意见‡的通知‣（国土资发„2005‟207号）精神，制定了•重庆市城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩实施意见‣，对挂钩工作的开展做了明确的规定和要求，并制定了•重庆市城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩项目区规划编制要点‣和•重庆市城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩项目区实施计划编制要点‣，为挂钩工作的顺利开展打下了坚实的基础。
2007年3月，我局首期选定了九龙坡区、江北区、渝北区、沙坪坝区、北碚区、长寿区、大足县等7个区县为挂钩试点单位。由项目区所在地乡（镇）政府委托相关专业编制机构，认真开展了挂钩试点项目区规划的编制，于7月对九龙坡区白市驿镇、西彭镇和北碚区静观镇等挂钩试点项目区规划进行了市级专家审查，并上报国土资源部审批。
为了支持统筹城乡综合配套改革，进一步完善城乡挂钩的相关政策，根据局长办公会的统一安排部署，局规划处与市土地勘测规划院组成调研组，在对我市目前已经开展城乡挂钩试点项目的九龙坡区、北碚区二个试点区县调研的基础上，对城乡挂钩的实施和管理作了深入的思考。
二、试点区县项目的基本情况 （一）九龙坡区
九龙坡区位于重庆市主城区西南部，是长江和嘉陵江环抱的重庆渝中半岛的重要组成部分，幅员面积432平方公里，与渝中
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区、沙坪坝区、璧山县和江津市接壤，与南岸区、巴南区隔江相望。九龙坡区随着人口的增长，经济建设的快速发展，人地矛盾越来越尖锐，统筹城乡、发展农村经济压力较大。九龙坡试点工作涉及了白市驿镇和西彭镇两个镇，共2个项目。
白市驿镇项目区涉及高田坎村、高峰寺村、清河村、梅乐村、黄家堰村共5个村。其中，拆旧区分布在这5个村，农村总人口2900人，共830户，人均农村居民点用地面积171.66平方米，农村居民点户均占地面积599平方米。拆旧地块117个，总面积49.78公顷（746.74亩），通过整理复垦，新增耕地43.81公顷，其他农用地5.97公顷。建新区分布在高田坎村、高峰寺村、清河村，总规模43.81公顷，其中占用农用地43.81公顷（耕地38.55公顷，其他农用地5.26公顷），包括农民集中安臵区8.30公顷，城镇建新地块面积35.51公顷。该项目预计总投资12790.29万元，建新区地价款总收入约为14380.94万元。通过本项目，可以净增耕地5.26公顷，为白市驿镇提供35.51公顷城镇建设用地指标，保持建设用地总量不增加，可盈利1590.64万元（未扣除出让金和其他规费）。
西彭镇项目区涉及三府、迎新、千秋、新民、树民等5个行政村。其中，拆旧区分布在这5个行政村，农村居民点总面积为154.28公顷，涉及总人口8986人，共2771户，人均农村居民点用地面积171.69平方米，农村居民点户均占地面积556.77平方米。拆旧区地块571个，总面积154.28公顷，通过整理复垦，新增耕地124.97公顷，其他农用地29.31公顷。项目区建新区也
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分布在这5个村，总规模124.97公顷，其中占用农用地124.97公顷，包括农民集中安臵区19.80公顷，城镇建新地块面积105.17公顷。该项目预计总投资15760.38万元，总收入为41805.08万元，净收益26044.70万元。
（二）北碚区
北碚区静观镇位于华蓥山下的南麓，位于东经1063107－1063653与北纬293122－295830之间，东与三圣镇连界，南与水土镇相邻，西与天府镇毗邻，北与柳荫镇接壤，有省道公路―土偏公路横穿全镇。下辖2个居委会、15个村和297个农业生产合作社，土地幅员面积72.50平方公里，其中耕地总面积达3342.17公顷，人均耕地0.93亩。静观镇是以花木为主导产业的一个农业镇，2000年被中国花卉协会和国家林业局授予“中国花木之乡”的荣誉称号，2003年被确定为重庆市45个中心城镇之一，同时被列为重庆市的百强镇和商贸中心镇。北碚区试点工作涉及了静观镇，共1个项目。
北碚区试点项目区涉及静观镇斜石、双塘两个村。其中，拆旧区分布在这两个村，搬迁户数为2224户，共6676人。人均农村居民点用地面积114.61平方米，农村居民点户均占地面积344.03平方米，拆迁总面积为76.51公顷，通过整理复垦，新增耕地68.86公顷。建新区也分布在这两个村，面积79.44公顷，占用农用地68.86公顷，包括农民集中安臵区12.36公顷，城镇建新地块面积其中用于56.50公顷。本项目预计总投资为23518.77万元，总收入约为20345.12万元，净投入3173.65万元。
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三、推动城乡挂钩的必要性和意义
本次调研使我们充分认识到重庆市农村居民点内部挖潜潜力大，推动城乡挂钩是非常必要和可行的。而运用城乡挂钩政策工具，在建设用地总量不增加，耕地总量不减少、质量不降低的前提下，对改善农村居民生产生活条件，提高土地集约和节约利用水平，促进重庆市统筹城乡综合配套改革和社会主义新农村建设具有一定的现实意义。
（一）农村居民点整理潜力大，我市开展城乡挂钩具有一定的必要性和可行性
如表1所示，根据调研的资料显示，拆旧区农村居民点人均用地都在100平方米以上，而且分布散乱，基础设施配套不足，生活环境差；而建新区农村安臵区综合人均用地都在20-30平方米之间，农民都集中居住，配套基础设施齐全，生活环境良好，并且通过实施城乡挂钩，农村居民点可以减少80%以上，减少的农村居民点为城镇建设的发展提供了用地的保障。
表1 城乡挂钩试点项目农村居民点整理前后对比
拆旧区 项目区名称 农村居民点 面积 （平方米/人） （公顷） 白市驿镇 西彭镇 静观镇 49.78 154.28 76.51 171.66 171.69 114.61 （公顷） 8.30 19.80 12.36 29 22 20 人均用地 面积 （平方米/人） 建新区 农民安置区 人均用地 整理前后 农村居民点 减少的比例 （%） 83.33 87.27 83.85 如果按照调研的情况进行最保守的测算，以2005年为基期
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年，全市农村居民点36.08万公顷，规划期末农村常住人口以发改委确定的940万人计，人均用地水平50平方米，则规划期间农村居民点减少的理论潜力为31.38万公顷。因此，随着城镇化的进程进一步加快，社会主义新农村的推进，通过城乡挂钩，全市农村居民点挖潜的潜力巨大，能够为城镇建设提供较强的用地保障。
（二）我市开展城乡挂钩具有十分重要的现实意义 1、有利于缓解对建设用地计划指标供不应求的矛盾 利用挂钩周转指标，可减少利用年度建设用地计划指标，将有限的年度建设用地计划指标用于急需使用的重点项目上。同时，通过实施挂钩计划可以将农村建设用地整理出的结余指标用于乡镇或城区建设，解决了规划建设用地计划指标不足的问题。例如，九龙坡区和北碚区通过城乡挂钩，分别为城镇建设提供了140.68公顷和56.50公顷的土地，这些用地指标都不需要占用建设用地年度计划指标，节省下来的计划指标可以用于其他重点项目上。
2、有利于推动社会主义新农村建设
从试点项目的规划来看，通过规划的实施，将农民集中安臵，建设基础设施完善、功能齐全、布局合理、环境优美的农民新村，既节约了土地，又改善了居住条件和生活环境，加快缩小城乡差别。同时，配以土地整理建设，对农田水利、田间道路等基础设施的完善，对土地进行改良，既保持了项目区内耕地数量不减少、
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质量不降低，农业生产条件和劳动条件也得到进一步改善，提高了土地生产力，更加适应农业规模化生产和现代化农业发展的要求。
3、有利于提高土地的集约和节约利用水平
通过实施城乡挂钩规划方案，对农村居民点布局进行合理调整，使得分散零碎、占地面积大的农村建设用地有所改善，集约和节约利用程度得到提高。以白市驿为例，拆旧区的容积率为0.22，建新区的容积率为1.5，提高了7倍左右，土地的集约利用水平得到大幅度提高。同时，田块将更加成块、成形，农田水利设施也将更加完善，耕地的产出效益将会增加，其耕地的集约利用水平也会得到相应的提高。
4、有利于资源可持续合理利用
从调研的情况看，城乡挂钩项目的实施，不仅仅单一针对农用地或者建设用地，是对项目区所有用地的综合统筹，通过合理调整用地结构和优化配臵土地资源，有利于土地利用总体规划及相关规划的实施，开展了建设，保护了基本农田，增加有效耕地面积，也改善了环境，保护了生态。
四、我市目前城乡建设用地增减挂钩工作的主要做法和经验 （一）明确指导思想和基本原则
以落实科学发展观、构建和谐社会为统领，坚持以改善农村生产和生活条件为目标，以优化建设用地结构与布局和节约集约用地为重点，以保护资源、保障权益为出发点和落脚点。严格按
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照国土资源部挂钩工作的有关要求，开展挂钩工作并遵循以下基本原则：
1、城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的原则。项目区内建新地块与拆旧旧地块严格对应。项目区内建设用地总量不增加，耕地面积和基本农田保有量不减少，质量不降低。
2、规划规模控制原则。一是与土地利用总体规划、城镇建设规划、村镇建设规划等相关专业规划相衔接；二是下达一定数量的城镇建设地增加与农村建设用地减少相挂钩的计划周转指标，专项用于项目区内建新地块的面积规模控制。
3、项目区独立原则。项目区域其他土地开发整理项目不得重复、交叉，复垦的耕地不再用于耕地占补平衡。
4、先建后拆原则。农民住宅迁建房向中心村和乡镇集中，必须做到先建后拆。建新拆旧要充分考虑与当地风格的生态环相协调，与建设、水利、交通等部门配合搞好规划设计，完善配套设施。
5、尊重群众意愿原则。建新拆旧必须充分尊重农民群众意愿，建新拆旧方案需经集体经济组织和拆迁户同意，按照法律法规和政策进行补助安臵，维护农村集体和农户的合法权益，维护社会稳定。
6、因地制宜，统筹安排，突出重点，分步实施。要坚持从本地实际情况出发，量力而行，优先选择工作基础较好，有一定经济基础和资金保障能力的乡（镇）、村开展挂钩工作。
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（二）领导高度重视，组织落实到位
试点各区县将挂钩政策作为国土资源管理部门支持统筹城乡综合配套改革和新农村建设的一项新的政策工具，对挂钩工作高度重视、精心组织，把挂钩工作列入重要工作议程，建立健全组织机构确保挂钩工作规范有序开展。市局成立了以局领导为组长，规划处、利用处、法规处、耕地保护处、建设用地处、权籍处为成员的挂钩试点工作指导小组，并委托市土地勘测规划院负责项目区技术性、事务性工作；各试点区县政府和国土资源主管部门相应成立了挂钩试点工作领导小组及其办公室，专门负责挂钩工作的组织实施，组织管理体系明确。
（三）制定配套措施，规范管理
为促进挂钩试点工作规范有序开展，我局制定了•重庆市城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩实施意见‣，•重庆市城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩项目区规划编制要点‣和•重庆市城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩项目区实施计划编制要点‣，就挂钩周转指标的使用、项目区规划和年度实施计划的编制与实施、鼓励政策等方面做了明确规定，明确管理规范和技术标准。
（四）严格审批，确保挂钩工作取得实效
为确保我市挂钩试点工作符合国家的有关要求，从项目区的选择、实施及管理等各个环节做了明确要求和规定。
1、精心选择项目区，严格审批程序。在项目区的设臵上确
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定了以下条件：一是政府重视，部门协调配合，乡（镇）自身有积极性，具有利于挂钩工作开展的外部和内部环境；二是建设用地需求矛盾较为突出，具有农村建设用地整理潜力；三是编制项目区实施规划和年度工作计划切实可行；四是有较强的经济实力，能确保规划实施所需资金及时足额到位。
2、加强挂钩周转指标管理。挂钩周转指标由市局按项目区下达给各区县（自治县）。并按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则对挂钩周转指标进行管理，并使用项目区内拆旧地块上的农村居民点和农村废弃工矿地等农村建设用地复垦增加的农用地和耕地归还，归还的面积不得低于建新时下达的挂钩周转指标，其中新增的耕地面积不得低于建新时下达的挂钩周转耕地指标。挂钩周转指标必须单独使用，并优先用于农民新村和乡村基础设施建设。
3、严格挂钩项目区实施管理。各区县（自治县）人民政府按照先建新后拆旧的原则，筹措建设资金并组织有关部门和项目区所在地乡(镇)人民政府实施挂钩项目区。所在地乡（镇）人民政府按照先建新后拆旧的原则，筹措建设资金并组织实施。挂钩项目区内涉及的农用地与建设用地的调整、互换、使用，必须统一纳入项目区，按项目区整体审批，封闭运行，不占用年度新增建设用地指标。项目区规划一经批准，不得擅自调整。因特殊原因确需调整的，应按程序报原审批机关批准。
项目区内使用挂钩周转指标的建设用地，要按照国家供地政
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策和节约集约用地的要求依法供地。建新地块内用于商品房开发的经营性用地，应是国有土地。需要征收集体土地的，应依法办理土地征收手续，并依法给予补偿。经营性用地，一律按照规定实行招标拍卖挂牌供地。村民拆建安臵用地及配套设施用地，可以划拨方式供地或使用集体土地。
4、加强对挂钩项目区的监督检查。区县(自治县)国土资源行政主管部门对项目区实施情况的监督检查，每年未向市局书面报告项目区实施进展情况。市局根据项目区年度实施方案，对项目区实施情况组织评估。对连续两次评估达不到要求的，撤销该项目区。涉及使用周转指标的，从该区县当年度新增建设用地计划中相应予以扣减。
（五）充分尊重农民意愿，切实保障农民合法权益 各试点区县在制定挂钩方案的过程中，充分尊重农民意愿，切实保障了农民的知情权和参与权，并建立公众参与和监督制度，项目区选点布局全部实行听证、论证，充分吸收当地农民和社会各界意见；项目区实施过程中，涉及农用地和建设用地调整、互换、以及集体土地征收，农民补偿安臵的，全部实行公示。在推进挂钩工作中，充分尊重当地农民的意愿，拆旧地块原则上控制在相邻的两个村范围之内，严禁大拆大建；房屋拆迁采取自愿、不搞强行搬迁；农民安臵房有多套户型可供选择。对仍需务农的农民，在房屋位臵和设计上，充分考虑其生产半径等实际问题。对已进入城市规划区的农户，纳入小区建设，避免二次搬迁。各
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试点区县出台了挂钩工作的农民宅基地拆迁补偿办法。农户的拆迁安臵补偿进行顺利，得到了广大农民的理解和支持。
（六）科学规划，确保节约集约用地
在深入分析当地农村建设用地整理条件、潜力和预测城镇建设用地需求的基础上，依据土地利用总体规划和城市、村镇规划，编制项目区实施规划，统筹确定城镇建设用地增加与农村建设用地撤并的规模和范围，合理安排建新区的建设用地比例，确保项目区建设用地总量不增加，耕地和基本农田面积不减少、质量不下降各类用地结构布局更加科学合理。
（七）采取多种形式，筹集项目资金
根据本地的实际情况，采用多种形式，解决项目区建设资金的筹措问题，保证资金及时到位，工作顺利开展。大体有以下几种方式：政府财政直接投入资金；招商引资；公开招标；政府投资公司入资；当地乡镇或街道办事处入资等。
（八）将拆旧复垦的耕地进行农业产业化、集约化经营，实现规模效益
例如，北碚静观镇采取农户入股的方式，将承包经营权转让给农业产业化龙头企业，调整和优化农业产业结构，形成农业的产业化基地，引导和支持当地村民在企业就业，获得租金收入和务工收入。
五、开展城乡挂钩项目存在的主要问题和困难 （一）认识上仍然存在一定偏差
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城乡挂钩是优化土地利用结构，推进集约节约的一个很重要的措施，也是落实28号文件的措施，也是新农村建设的很重要的平台，对于改善农村的生产生活条件，推进城镇化，促进城乡协调、城乡统筹具有十分重要的意义。在试点工作中，一些地方对挂钩试点的目的和意义认识不够到位，对•通知‣的理解存在一定偏差，未能较好地领会城乡挂钩的内涵，动机不纯。
有些区县把城乡挂钩仅仅当作增加指标的手段，而不是把它作为集约和节约利用土地，改善农民生产生活条件，促进城乡统筹发展，为建设社会主义新农村提供用地保障的一项措施。例如九龙坡的西彭镇的那个试点项目，将农村居民点减少而增加的城镇建设用地安排在城市总体规划范围之外，认为通过城乡可以增加城镇建设用地指标，这显然是不符合要求的。首先，城乡挂钩能够解决的是计划指标不足的问题，而不是规划指标，其增加的城镇建设用地必须符合土地规划、城镇规划，即城乡挂钩不占计划指标，但要占规划指标；其次，城乡挂钩的主要目的是节约和集约利用土地、实施规划的新的政策工具，而不是增加指标的手段。同时，对搬迁农民进行集中安臵，人均用地不足30平方米，对农民的生产生活特性考虑是否充分、农民生活条件是否得到改善、农民是否满意等等一系列问题，都有待进一步论证和研究。
有些区县对城乡挂钩并没有十分重视，认为前期投入大，拆迁复垦困难多，而且也不能解决规划指标的问题，其现实性不强，因此，推动力度较慢，工作开展困难。例如全市选择了九龙坡区、
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江北区、渝北区、沙坪坝区、北碚区、长寿区、大足县等7个区县为挂钩试点单位，但是，上报城乡挂钩方案的却只有九龙坡和北碚两个试点单位。
（二）与相关规划协调和衔接比较困难
挂钩试点项目区的实施是对城乡用地布局的统筹规划与调整，必须符合土地利用总体规划、村镇建设规划以及建设社会主义新农村的相关要求。但由于试点工作刚刚起步，乡镇土地利用总体规划修编工作尚未完全开展，村镇建设规划普遍滞后，挂钩试点专项规划普遍缺位，项目区实施规划与现行土地利用总体规划及村镇建设规划不衔接的问题比较突出，在一定程度上影响了试点工作的顺利推进。由于各个规划归属不同、管理部门不同、时序不同，要在挂钩项目中充分考虑加以协调，融入到实施过程中，难度很大。
（三）城乡挂钩项目资金投入大
挂钩项目的实施一般需要政府前期投入启动资金，进行拆迁安臵。从试点的情况来看，九龙坡区总投资为2.86亿元，北碚区总投资为2.35亿元，投资数额巨大，地方政府财力有限，要拿出这么一大笔钱十分困难。如果挂钩工作要更大范围的全面展开，将需要巨大的资金投入。
（四）城乡挂钩项目拆迁难度大
一是搬迁农民多。项目实施是对整个项目全面的统筹，涉及拆迁人口较多，增大挂钩项目实施难度。如九龙坡区项目共搬迁
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户数为3601户，共11886人，北碚区项目共搬迁户数为2224户，共6676人；二是动员农民搬迁的问题。由于挂钩项目涉及拆迁补偿、安臵等经费问题，生产生活方式也将有所改变，农民在拆迁过程中顾虑较多，增加了项目拆迁难度。如果不能合理的处理这些问题，将会形成一些不稳定因素；三是拆迁农民发展问题。如果在区域产业发展定位、农民谋生方式、经济发展稳定性、土地经营方式等不明确的情况下的盲目搬迁，或者农民转化为市民，在几年后，将会造成新一批失地农民，如何保障其生活水平得到提高、生活质量得到改善，将是一个长期而艰巨的问题。
（五）城乡挂钩项目权属调整复杂
在农村居民点的安臵过程中，有些可能集中安臵，有些就地安臵，有些需异地（跨村、社）安臵，有些转为城镇户口，有些仍为农民，这就使得农村居民点的安臵用地会使城镇建设用地和农村居民点用地交织、国有土地和集体土地交织、可交易土地和不可交易土地交织，如果不能很好的规范土地权属的调整和确定，将很可能导致土地财富的流失。因此，在保障农民利益的同时，规范挂钩项目实施过程中的权属关系的调整是挂钩工作的关键之一。
（六）农村居民点布局调整有待优化
目前，农村居民点调整中，多数倾向于全部推了重来，对因地制宜的合理调整和优化农村居民点的布局原理体现不够。农村居民点的调整应当根据当地产业发展和生产方式的调整合理确
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定调整方式，该集中的要集中，该分散的要分撒，该结合的要结合，不能全部一个模式。
六、进一步推进挂钩工作的措施和建议
（一）积极争取国土资源部支持，开展挂钩工作
本轮规划实施以来，规划编制的政策背景发生了较大变化，重庆市直辖后，国家为保持国民经济的持续、快速、健康发展，及时调整、出台了一系列重大的发展战略和政策措施，一大批国家级重点建设项目的提前实施和西部大开发、城镇化建设进程的加快等，导致建设用地量急剧扩大。同时，市委、市政府为加快我市经济发展和城乡建设，也相应制定了一系列政策措施，对原来的经济发展目标和布局进行了调整（如北部新区、大学城、特色工业园区等建设项目），大部分超出了原土地规划确定的建设用地范围。另一方面，从规划的主要控制指标上看，全市建设占用耕地指标已全部用完，现行土地利用总体规划已不能适应发展需要，同时，2007年成为了全国的统筹城乡综合配套改革试验区，统筹城乡发展的责任和义务重大。目前，国土资源同意开展挂钩试点的有天津、四川等8个省市，重庆市没有在试点之列。因此，应积极争取国土资源部对重庆的支持，开展挂钩工作，促进城乡统筹发展。
（二）开展规划编制，促进区域统筹协调
在城乡挂钩工作开展之前，在项目区范围内，以村为单位编制村级土地利用规划，将产业导向、城镇建设、基础设施建设、
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土地开发整理、各类用地布局等多项内容融合在一起，为城乡挂钩项目的实施提供规划依据。在村级土地利用总体规划审批通过后，编制城乡规划实施方案，通过规划全面指导项目区建设发展。同时，加强与相关部门的协调，共同努力，才能把挂钩项目做好。
（三）配合产业发展，合理布局农村居民点
在实施农村居民点的调整布局前，必须明确项目区的产业发展方向，农民调整方向（是转为市民还是仍做农民，或者农村化市民），生产方式调整方向（是农业生产还是工业生产，或者两者兼有），才能合理的选择调整方向、布局模式。在没有明确的产业导向之前，不宜盲目的开展挂钩工作。
（四）以人为本，切实保护农民利益
一是加强宣传力度，使广大农民认识到挂钩项目的重大意义，并保证项目的透明和公开，随时接受农民的监督。二是要制定并公布科学合理的宅基地拆迁安臵的补偿标准和措施，制定和建立相应的矛盾协调办法和处理机制。三是在实施过程中，要给予农民实惠，注重改善居民生产、生活条件，并保证农民生活质量不降低。
（五）出台相关配套政策，多渠道增加投入
由于挂钩项目投入巨大，因此必须建立多方面的投资渠道。一方面，政府可以把每年的土地复垦专项经费、土地出让金等费用中拿出部分资金用于此项工作。实施挂钩项目有结余用地指标后，可以取得一定的土地收益，也可以用于挂钩项目的实施，进
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行循环使用。另一方面，也可以出台配套政策以及管理措施，引导社会资金投入到此项工作当中。
（六）完善土地流转机制，促进城市化进程
土地流转机制包括农用地流转机制和集体建设用地的流转机制，是挂钩项目实施能发挥巨大经济社会效益的重要保障。完善的农用地流转机制可以有效的促进农业规模化、集约化发展，有利于现代农业建设，而集体建设用地的流转机制则有利于农村发展，可以促进城市化进程。
（七）加强土地权属管理
建立和完善权属调整办法，以及管理、监督机制，确保权属关系合理合法的调整。在挂钩项目实施过程中，要充分尊重集体土地产权，加强农村土地产权制度建设，切实保障农民权益。
（八）加强挂钩工作实施过程中的监管
挂钩工作要顺利进行，拆旧区的复垦工作必须按步骤、保质保量的完成，因此，要强化监管，确保指标归还。复垦的新增耕地要确保耕地数量不减少、耕地质量不降低。严防监管不到位，导致周转指标还不了，突破规划范围，突破规划规模，突破相关规划要求。
（九）建立和完善管理体系，保障顺利挂钩工作顺开展 挂钩项目的实施是一项复杂的系统工程，必须相互配套的管理体系加以规范，在方案编制规范、拆旧区复垦管理、新增耕地管理、建新区的建设管理、建设用地相关税费的管理、项目投资
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的管理等各个方面都需要制定并建立一整套较为完善的管理体系，才能保障挂钩工作顺开展。
（十）坚持集约节约用地
要贯彻落实中央18亿亩耕地不减少的最大原则，合理适当安排建设，就必须要以集约节约用地作为本质的要求。在组织、筛选试点单位，组织项目区，编制总体方案，编制项目区的实施规划，以及项目区在推进过程中的实施工作，都应该紧紧围绕节约集约用地来展开。无论是建设用地，还是农用地，都要本着集约、节约的原则在推进。
（十一）进一步加强分工，明确职责
在挂钩项目实施工程中，要明确确立各级政府、各级国土资源管理部门、相关部门担当怎样的角色，承担怎样的责任。实施挂钩项目任务相当的艰巨，责任多而大，有选址的责任、方案编制的责任、审批的责任、监管的责任、跟踪管理的责任、规范的责任等等，因此，要求建立明确分工，系统完善的责任制，才能真正推进挂钩工作。
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附件1：
白市驿镇项目投资估算及效益分析
根据白市驿镇城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩项目的内容，对项目的拆迁安臵、建新区投入等相关进行了测算，并预测了产生收益，分析了投入产出效益，提出了资金筹措的措施。
一、估算依据
（1）国土资源部财务司•关于印发†土地开发整理项目预算编制暂行办法‡的通知‣（财[2001]41号）；
（2）国土资源部•关于印发†土地开发整理项目资金管理暂行办法‡的通知‣（国土资发[2000]282号）；
（3）•土地开发整理项目规划设计规范‣TD/D1012-2000； （4）•重庆市征地补偿安臵办法‣（重庆市人民政府令第55号）；
（5）重庆市人民政府•关于调整征地补偿安臵标准做好征地补偿安臵工作的通知‣（渝府发[2005]67号）；
（6）白市驿镇小城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点项目拆旧区农户入户调查资料；
（7）重庆市九龙坡区白市驿花卉苗木产业示范园区办公室•关于白市驿镇清河村、高田坎村、高峰寺村及石板镇梅乐村、黄家堰村旧村改造和安臵方案的请示‣（九龙坡花办文„2006‟
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14号；
（8）•重庆市九龙坡区人民政府同意白市驿镇清河村、高田坎村、高峰寺村和石板镇梅乐村、黄家堰村旧村改造和安臵方案的批复‣（九龙坡府）„2007‟15号。
二、项目拆旧区拆迁整理资金估算
项目拆旧区拆旧地块117个，总面积49.7824公顷（746.7360亩）。本规划中拆旧区资金投入主要包括房屋拆除补偿费、宅基地复垦费和青苗地上构附着物补偿费。
1、房屋拆除补偿费
根据实地调查勘测，项目拆旧区复垦旧宅总面49.7824公顷，其中拆除房屋107175.29平方米（砖木结构房屋面积占68%，砖混结构房屋面积占32%），根据重庆市人民政府•关于调整征地补偿安臵标准做好征地补偿安臵工作的通知‣（渝府发[2005]67号）附表中重庆市主城区征地房屋补偿标准规定：砖混结构房屋240元/平方米（补偿单价参照一类标准）、砖木结构192元/平方米（补偿单价参照一类标准），房屋拆除补偿费为：
A=107175.29平方米×0.32×240元/平方米+107175.29平方米×0.68×192元/平方米=2222.39万元
2、宅基地复垦费
项目拆旧区农村居民点面积49.7824公顷，全部可整理复垦。经综合考虑项目区房屋拆除、整理复垦及所有配套基础设施费用，宅基地复垦单价按15元/平方米计算，费用总额为：
B=49.7824×10000平方米×15元/平方米=746.74万元
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3、地上构附着物补偿费
根据渝府发[2005]67号文件，地面综合构筑物补偿标准，结合项目区调查面积资料，地面现状附着物比例为0.55，面积27.38公顷，补偿单价按8925元/亩计，其补偿费为：
C=27.38×15亩×8925元/亩=366.55万元
合计：A+B+C=3335.68万元，以上合计费用3335.68万元，其中补偿费2588.94万元，工程施工费746.74万元。
三、项目建新区资金投资估算
本项目建新区总规模43.8085公顷，包括农民集中安臵区8.3000公顷，城镇建新地块面积35.5085公顷。建新区投资费用主要包括安臵区基础设施（道路、下排管网等）建设费、三通一平配套费(水通、电通、路通、施工场地平)、安臵房屋建设费和农民安臵区内青苗赔偿费。测算如下：
1、安置区基础设施建设、三通一平配套费
本项目区规划安臵白市驿镇清河、高田坎、高峰寺村和石板镇梅乐村及黄家堰共五个行政村总人口2900人，按人均投入0.22万元计，项目安臵区基础设施和三通一平配套建设费为：
E=2900人×0.22万元/人=638万元 2、安置区房屋建设费
项目区涉及2镇5村32社、830户，规划安臵人口2900人，安臵人口按照53平方米/人计（人均45平方米住房和8平方米养殖及杂物房），安臵农民的住宅用地属于划拨的集体建设用地，建设房屋的资金由白市驿镇政府和花卉苗木产业示范园区按主
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住房400元/平方米、养殖及杂物房300元/平方米的标准补贴，其余部分建房资金由入住集中安臵区的农民自筹。安臵区房屋建设费补贴资金为：
F=2900人×45平方米/人×400元/平方米+2900人×8平方米/人×300元/平方米=5916万元
3、农民安置区青苗及附着物补偿费
根据渝府发[2005]67号文件，结合项目区调查的面积资料，经综合分析，青苗及附着物补偿标准按照5450元/亩计算，农民集中安臵区面积8.3000公顷，其补偿费为：
G=8.3000×15亩×5450元/亩=67.85万元
合计：E+F+G=6621.85万元，以上合计费用6621.85万元，其中补偿费67.85万元，工程施工费6554万元。
拆旧、建新两大项合计总费用9957.53万元,其中补偿部分2656.79万元,工程部分7300.74万元。
四、其他费用测算 1、工作经费
总计925.73万元，其中：
①前期工作费：按工程施工费的6%计，共需438.04万元； ②监理费：按工程施工费的1.5%计取，共109.51万元； ③竣工验收费：按工程施工费的3%计取，共219.02万元； ④业主管理费：按前期工作费、工程施工费和竣工验收费三项之和的2%计取，共159.16万元。
2、不可预见费
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按前期工作费、工程施工费、竣工验收费三项之和的3%计取，共238.73万元。
3、应急预案预留费
按拆旧、建新、工作经费和不可预见费四大项之和的15%预留，需预留1668.30万元。
以上白市驿镇城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点项目总投资为12790.29万元。
五、项目建设效益分析 1、项目投资总成本
本项目总投资12790.29万元，其中拆旧区成本3335.68万元；建新区成本6621.85万元；工作经费925.73万元；不可预见费238.73万元；应急预案预留费1668.30万元。按挂钩周转指标43.8085公顷计算，每公顷成本为291.96万元（亩均成本19.46万元）。
2、土地收益潜力测算
白市驿镇小城镇是九龙坡区优先发展的重点镇之一，花卉苗木产业示范园区是国家级示范园区，基础设施较为完善，地理位臵得天独厚，区位优势突出。参照重庆市人民政府现行国有建设用地取得成本，九龙坡区白市驿镇项目区花卉苗木示范园区城镇建新区面积为35.5085公顷，土地的取得成本为直接拆迁补偿、集中安臵房和人员安臵成本。根据测算，每公顷为291.96万元（亩均成本19.46万元）；由于建新区的建设用地指标为挂钩周转指标，经审批同意后将免交新增建设用地的所有规费，约为每
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亩11万元。项目建新区的土地将按照工业和经营性建设用地的形式出让，出让土地按照工业用地最低出让纯收益和经营性建设用地增值收益平均为每亩27万元。因此，白市驿镇城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩项目实施完成后，城镇建新区地价款总收入为共计14380.94万元，扣除总成本12790.30万元后，可盈利1590.64万元（未扣除出让金和其他规费）。
从项目建设的投入产出分析，项目的产出大于项目的投入，在政府政策支持的情况下，经济上具有可行性。待项目批准经实施后，将建新区土地进行包装，推出拍卖，土地收益用于项目滚动。本项目可以提升白市驿镇及花卉苗木产业示范园区规划发展的层次，除安臵用地外，其他35.5085公顷用地全部参照国有经营性建设用地的形式出让，可以发展高层次的产业和其他项目，促进第一、二、三产业的协调发展。项目实施后，能够促进农民增收，改善生产、生活条件，缩小城乡差距。
六、项目资金筹措途径
项目区整理资金来源主要包括以下几个方面，①九龙坡区政府从新增建设用地使用费中每亩拿出7000元予以补助，用于挂钩试点项目的建新、拆旧整理的基础设施建设；②另外国土、规划、发改委、建委等部门将给挂钩试点村给与大力支持；③花卉苗木产业示范园区、镇、村也积极筹集部分资金，专项用于项目区农村建设用地整理；④村民劳动力，以工代资。
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附件2：
重庆市农村居民点城乡挂钩潜力分析
农村居民点整理是一项“转千年意识、改百年旧习、享现代文明”的庞大系统工程。一方面，农村居民点用地整理对改善农村生态环境，提高农民生活质量，缓解用地矛盾、实现耕地占补平衡，发展农村经济、促进城镇化，缩小城乡差距，解决“三农”问题都具有重大的现实意义；另一方面，农村居民点整理将在我国加快城镇化进程、缩短城乡贫富差距中发挥积极作用，同时可以一定程度上增加对城镇工矿用地的供给，保障经济的快速健康发展。因此，农村居民点城乡挂钩潜力研究具有非常重要的现实意义。
一、农村居民点用地现状及存在的主要问题
农村居民点是相对于城镇居民点而言，一般包括农村集镇、中心村和自然村庄。
（一）重庆市农村居民点用地现状分析
根据2006年重庆市统计年鉴以及2005年土地利用现状变更调查数据，重庆市2005年农村居民点用地现状如表1所示。
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表1：2005年重庆市农村居民点用地现状表
行政区划 重庆市 一小时 都市圈 渝中区 大渡口区 江北区 沙坪坝区 九龙坡区 南岸区 北碚区 渝北区 巴南区 十四区县 万盛区 双桥区 綦江县 潼南县 铜梁县 大足县 荣昌县 璧山县 江津市 合川市 永川市 南川市 涪陵区 长寿县 农村居民点用地 （公顷） 360767.03 181879.15 34623.57 0.00 687.91 1388.98 2660.23 3382.19 1945.63 4594.26 10016.09 9948.27 147255.57 1927.24 40.76 10276.46 12710.34 13285.22 12314.44 9544.85 7875.28 21530.62 17003.09 16430.40 6854.26 8241.48 9221.13 农村常住人口 （万人） 1532.05 691.70 89.33 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 23.13 35.29 30.91 602.37 8.45 0.57 56.41 54.16 42.48 53.89 44.59 34.51 64.92 69.12 46.59 32.68 51.67 42.33 人均用地 （平方米/人） 235.48 262.95 387.59 198.63 283.82 321.85 244.46 228.08 71.51 182.17 234.68 312.74 228.51 214.06 228.20 331.65 245.99 352.66 209.74 159.50 217.84 28
东南翼 黔江区 武隆县 石柱县 秀山县 酉阳县 彭水县 东北翼 万州区 梁平县 城口县 丰都县 垫江县 忠县 开县 云阳县 奉节县 巫山县 巫溪县 41537.03 5949.54 3780.87 6247.03 9303.01 8732.86 7523.73 137350.85 19593.93 15074.45 2742.71 7552.74 13115.79 11839.08 21791.89 15887.41 13438.30 9095.26 7219.29 227.13 31.75 25.89 35.34 40.59 48.54 45.02 613.22 81.89 51.94 16.11 48.95 53.75 56.38 84.44 77.30 65.55 39.48 37.43 182.88 187.39 146.04 176.77 229.19 179.91 167.12 223.98 239.27 290.23 170.25 154.29 244.01 209.99 258.08 205.53 205.01 230.38 192.87 注：数据来源于重庆市2005年土地变更调查报告和2006年的重庆市统计年鉴
（二）重庆市农村居民点用地存在的主要问题 1、农村居民点用地分布散乱，独立小院多
根据重庆市各区县地形地貌和经济发展水平的差异，西南大学的课题组在以丘陵为主的渝西地区、由丘陵向山地过渡的中部低山地区和渝东及渝东北的中山地区，选择了九个区县进行实地调查。这九个区县分别是铜梁县、潼南县、沙坪坝区、丰都县、彭水县、黔江区、奉节县、巫山县和巫溪县。调查组在这九个区
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县随机抽取了379个典型农村院落进行调查。
在被调查的379个院落中，4户以下（含4户）的小院有282个，占调查院落总数的75.46%。其中，在4户以下（含4户）的小院中，单家独户的院落有150个，占调查院落总数的39.58%；10户以上的院落只有36个，占调查院落总数的9.5%。并且，这些小型院落与相邻院落之间的平均距离为124.77米，最远距离达820米，分布相当散乱，极不规则。近年来，一些进城务工的农民，经济条件有了好转后就搬迁到公路边建房居住，而且相互不愿房连房、院连院，故单家独院有增加的趋势。这种分散的独立小院不仅土地利用率低，而且占用的多是平坦、肥沃、水源有保障的优质土地。具体情况见表2。
表2 部分典型区县院落分布情况表
区（县）名 独户院 2-4户院 5-9户院 沙坪坝 丰 都 铜 梁 潼 南 黔 江 彭 水 奉 节 巫 溪 巫 山 合 计 比例（%） 11 61 4 7 19 19 5 5 19 150 39.58 2 38 9 14 27 17 16 8 5 136 35.88 2 21 3 12 1 2 10 3 3 57 15.04 10户以上 5 3 5 13 3 4 3 0 0 36 9.50 最远距离 （m） 275 330 320 319 203 820 280 758 510 —— —— 最近距离 （m） 90 0 6 6 6 2 10 16 0 —— —— 30
2、农村居民点人均用地偏大，分布不均衡，区县间差异大 2005年重庆农村居民点用地360767.03公顷，按常住人口计算，人均用地235.48平方米，远远高于国家•村镇规则标准‣（GB 50188-93）中规定的人均最高限150平方米。全市40个区县中，除主城六区（渝中区、大渡口区、江北区、沙坪坝区、九龙坡区、南岸区）和双桥区外1，农村居民点人均用地小于150 平方米的，只有武隆县，60％的区县人均用地都大于200平方米，因此，从总体上看，全市农村居民点人均用地量普遍明显偏大。
其次，重庆市农村居民点人均用地分布极不均衡，区县间差异大。全市40个区县中，除主城六区（渝中区、大渡口区、江北区、沙坪坝区、九龙坡区、南岸区）和双桥区外，农村居民点人均用地总体水平在146.04～352.66平方米范围内，偏差在±60%左右。其中，武隆县人均农村居民点用地最少，只有146.04平方米；永川市人均用地最多，达352.66平方米，两者相差几乎1.5倍。
3、农村居民点随地貌不同而分布有异
重庆市地形地貌复杂，不同地貌区的农村居民点用地差异明显。西南大学的课题组为了找出农村居民点用地与地形地貌的相关性，在几个代表不同地貌特征的区县选取了379个院落、共2141户进行了抽样调查。从调查结果看，户均用地面积均随着地势增高有增加的态势（平坝和低山因地区经济等因素而异），
1主城六区没有农村常住人口；双桥区土地面积存在误差，是个特殊情况。
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从丘陵、中山到高山户均用地面积分别为410.70平方米、506.68平方米、521.92平方米。中山、高山地区农村居民点人均用地面积明显偏大，这种情况在小院落更加显著。总体上，中山、高山地区农村居民点的空臵率和外出户比例高。总的来说，重庆市农村居民点分布过于分散，不符合土地集约利用的要求，详见下表3。
表3 调查典型区县农居分布情况表
地貌 户均面积（m） 2人均面积（m） 108.85 97.09 75.99 2平均距离（m） 127 108 184 77 155 最远距离（m） 290 320 820 480 280 空置外迁部分外出户比独户院比例率（%） 率（%） 14.93 4.52 12.09 1.17 14.41 1.05 22.18 1.01 15.38 10.26 例（%） （%） 55.66 34.95 52.38 48.48 41.03 15.22 3.04 6.56 19.15 15.38 平坝 495.48 丘陵 410.70 低山 348.03 中山 506.68 174.873 高山 521.92 149.67 4、随着经济不断发展，传统农村居民点的“空心”现象越来越严重
在对农村居民点的实地调查中发现，传统村落内一改过去的热闹场面，所剩人口大多是老幼年者。这些外迁户或外出户中的大多数还保留着原有的宅基地，出现宅基地的空臵。造成这种状况的原因主要有二：一是随着农村经济的发展，有很多农户改善了原有的居住条件，建了新房，但有相当一部分农户是选择的迁出老院子、另建新院的道路，但在建新院时，未退回原宅基地；
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二是由于农村壮年劳动力长期外出打工后，不少农户已经举家迁出农村，到城市有固定的居所，这些外迁户或外出户还保留着原有的宅基地，造成宅基地的空臵。据对丰都县382农户调查，已整户搬迁的有127户，占调查总户数的33.2%；户中有部分成员外出的户数有90户，两者合计达217户，占调查总户数的56.8%。在对黔江区165农户的调查中，整户空臵的有32户，占调查总户数的19.39%；户中有部分成员外出的有85户，占51.52%，两者合计117户，占调查总户数的70.91%。
5、农村居民点设施简陋，生活环境较差
在对沙坪坝区、丰都县、铜梁县、潼南县、彭水县、黔江区、奉节县、巫山县和巫溪县九个区、县的调查中发现，农村居民点建设普遍都很简单，农民自行修建的农房，设施简陋，缺少排水、排污和垃圾等处理，缺少安全设施，对外交通条件差，且牲畜棚舍紧邻住房，卫生条件较差。
二、农村居民点用地城乡挂钩潜力的测算 （一）农村居民点用地城乡挂钩潜力内涵
农村居民点城乡挂钩潜力是指依据城乡挂钩政策，在土地利用总体规划确定的规划用途分区基础上，按照土地集约利用的要求，采取科学的工程技术手段，通过对农村居民点和农村工矿废弃地的整理（复垦），在减少农村建设用地的同时，相应增加一定数量城镇工矿用地的面积。其潜力大小取决于生产力发展水平、生活水平、城镇化速度及经济社会发展水平。
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农村居民点城乡挂钩潜力主要来自两个方面：一是借助一定的经济、法律、行政、技术等手段，通过对村庄内部用地进行重新组织，力求消除低矮破旧平房以及对分散的村庄迁移、归并，以提高建设用地的容积率和利用集聚率，使人均农村居民点用地面积降低到合理的人均用地标准上，对相应减少的农村居民点用地转换为城镇建设用地；另一方面则是来源于经济的发展，城镇化水平的提高，农村部分人口进入城镇，而对非农化转移而闲臵出的农村居民点用地实行臵换增加的城镇建设用地。
（二）重庆市农村居民点整理的理论潜力测算
根据重庆市经济社会发展战略，2020年全市总人口将达到3100万人，城市化水平将达到70% ，城镇人口将达到2160万人，农村人口将由2005年的1532.05万人减少至940万人。根据•村镇人均建设用地指标‣（GB50188－93），选用120.1～150类Ⅴ级，规划人均建设用地指标为120.1～150平方米/人（可减0～20平方米），结合本轮规划的核心思想——节约和集约用地、严格控制建设用地总规模和重庆的实际情况，确定规划期间人均农村居民点面积按照150平方米控制，则到2020年，重庆市农村居民点用地规模控制为141000公顷(940万×150平方米)，则2006－2020年间农村居民点城乡挂钩理论潜力规模为：
农村居民点城乡挂钩的理论潜力规模 = 2005年农村居民点面积－2020年农村居民用地规模 = 360767.03公顷－141000公顷=219767.03公顷。
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（三）重庆市农村居民点城乡挂钩的现实潜力测算 农村居民点城乡挂钩的理论潜力是指仅就居民点本身的条件，不考虑其它因素制约情况下的潜力。众所周知，农村居民点减少是一个复杂的系统工程，它的实施要取决于许多外部条件，如农村居民点减少一般受经济能力、生产条件、农民的传统观念及自然地理环境等诸多因素的制约，因此，农村居民点城乡挂钩的理论潜力在短期内不可能实现。比如说近几年新修的农村住宅，虽然用地面积超标，但强制拆迁会有很大难度，甚至引起很大的社会矛盾，因此对农村居民点减少只能逐步推进。
但比较而言，对在2020前转变为城市居民的闲臵农村居民点用地减少要容易一些，臵换为城镇用地的可能性较大，是规划期内农村居民点减少的主要现实潜力所在。但又考虑到空臵的农村宅基地是比较零星分散的，并且有相当部分是位居院落之中，且还要受到经济条件以及农民传统观念的制约，同时还要考虑到两栖人口的现象，要把理论空臵的农村居民点用地全部臵换为城镇建设用地是不太现实的。居于多方面的考虑，可保守地把理论空臵的农村居民点用地的可减少率估计为50%计算；同时，结合社会主义新农村建设及土地开发整理，规划期间对现有农村居民点10%实施改造、整治，则2006－2020年间农村居民点城乡挂钩的现实潜力为82803.93公顷，其计算过程如下：
农村居民点城乡挂钩的现实潜力=[（2005年农村人口数量－2020年农村人口数量）×重庆市农村居民点现有人均用地] ×
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农村居民点用地可转换率＋2005年农村人口数量×改造率×（2005农村居民点现有人均用地－150平方米）=[（1532.05万人－940万人）×235.48]×50%＋1532.05×10%×（235.48－150）=82803.93公顷
三、农村居民点城乡挂钩整理的原则和措施 （一）实施“挂钩”应遵循的原则 1、“谁整理、谁受益”的原则
农村建设用地整理是一项复杂的系统工程，完全依靠政府来整理是不可行的。需要运用经济手段，切实按照市场规律的要求，把农村建设用地整理的成果交还给整理的主体，这也是我国社会主义市场经济中按劳分配的最基本要求。
2、整理的质量与建设用地指标挂钩的原则
在农村建设用地整理过程中，除了要注重整理的数量以外，还需特别注重整理形成的耕地的质量。过去，我们在实施耕地总量动态平衡的过程中，往往只注重数量而没有强调复垦后耕地的质量，致使了“占好地、补劣地”现象时有发生。因此，现阶段农村建设用地整理的过程中，应进一步加强对整理出的耕地质量的评价，并做好与建设用地指标挂钩工作。
3、尊重农民意愿、保障农民权益的原则
农村建设用地整理过程中，应按照相关的法律法规以及土地利用总体规划的要求，充分尊重农民集体土地所有权人的意愿，切实维护农民个人、集体经济组织和其他有关个人、单位的合法
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权益。对于因拆迁造成的损失，要给以合理补偿。
4、统筹规划、优化配臵的原则
一方面，“挂钩政策”的实施涉及面广量大，情况较复杂，因此必须在地方政府的统一领导下，由国土、发展改革、城镇规划、建设、财政、农业、民政、环保、水利、劳动等部门协同开展工作，在科学论证的基础上，进行规范操作；另一方面，在实施过程中，要注意调整土地利用结构，对于以前不合理的结构安排要进行调整，优化土地资源配臵。
5、促进土地可持续利用的原则
要从经济、社会、生态环境、文化等方面综合考虑土地利用问题。具体到“挂钩政策”上，就是要在农村建设用地整理过程中注重土壤质量的改良，农村生态环境和农业生产设施的改善，按照保护生态环境，提高环境容纳能力的原则实施各项土地整理的生物和工程技术措施。同时，要科学保护民族、民俗等文化遗产和建筑，做到农村居民点整理与文化建设相统一。
（二）政策建议
1、充分尊重集体土地产权，加强农村土地产权制度建设，切实保障农民权益
首先，农村居民点整理要充分尊重土地所有者的权益，不得侵犯农民的产权。其次，应该加强宣传力度，使广大农民认识到居民点整理的重大意义，并保证整理项目的透明和公开，随时接受农民的监督。第三，在整理过程中，要给予农民实惠，注重改
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善居民生产、生活条件，并保证农民生活质量不降低。比如，宅基地拆迁后安臵房子的面积要小于原先的面积，要注意加强小区配套基础设施的建设。对于整理过程中对农民造成的损失要给予公平的补偿。
加强农村集体产权制度的建设。农村集体产权制度建设是一个长期的过程，更是一项长期任务，要狠抓不懈。一要建立长期稳定的土地登记制度，对于未及时登记的要尽快补办登记手续。二要严格执行国家制定的宅基地面积标准，对于不符合宅基地面积标准的要及时调整。三要积极开展农村建设用地流转的试点工作，优化土地配臵。
2、引入市场化运作方式，因地制宜采取多种整理模式，积极探索新模式
农村建设用地整理的模式大致包括两个主要部分：一是村民居住的安臵模式，主要有：公寓化或社区化的整理模式、村庄整体搬迁，异地改造的整理模式、缩并自然村，建设中心村的整理模式、村庄内部用地改造控制型的整理模式等；二是资金筹措的模式，主要有：政府主导型、市场主导型、村集体自主型等。农村建设用地整理是一个长期、动态的过程，一方面，我们要学习一些典型模式的经验，同时也要因地制宜，适时创新和探索一些新的模式；另一方面，对于条件适当的地区，我们要对整理模式进行市场化运作。
3、切实做好城镇工矿用地指标与复垦耕地的数量、质量“双
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挂钩”
农村建设用地整理要十分注重复垦耕地的质量，要建立耕地质量评价体系，完善耕地质量评价系统，合理运作、科学评价，保证建设用地指标与复垦耕地的数量、质量“双挂钩”。
4、加强生态环境和人文资源的保护
一是注重土壤的改良。土地作为自然的产物，其质量的提高必须遵循自然生态规律，必须充分考虑土地生态系统内物质循环和能量流动的特点，考虑系统内各生态因素间的相互平衡以及土地生态系统与其他各相关环境系统间的相互关系；二是注重农村生态环境的改善，对不适合作物耕种的土地，要做好退耕还林还湖工作，维护农村生态系统；三是按照保护生态环境，提高环境容纳能力的原则实施各项土地整理的生物和工程技术措施；四是保护好人文资源，要注意有选择地保留民族、民俗等文化遗产和建筑，做到土地整理与文化建设相统一。
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