摘要
股东作为公司的出资者，对公司重⼤事项享有决策权。股东决策权的⾏使，往往采取在股东⼤会上以表决权的⽅式进⾏。公司法和学术界普遍认为职业经理⼈控制公司，⽽股东只能扮演弱势和⽆动于衷的⾓⾊。然⽽，今天公司治理最重要的趋势是向“股东民主”迈进。现⾏《公司法》规定，持有公司百分之三以上股份的股东可以向公司董事会提出提案，作为股东⼤会审议的事项，但并未明⽂规定董事会是否有权审查股东的提案。股东⼤会作为股东⾏使公司重⼤事项决策权的⼀种会议组织形式，⼤会议程以及决议内容实际上都是由⼤会提案决定的。在股东⼤会召开前对⼤会提案内容进⾏审查极为必要。 关键词：公司法；董事会；股东；提案审查
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⼀、概述
在典型的美国公共公司中，权⼒分散在三个关键组别中：股东，董事会和公司的执⾏官员，包括其⾸席执⾏官（CEO）。每个组都有权限和特权，每个⼈都有责任和义务。其中，股东作为公司的出资者，对公司重⼤事项享有决策权。股东决策权的⾏使，从实现路径上分析，只能采取会议形式即由全体股东组成股东⼤会，股东在股东⼤会上以表决权的⽅式⾏使。股东⼤会作为股东⾏使公司重⼤事项决策权的⼀种会议组织形式，必须遵循会议程序的⼀般规则。在会议程序规则中，⼤会提案是⼀个⾮常重要的环节，从内容上来看，⼤会决议⽆⾮是对⼤会提案内容的⼀种肯定或者否定，整个会议议程以及会议决议内容实际上都是由⼤会提案决定的。在股东⼤会召开前对⼤会提案内容进⾏审查极为必要。
⼆、股东的维权
1932年，知名企业学者阿道夫·伯尔（Adolph Berle）和嘉迪纳·⽶恩斯（Gardiner Means）描述了⼀种⾃那以来⼀直困扰着企业学者的现象：美国公营公司的“所有权与控制权的分离”。正如⼆⼈所说：由于对公司活动的指导是通过董事会⾏使的，我们可能会出于实际的⽬的⽽说：控制公司的能⼒掌握在有权选择董事会的个⼈或集团⼿中。当最⼤的单⼀股东利益达到百分之⼀时，没有⼀个股东通过他的资产独⾃承担对管理层施加重⼤压⼒的地位。
像许多现代专家⼀样，伯尔和⽶恩斯将公司中股东权⼒的起源归因于两个不同的因素，⼀个是经济和⼀个法律。经济因素是分散的⼩投资者的理性冷漠，他们的个⼈利益如此之⼩，以⾄于任何⼀个单独的⼈都⽆法在公司法事务中发挥积极的作⽤；法律因素是公司法的代理规则，允许现任董事利⽤公司资⾦募集股东代理投票，以⽀持其提名⼈，同时要求股东挑战其个⼈资⾦以征求代理⼈的意见。这两个因素，被确定为造成股东⽆权的原因。但是⾃从伯尔和⽶恩斯的提出这⼀理论以来，美国的企业景观发⽣了很⼤变化。市场，商业惯例和商业机构以及公司和证券法的变化严重侵蚀了股东被动和⽆⼒的标准假设的现实性。
我们简要地回顾⼀下现代公司中积极分⼦和其他少数股东之间出现的最常见和最实质性的经济冲突。正如我们看到的那样，这些断层线有很多并且在不断增长。他们远⾮共享同质利益，⼩股东往往发现彼此之间存在经济上的冲突，⽽他们冲突的根源也在增加。
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三、股东⼤会提案审查及其必要性
《公司法》第103条第2款只是规定了股东提案的权利，也就是说，股东可以把⾃⼰认为重要的事项申请提交股东⼤会进⾏讨论和表决，这是制度的⽬的。制度只保证股东有权提出提案，并不保证股东提案必须以原案的⽅式进⾏表决。如果股东希望⾃⼰的提案能够按照原样付诸表决，股东就需要慎重考虑提案的内容、形式以及提案的理由，以便有效地说服其他股东，使得⾃⼰的提案获得通过，同时也可以避免被董事会修改。正确理解股东提案制度的制度⽬的是理解董事会审查权的关键。
上市公司中的少数股东可能以⾃我服务的⽅式利⽤⾃⼰的权⼒的风险可以理解的有两个点。⾸先，少数股东在上市公司中扮演了主要被动⾓⾊。这种消极被经济和法律⼒量推动。从经济⾓度来看，试图影响企业政策的成本通常超过了这种努⼒对任何单⼀股东利益的价值可能产⽣的影响，使得上市公司中分散的股东“理性地冷漠”。从法律⾓度看，传统公司法规则⼏乎没有克服这⼀障碍。结果是，公司中的少数股东被认为⽐制定董事和⾼级管理⼈员的公司政策制定的权⼒少得多。
股东⼤会作为由公司全体股东组成的公司权⼒机构，其要⾏使对公司重⼤事项的决定权，必须依赖于股东表决权的⾏使。从某种意义上来说，股东不仅有权利也有义务参与股东⼤会。换⾔之，股东参与股东⼤会，对提交⼤会讨论事项⾏使表决的权利，是⼀种带有义务性质的权利。股东参与股东⼤会⾏使表决权的义务性表现在，如果股东不参与股东⼤会，则有可能通过对其不利的决议。在股东⼤会提案以及决议程序没有存在瑕疵的情形下，股东就⽆法以⾃⼰没有参与表决⽽提出异议。股东表决权作为民事权利，与其他民事权利存在不同之处。其他民事权利的不⾏使会导致何种不利后果，在⼀般情况下是可以合理预见的；⽽股东表决权的不⾏使会导致何种不利后果，在通常情形下难以预见。股东要想维护⾃⼰的权益不被他⼈⾏使表决权加以侵害，只有积极参与股东⼤会⾏使表决权，舍此别⽆他途。
股东参与股东⼤会，从内容上看就是对股东⼤会提案进⾏表决。股东对股东⼤会提案进⾏表决⽬的在于形成有效的股东⼤会决议，以便于董事会依照有效的股东⼤会决议开展⽣产经营活动。如果股东⼤会会议程序存在瑕疵或者决议内容不真实、不合法，则必然会影响到股东⼤会决议的效⼒，导致股东⼤会决议效⼒出现瑕疵，则必然会影响到与之有关的利害关系⼈的利益，利害关系⼈可以股东⼤会决议瑕疵为由，主张股东⼤会决议⽆效或者要求撤销股东⼤会决议。为便于与股东⼤会决议有利害关系的⼈寻求法律救济，理论上⼀般将股东
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⼤会决议瑕疵划分为内容和瑕疵和程序瑕疵两种类型。股东⼤会决议程序瑕疵的，利害关系⼈可以要求撤销；股东⼤会决议内容瑕疵的，利害关系⼈可以主张决议⽆效。
⽬前学术界对于股东提案权与董事会的审查权问题的研究不够充分，仅停留在提出建⽴提案审核制度建议的⽴法论层⾯上，缺少解释论层⾯的分析，更缺乏对股东提案审核制度的具体分析。然⽽公司实务不能等待法律修改⽽⽆所作为，本⽂试图就董事会对于股东提案的审查权问题进⾏深⼊的解释论分析。
四、董事会审查权的具体内容
在确定董事会对于股东的提案具有审查权限之后，还需要确定审查权的具体内容。关于这⼀点，2000年修改的《上市公司股东⼤会规范意见》(以下简称《规范意见》)第13条提供了⼀种解决⽅案。该条规定，对于该《规范意见》第12条所述的年度股东⼤会临时提案，董事会按以下原则对提案进⾏审核：
第⼀，董事会对股东提案进⾏审核，对于股东提案涉及事项与公司有直接关系，并且不超出法律、法规和公司章程规定的股东⼤会职权范围的，应提交股东⼤会讨论。对于不符合上述要求的，不提交股东⼤会讨论。如果董事会决定不将股东提案提交股东⼤会表决，应当在该次股东⼤会上进⾏解释和说明。 第⼆，董事会可以对股东提案涉及的程序性问题做出决定。如将提案进⾏分拆或合并表决，需征得原提案⼈同意；原提案⼈不同意变更的，股东⼤会会议主持⼈可就程序性问题提请股东⼤会做出决定，并按照股东⼤会决定的程序进⾏讨论。
所谓的关联性，实际上是指股东提案的内容，程序性则是指提案的形式。如果是提案内容违反法律、⾏政法规和公司章程，《规范意见》规定董事会不应该提交股东⼤会讨论，但仍然有义务在股东⼤会上说明理由。如果是提案形式存在问题，《规范意见》规定董事会需要征得股东同意后才能分拆、合并股东提案。提案股东如果拒绝，董事会则只能提交股东⼤会讨论，就是否应该合并、拆分等程序性问题作出决定。
五、股东⼤会提案争议的诉讼解决
对股东⼤会提案进⾏审查，审查就可能会引发争议。提案⼈认为他所提出的提案内容真实合法应当列⼊股东⼤会议程，审查提案的⼈或者其他⼈则可能会
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认为提案内容不真实不合法⽽不应列⼊股东⼤会议程。对于是否应将提案列⼊股东⼤会议程出现争议时，必须有可⾏的解决机制。但遗憾的是，《公司法》以及《上市公司股东⼤会规则》均没有作出任何具体的规定。从理论上来分析，解决提案争议的⽅式只可能有两种：⼀是公司内部解决；⼆是通过外部即司法诉讼途径解决。当出现提案争议时，⾸先要求当事⼈通过内部协商的⽅式解决；如果不能通过公司内部途径解决的话，应该允许当事⼈采取诉讼的⽅式解决。 股东向股东⼤会提出提案的，⾸先应该交由董事会审查。董事会审查后认为提案不符合法律和公司章程规定，决定不将其列⼊股东⼤会议程的，应该书⾯通知股东。股东得到董事会的书⾯通知后，即可依法提起提案争议诉讼。股东⼤会提案争议诉讼应该以提出提案的股东为原告。其他股东如果愿意加⼊到原告的⾏列，与提出提案的股东⼀起作为原告的，⼈民法院应该允许。需要特别讨论的是，股东提案争议诉讼应该以谁为被告，是公司还是董事会？
从理论上分析，董事会仅仅是公司的⼀个机构，没有民事主体资格，没有诉讼主体资格，故不能作为诉讼当事⼈，也就⽆法成为股东⼤会提案争议诉讼的被告。但股东⼤会提案争议诉讼与⼀般的民事争议诉讼不同，股东⼤会提案争议诉讼属于公司内部的⼀种争议。公司作为⼀个⼈格体的功能主要是针对公司债权⼈来说的。将股东⼤会提案争议诉讼界定为股东和公司之间的争议，与股东⼤会提案争议的本质不符。正如有学者在针对“公司在股东派⽣诉讼中的法律地位”这⼀问题时指出，“公司就根本不是该诉讼的当事⼈，也就更⽆需去创设⼀个独⽴的其他类型的诉讼参加⼈的概念了”。“股东”与“公司”这对概念表征了⼀种相互依存的关系：股东是公司的股东，公司不成⽴，股东资格也就⽆从谈起；公司是股东的公司，失去了全部股东的公司也丧失⾃⼰存在的基础和意义。但⽆论公司是以何种⽅式设⽴，都不会存在股东与公司之间的交易⾏为。
六、我国股东提案权制度的完善
股东提案权制度⾃1942年在美国诞⽣，⾄今已有70多年的历史。该制度促进了公司的民主化，推动了社会的进步，产⽣了重⼤影响，诸多国家引进了股东提案权制度并进⾏了制度创新。70余年来，随着社会的发展及股东积极主义的兴起，股东提案权制度本⾝也发⽣了重⼤变化，呈现出了新的发展趋势。 ⾃股东提案权制度产⽣⾄上世纪80年代，提案⼀般都是由公司的个⼈股东提出。上世纪90年代以来，英国、美国、法国、加拿⼤等西⽅发达国家的机构投资者迅猛发展，机构投资者⽇益关⼼公司的事务，积极参与公司的治理，由其
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提出的提案数量⼤幅增加，提案类型也呈现多样化。据统计，机构投资者1955年提出的提案所占⽐例为23%，到1990年时就上升为53.3%。美国五家最⼤的养⽼基⾦在1987—1993年之间就提出了266份提案，占提案总数的18%。机构投资者多由较⾼素质的专业⼈员组成，拥有雄厚的经济实⼒，持有较⼤数额的股份，相对于公司个⼈股东⽽⾔，更有实⼒和条件⾏使股东提案权。股东提案权制度已经成为美国机构投资者参与公司治理的利器。
现对该制度的改⾰发展趋势进⾏梳理，希望能为我国股东提案权制度的完善提供借鉴。
（⼀）降低提案股东的持股数额标准
我国现阶段股权结构仍然呈现了“国有股独⼤、中⼩股东股份⾼度分散”的特征，现⾏《公司法》规定提案股东持股⽐例为3%的标准明显偏⾼，实践已经证明该标准不符合我国公司的实际情况，不利于中⼩股东⾏使提案权。我们应从中国公司的实际情况出发，在持股数额标准⽅⾯借鉴美、⽇等国的兼采⽐例数标准和绝对数标准的⽴法模式，结合域外国家降低提案股东持股数额的改⾰趋势，可将我国提案股东的持股⽐例规定为1%，同时也引进绝对数标准，规定持有公司⼀万股以上有表决权股份的股东也可以⾏使提案权。
随着国有股减持和公司股权分置改⾰的进⼀步深⼊，流通股的数量及所占⽐例也会随之增加。这样，持有1%或⼀万股以上有表决权股份的持股数额规定将更切合实际，进⼀步降低了中⼩股东⾏使提案权的门槛。考虑到不同公司股权结构及股本⼤⼩存在较⼤差异，我们应充分发挥公司章程的⾃治作⽤，允许公司章程就本公司提案股东的持股数额作出具体的规定，但其标准不得⾼于法律的规定。
（⼆）规定提案股东的持股期限
从法律上规定⼀个适当的持股期限，⽆论对公司还是股东个⼈均是必要的。正如学者所⾔“股东提案制度的利⽤可能，仅限于长期性投资且感情上具有⼀体感之少数股东。”问题是规定多长的期限才是科学合理的。我们认为法律应在保障公司的正常经营与股东提案权的正常⾏使之间寻求平衡。如果不规定提案股东的持股期限或规定的期限过短，很可能会影响公司的正常经营，这也是中⼩股东所不希望的。如果规定的持股期限过长，⼀⽅⾯会影响股东股份的⾃由转让，另⼀⽅⾯也提⾼了股东⾏使提案权的条件，不利于股东⾏使提案权。
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为避免股东滥⽤提案权，防⽌过度投机，我国可借鉴⽇韩的⽴法例，规定提案股东的持股期限为股东提出提案之⽇前180⽇连续持有直⾄股东⼤会召开之⽇，公司章程规定的持股期限低于此标准者，不在此限。 （三）明确提案股东所持股份性质
我国《公司法》第103条第2款仅规定提案股东持有“股份”⽐例，并未明确规定此“股份”仅限于有表决权股份还是包括⽆表决权股份。此处“股份”的性质⼀⽅⾯关系到持有⽆表决权股份的股东是否有资格提出提案，另⼀⽅⾯也涉及到持股⽐例的计算基准。众所周知，公司中既存在有表决权股份，也可能存在⽆表决权股份。公司中的⽆表决权股份如优先股股份、⾃⼰股份、相互持有股份等，其收益是固定的，与公司的经营状况没多少利害关系。作为理性的经济⼈，持有这些⽆表决权股份的股东⼀般亦⽆多少兴趣和必要⾏使股东提案权。因此，我们认为提案股东所持股份性质应为有表决权股份，并以其作为股东持股⽐例的计算基数。也有观点认为持有⽆表决权股份的股东也可以⾏使股东提案权，其主要理由是持有⽆表决股份的股东仅仅是没有表决权，并未丧失提案权。 但有学者不赞同该种观点，主要理由如下：（1）表决权属于股东提案权的应有之义。从逻辑上来讲，没有表决权的股东就不应享有提案权；（2）持有⽆表决权股份的股东本⾝就和公司有着特殊的关联，不同于⼀般意义上的中⼩股东，如果允许其⾏使股东提案权，势必会加剧“内部⼈控制”等问题，损害其他中⼩股东的权益，甚⾄危害到股东提案权制度作为⼀项公司民主制度的存在价值。事实上，持有⽆表决权股份的股东还可以通过其他途径表达意愿，参与公司的治理。
（四）构建股东提案审核制度
股东提交提案之后，应由谁来对提案进⾏审核，这是⼀个在⽴法和实务中都有必要明确的重要问题。现⾏《公司法》没有明确规定股东提案的审核主体，导致公司实务中提案审核主体多元化，既有董事会、又有监事会，甚⾄还有临时股东⼤会召集⼈，造成了提案审核的混乱。由于⽴法者在《公司法》的修订中没有规定股东提案的审查制度，中国证监会 2006 年颁布的《上市公司股东⼤会规则》也随之取消了董事会对股东提案进⾏审核的相关规定。如何确定股东提案的审核主体，值得研究。
⾸先，根据公司法的规定，通常情况下董事会都是公司股东⼤会的召集⼈，同时也是股东提案的受理机构，由其负责审核股东提案，符合⽴法者的意旨。然后，董事会熟悉公司的经营业务，了解公司的具体情况，具有审核股东提案
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的条件与优势。相⽐之下，公司的监事会，还有监时股东⼤会的召集⼈，⽆论从公司法法理还是现实条件，均不适合承担审核股东提案权的职责。由董事会负责审核股东提案符合路径依赖原则，具有现实可⾏性。
六、结语
解决董事会对于股东提案的审查权问题⾮常重要。没有董事会的审查和修改，⽆法保证股东的提案符合《公司法》的要求，也⽆法保证股东的提案能够付诸表决。有学者认为，应该建⽴提案审核制度，赋予董事会对提案的审核权，同时建⽴提案救济制度。也有学者认为，应借鉴美国法，规定对股东提案的排除理由，但该建议没有说明由公司的哪个机关负责排除股东提案。还有学者认为，不符合条件的股东提案，公司董事会有权不提交股东⼤会审议。尽管没有明确说明，这个观点的前提应该是董事会有权审查股东提案。因为如果董事会不对股东提案加以审查，董事会就⽆从知道股东提案是否符合法律规定的条件。当然也有学者认为，董事会⽆权审核、过滤股东的提案，必须⽆条件地将股东提案提交股东⼤会审议，但他们没有说明理由，也没有说明如何保证股东的提案符合《公司法》的要求。总的来看，⽬前学术界对于股东提案权与董事会的审查权问题的研究不够充分，仅停留在提出建⽴提案审核制度建议的⽴法论层⾯上，缺少解释论层⾯的分析，更缺乏对股东提案审核制度的具体分析。然⽽公司实务不能等待法律修改⽽⽆所作为。当然实务中也会出现董事会利⽤审查权恶意阻⽌股东提案的现象，但是因噎废⾷绝不是好的选择，正确的做法应该是健全防⽌董事会滥⽤审查权的制度。本⽂的建议是，在通常的司法救济之外，建⽴证监会对于董事会审查股东提案的再审查制度和减少公司风险的⽆异议函制度，以及制定详细、明确的董事会排除股东提案规则。
七、参考⽂献
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