２０１７年第３期 我国区域治理的制度经济分析※ 张广威刘曙光 内容提要：区域治理理论认为，政府、非政府组织、公民等治理主体为实现公共利益可以平等协商公共事务，其 本质是制度创新。然而目前我国区域发展面临较多问题和挑战，主要原因是区域治理理念滞后和治理体制机制缺 陷。今后我国区域治理要树立科学的治理理念，构建有效的制度安排，设计有效运行机制，重点在行政管理、政策体 系、法律法规、考核评估上进行制度创新，在公共协商、社会参与、利益补偿、信息传递、监督约束上进行机制设计。 关键词：区域治理治理主体制度创新机制设计 中图分类号：Ｆ０６１．５ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００９—２３８２（２０１７）０３—００４０—０５ 一、区域治理的内涵 区域治理是一个系统工程，关键在于构建一个有 效的区域治理体系。区域治理体系，就是规范区域公 共权力运行和维护区域经济秩序的一系列制度和程 序，包括规范行政行为、市场行为和社会行为的一系 列制度和程序，它在本质上就是区域制度体系。一个 有效的区域治理体系要解决三个基本问题：谁治理、 如何治理和治理效果如何：一般认为一个区域治理体 系需要三大要素：治理主体、治理机制和治理成效。区 域治理体系是一个完整的、协调的、动态的制度运行 系统。从空间组成上看，区域治理体系是国家治理体 系的重要组成。为此，区域治理的目的是治理主体在 各方利益诉求的调和中通过联合行动获得区域整体 利益的最大化，区域治理的本质是区域体制机制的创 区域治理（ｒｅｇｉｏｎａｌ ｇｏｖｅｍａｎｃｅ）－－般理解为政府、 非政府组织、私人部门、公民及其他利益相关者为实 现最大化区域公共利益，通过谈判、协商、伙伴关系等 方式对区域公共事务进行集体行动的过程。强调多元 主体和多中心共治区域公共事务，政府与非政府组 织、公民之间是一种较为平等、协商的关系。区域治理 理论根植于西方社会的土壤和客观现实，尤其在欧美 国家研究并发展多年。我国学者郝寿义（２００７）将区 域治理界定为：内生于一个区域的正式或非正式的制 度安排，通过这些制度安排，区域主体可以实现区域 内部的集体活动，包括设定区域的目标和规则。制定 区域公共决策，组织并协调区域的集体活动等。 区域治理有四个基本特征。一是治理主体的多元 性。它不再是以单一的政府为主导，还包括非政府机 构、私人部门、公民等，民间组织和个人参与社会治理 的机会增多。二是治理方式的民主性。在利益的竞争 新，区域治理的路径是在有效的制度架构下通过政 府、社会与市场的相互协作实现共治。 二、我国区域治理面临的突出问题 １．落后区域问题 和冲突中区域治理更加凸显民主力量、民意成分，政 府独统式管理手段减少，与非官方的协商、合作手段 增多。三是治理全程的动态性。为实现公共利益，区域 治理需要一个时间阶段，并且治理的阶段性目标、措 施等还可能调整，这是一个动态持续的过程。四是治 理向度的平行性。区域治理权利在向度上不再是自上 而下，而更多转向平行方向。 我国是世界上最大的发展中国家，仍有许多落后 区域，尤其是集中在我国的西部地区。我国落后地区多 以山区、革命老区、少数民族地区、边疆地区或农村地 区主，多是以农业或矿产资源为主导的经济，生产方式 相对单一，自然环境恶劣，生态比较脆弱，资源转化能 力慢，知识创新能力弱，经济开放度低。尽管我国实施 以西部大开发为代表的落后区域发展战略已１０多年， ※本文系山东省软科学研究计划项目“山东新型城镇化扩大内需的效应与路径研究”（项目编号：２０１６ＲＫＢ０１１１０）、山东高校人文社 科研究计划项目“我国‘假冒伪劣’问题新探——以增量改革为视角”（项目编号：Ｊ１２ＷＧ５７）￣阶强｝生成果。 ——４０—— Ｍ０ＤＥＲＮ ＥＣ０Ｎ０ＭＩＣ ＲＥＳＥＡＲＣＨ 但至今广大落后地区的面貌没有实质眭改变。如果落 后区域的小康社会不能实现，我国就不可能全面建成 小康社会。落后区域的治理任务主要是反贫困。而反贫 困是世界性难题，那么区域贫困治理将是任重道远。 ２．区域冲突问题 由于地缘、历史、区划等原因，我国地方保护主义 盛行，区域竞争长期存在，区域市场常受到严重分割。 域大气污染问题。近年我国生态环境的不断恶化。不 少省市雾霾频发，不同程度地影响人们的健康、出行 和工作，严重影响了政府在人们心中的公信力，治理 跨区域大气污染刻不容缓。二是跨区域食品安全问 题。食品安全已成为人们和政府直接关心的问题，而 我国食品的种植、生产、出厂、流通、监管存在管理漏 洞。尤其是跨区域食品质量事件时常出现，该问题亟 需系统化治理。三是跨区域公共危机问题。我国重大 地方政府为了追求和保护自身利益，以行政区为依托 构筑贸易壁垒，实行市场封锁，有的甚至以邻为壑，在 产品、技术、投资、人才等方面相互制肘、盲目竞争，严 重阻碍了区域生产要素的自由流动。由于区域竞争和 区域冲突长期存在，我国“诸侯经济”特征显著。从而 助推了区域市场结构封闭、产业结构趋同，导致了很 生产安全事件、重大流行疾病、重大污染事件等不定 期突发，事件往往是跨区域发生或蔓延，为此加强跨 区域公共危机治理是非常必要的。 三、我国区域治理的制度约束 我国落后区问题与发达区问题、行政区问题与经 济区问题、综合区问题与专项区问题并存。根本原因 在于，无论我国在过去的区域管理还是现在所谓的区 多区域创新能力弱、产能过剩、效率低下等问题。如何 减少区域无序竞争、加强区域有效合作是我国区域治 理亟待解决的问题。 ３．大城市与城市群问题 我国正进人城市化发展的黄金期，城市化速度加 域治理上都存在制度缺陷。与西方国家的区域治理相 比，我国区域治理仍以传统的政府管理手段为主，区 域治理更多地是政治动员和行政主导的结果，主要是 上级党委和政府通过目标设立、会议推动、政策灌输、 组织建设、行政包干、政绩考核等一系列策略和手段。 快，城市人口明显增多，大城市、特大城市数量明显增 加，同时城市化问题随之而来。一方面，随着我国大量 农民和农民工向城市迁移，城市人口的过度聚集直接 导致了人口拥挤、交通拥堵、环境污染、住房困难、能 源紧缺等问题，“大城市病”集中爆发，严重影响着城 市居民的生产和生活。另一方面，我国正形成一批像 京津冀、长三角、珠三角等世界级的城市群，在国家及 区域发展中的地位举足轻重，而当前我国城市群之间 普遍存在空间失衡、产业同构、交通不畅、盲目竞争、 制度差异、文化冲突等问题，致使城市间生产要素难 以优化配置，导致很多城市群之间不协作、难协作问 题。如何治理“大城市病”、推动城市群协同发展成为 当前我国棘手的难题。 ４．海洋经济区问题 随着国家海洋战略的深入推进．海洋成为我国新 调度和集中各方面的力量和资源，强力推动下级政府 去贯彻实施的。至今我国还没有建立起完整的区域治 理体系，治理体制机制严重缺失。 １．区域治理理念不均衡 改革开放以来。我国区域发展与治理的理念基本 是重经济、轻社会，重建设、轻规划，重发展、轻治理， 重沿海、轻内陆，重城市、轻农村；特别在经济领域存 在重工业、轻服务业，重投资、轻消费，重出口、轻进口 等管理思想长期存在。这种“重效率、轻公平”发展理 念在地方政府不断形成执政思想，并转变成区域发展 的“指挥棒”。由于路径依赖的长期存在，导致了不少 区域的经济结构、生态结构、社会结构、城乡结构发展 失衡，不仅一些区域老问题更加严重。而且一些新的 的开发空间，海洋经济区成为沿海省市新一轮经济发 展的重要板块。海洋经济区管理跨陆地与海洋、跨国 家或地区、跨部门和行业，是一个综合性新区问题。如 何统筹海陆发展、抢占海洋产业制高点、保护海洋生 态等问题陆续出现，尤其是海洋资源开采、海湾海岛 开发、填海造地、海洋生态环境治理是沿海地区发展 中面临的新问题，也是具有挑战的难题。 ５．跨区域公共问题 区域问题不断出现，对今后区域治理影响深远。 ２．区域治理模式不清晰 我国的区域开发和治理是依据区域发展战略和 发展规划推进的。我国已形成了西部、东部、中部、东 北全国性区域开发战略思路。进入本世纪以来，国家 对区域开发高度重视，掀起了一场区域经济开发热， 不少重要区域进入国家战略或省级战略，一大批经济 新区诞生。在区域发展模式上多是“一区一思路”．在 主要指较凸显的区域生态与社会问题。一是跨区 一４１— ２０１７年第３期 区域管理上多是“一区一体制”，区域发展模式多，地 方特色模式多．然而区域治理模式少，国家区域治理 模式几乎是空白。到目前我国没有一套系统的、清晰 的采集 汇总、甄别、传递的不紧密、不到位，在纵向上 顶层管理机构的信息不能及时传递，在横向上各治理 组织的信息不能共享，导致治理主体不能第一时间掌 握准确信息．严重影响了区域治理工作的组织、规划、 实施、协调、控制、评估的绩效。 而我国在区域治理上存在制度供给不足。区域治 的、高效的国家区域治理模式。 ３．区域治理结构不合理 我国区域治理仍以传统的行政管理结构为主。一 是治理的主体单一。受管行政体制和官本位思想影响， 政府的“统治式”、“家长式”管理格局尚未改变，在地方 理制度呈非均衡状态，没有处理好协作和竞争关系。 没控制好少数集体或少数人的行为，传统制度演化的 路径依赖导致了一系列区域问题，区域经济、政治、社 会、生态发展的交易成本过大。区域发展的报酬递减， 治理中即使有非官方组织、企业、个人等参与地方经济 社会事务，常常是形式大于内容，公民社会很难协商式、 平等式参与区域的治理。二是区域治理机构的话语权 不足。由于我国政府的管理职能分散在各个部门，新组 建的区域治理机构多为承担牵头、指导、协调的职能， 区域治理绩效较低，区域矛盾频现。当前，我国很渴望 有创新的区域治理制度来供给。 几乎没有独立的决策权。比如，近年不少省市都纷纷成 立新区．而新区的管理机构与其驻地所辖行政区、地方 政府之间经常存在权责不清、利益冲突、执行不力等问 题 三是治理组织机构政出多头或监管漏洞。针对部分 四、我国区域治理的制度创新 针对我国区域治理存在的问题和制度约束，其关 键在于制度创新。制度创新是通过构建更高效的制度 规则，打破过去路径依赖锁控，更好地配置生产要素， 减少交易成本。缩小个体与集体之间的差异，统筹好 领域治理问题，政府部门不仅在一些老问题管理上存 在职能交叉、职责不清、相互推诿现象，而且在一些新 协作与竞争关系，提升生产效率和治理效能。新制度 经济学认为。有效的制度结构是由非正式制度、正式 制度和实施机制构成。基于新制度经济学观点，为全 面创新我国区域治理制度，区域治理制度框架设计的 问题管理上存在不敢牵头、坐视不管、无人问津现象。 ４．区域治理体制不健全 美国制度经济学家康芒斯认为，制度是约束个人 行动的集体行动，而在集体行动中最重要的是法律制 度 我国区域治理之所以出现各自为政、运转低效甚至 政府失灵现象，根源在于对区域治理没有一套完整的 逻辑是，首先是形成统一的区域治理理念，其次是构 建区域治理的正式制度安排，最后是设计区域治理的 运行机制（图１）。 １．理念共识 法律法规和体制机制作保障。目前我国没有一部明确 的法律对区域开发和治理予以规制，该领域的法律是 空白的。同时，我国区域发展的规划、政策、考核等体制 （１）治理博弈共识。制度是一个社会的博弈规则。 为区域整体利益，区域内无论政府还是非政府组织、 因素，我国区域治理信息 图１ 我国区域治理的制度框架示意图 ——４２—— Ｍ０ＤＥＲＮ ＥＣ０Ｎ０ＭＩＣ ＲＥＳＥＡＲＣＨ 私人部门、公民要围绕经济、社会、生态等方面的重大 问题多思考，从合作、不合作、妥协等视角统筹博弈。 照顾更多利益主体，减少单方利益要求，增强合作的 博弈意识，增强均衡、协同、合作治理理念，达成合作 共赢的博弈认识，形成合作联盟。 （２）治理主体共识。区域内政府、非政府组织、私 人部门、公民个人等都要树立起自己作为治理主体的 理念。政府行政管理部门不能再有“家长”的意识，坚 持“少一些统治，多一些治理”的理念，向社会宣传“小 市内部行政管理体制，为治理城市群和大城市病做好 制度准备：通过法律和行政手段打破区域垄断和保护 壁垒，保持区域市场要素流动畅通。 （２）完善政策体系。区域治理目标能否实现关键 靠政策体系直接推动。不同类型的区域治理都要建立 不同层级、不同重点、不同特色的政策体系。国家级主 导的区域治理重点考虑国家政策在某些区域的先行先 试，形成示范引导作用：省级主导的区域治理要依托省 域优势资源，完善富有本省竞争优势的政策体系：综合 政府、大社会”的思想，树立区域协同共治的科学理 区域治理需要构建经济、生态、人口、资源等政策体系， 念。在区域治理上，非政府组织、私人部门、公民个人 突出整体ｆ生和配套性：专项区域治理需要完善以专项 都要把自己与政府摆在同等重要位置，由配角变成主 政策为核心的政策体系，突出特色性和导向性。厘清国 角，积极果敢参与区域治理事务。 家已出台的重大区域政策，并积极调整和谋划一批新 （３）治理原则共识。区域治理的主体要认识到各 的区域政策，加快构建一套完善的国家区域政策体系。 主体之间是一个利益共同体，每个成员之间一定坚持 （３）健全法规制度。法律法规是区域发展和治理 依法、共享、公开原则，坚持公共权力的制度化、治理 的制度保障。尽管我国出台了不少区域发展规划，但为 过程的民主化、治理手段的法制化。区域治理的利益 更有效实施规划，建议国家尽快研究并颁布《区域发展 与风险无论是大还是小。各方治理主体都要共享与分 规划法》，对全国区域发展的任务、目标、重点、阶段、政 担。区域治理的目标、任务、重点、机制、措施等重要事 策、绩效、约束等给予统筹规制，对区域治理各方主体 项在治理主体之间一定公开透明。 的权利、义务给予界定划清，确保全国重要区域发展与 ２．制度安排 治理依法推进，用法律的方式保持区域治理的权威性 （１）创新治理体制。一是创建治理组织。组织是制 和稳定性。各省围绕重要治理区域，尽快出台《区域发 度创新的关键。基于治理主体的理念。围绕需要治理 展条例》，对本省重要区域构建一套有效的指导法规， 的区域，地方政府要主导组建政府、非政府机构、私人 确保区域治理有序推进。如湖南省为促进长株潭城市 部门、公民个人组成的区域治理组织，形成广泛参与、 群发展，２００７年湖南省人大通过了《湖南省长株潭城 共享共建的区域治理结构。二是创新区域治理模式。 市群区域规划条例》，该条例具有很强的法律效力，对 建议创立国家主导、省际主导、省域主导三类区域治 城市群经济社会协调发展具有重大作用。 理模式，构建垂直指导、横向协作、紧密联系的国家区 （４）建立考核评估制度。区域治理的效果如何需 域治理模式。国家主导区域治理模式，由国务院派出 要科学的考核评估制度来衡量，基于考核评估结果就 机构主导区域治理，国家相关部委、省际政府之间加 可有针对性指导区域发展与治理。根据区域治理的目 强紧密合作，其他社会组织为辅。国家政策驱动为主 标，坚持全面统筹、分类指导、突出重点原则，依据相 要手段。省际主导区域治理模式，由国务院派出机构指 关法规研究出台国家级、省级、市级三级考核办法；针 导区域治理，以省际政府合作为主导，其他社会组织广 对治理的区域，建立具体的区域考核指标体系。在国 泛参与，区域利益驱动为主要手段。省域主导区域治理 家层面上，主要考核国家主导或省际主导的治理区 模式，由本省政府派出机构主导区域治理，区域内的相 域，比如国家可以考核京津冀区域、长三角区域；在省 关市县政府加强紧密合作，其他社会组织、公民全面参 级层面上，主要考核本省区域进入国家战略或省战略 与，行政约束驱动为主要手段，并支持在国家区域治理 的治理区域．比如广东省可以考核珠三角区域．安徽 模式体系下的综合化、专项化、特色化的地方治理模 省可以考核皖江城市带；在市级层面上，主要考核本 式。三是理顺区域行政管理体制。在国家区域治理模式 市区域进入省级战略或战市级略的区域。 下，调整各类行政级别的区域管理机构、经济新区与相 ３．机制设计 关行政区的管理体制。赋予区域管理机构更多的决策 （１）形成公共协商机制。区域治理是一个综合性 权、指挥权；统筹好城市群分工和协作关系，完善大城 系统工程，需要点、线、面各方位协商与合作。一是点 ——４３—— ２０１７年第３期 式协商。在治理的第一阶段中，围绕治理的目标、任务 息通过网络、热线、电台、手机等信息平台依法及时发 和重点，加强政府与政府、企业与企业、个人与个人等 布到各治理组织．实现治理主体信息共享。使所有治 之间一对一的对等协商，其中地方政府之间的协商很 理主体积极参与区域治理。三是信息更新。区域相关 重要，特别在区域规划、产业布局、基础设施建设等方 治理机构要有专职人员全天候或定期对区域信息监 面既需要上级政府的指导又需要同级政府间的合作。 测、更新和传递，确保治理主体第一时间掌握实情。 二是线式协商。在治理的第二阶段中，为了公共利益 （５）完善监督与约束机制。好的制度是集体行动 政府要发挥牵头和动员作用，组织好政府与非政府组 控制个体行动的表现，集体的监督与约束是有效的治 织、政府与企业、政府与私人之间等一对多式的协商， 理方式。一是社会监督。要搭建区域治理监督平台，对 形成线式协商机制。三是网式协商。在治理的第三阶 于治理中存在的重大问题，全社会成员可通过信函、 段中。为完成治理目标和公众利益．政府要大力发挥 热线、电台、网络等平台提供监督或举报消息，有效提 公民社会的作用，构建政府、非政府组织、企业、个人 升区域治理能力。二是法律法规约束。在区域治理中 等组成的多样化、网络式协商机制。 对于违反国家法律、地方法规的经济或社会行为，・无 （２）创新社会参与机制。公民社会民主化参与治 论组织还是个人都要坚持司法公正，违法必究，司法 理是区域治理的关键所在。一是加大宣传力度。以社会 机关要给予公正的法律制裁。三是组织协商约束。区 化服务为方向，对区域公共利益目标加强宣传。支持非 域治理主体之间要建立权责清晰的权利执行和义务 政府组织、企业、个人等参加政府的重大规划、报告、听 承担机制，特别是对未完成义务的违约组织给予制 证、公益等活动。二是支持发展社会组织。要鼓励发展 约。四是考评约束。依据区域治理考核评估结果和区 行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务 域治理规章，区域治理主体要对阻碍区域治理或完不 类社会组织，支持学会、论坛等学术组织发展，探索把 成任务的部门、组织或个人给予约束与惩戒。 政府相关公共事务交付给这些组织甚至个人去完成， 让其融人区域治理中。三是制定激励机制。激励是公民 参考文献： 社会参与的重要动力。政府建立有效的激励办法，给予 １．范如国：《复杂网络结构范型下的社会治理协同创新》， 非政府组织、企业、个人等更多激励回报，增加公民社 《中国社会科学）＞２０１４年第４期。 会的价值感、认同感，营造区域共建的良好氛围。 ２．俞可平著：《论国家治理现代化》，社会科学文献出版社 （３）建立利益补偿机制。区域治理过程中会涉及 ２０１４年版。 多方利益，治理主体要在相互协商基础上构建利益平 ３．陈瑞莲、刘亚平著：《区域治理研究：国际比较的视角》， 衡机制。一是建立补偿办法。区域治理主体要围绕区 中央编译出版社２０１３年版。 ４．张可云著：《区域经济政策》，商务印书馆２００５年版。 域发展目标，统筹各方面利害关系，形成一套行之有 ５．张慧君、景维民：《国家治理模式构建及应注意的若干 效的利益补偿办法。维系区域治理的稳定推进。二是 问题》，《社会科学＞＞２００９年第４期。 明确补偿对象。在区域治理中要依据法规划清受损 ６．俞可平：《中国公民社会研究的若干问题》，《中共中央 方、受益方的区域、行业、部门或个人的得失，重点为 党校学报）＞２００７年第６期。 受损方给予公平、公正、公开的补偿。三是创新补偿方 ７．杨英、张守哲：《区域治理视角下粤港澳经济运行机制 式。在政府财政转移支付补偿基础上，创新受益方补 对接的基本思路》，《中国发展＞＞２ｏ１２年第８期。 偿、公益性补偿等方式；在资金补偿基础上，创新产权 ８．张成福、李昊城、边晓慧：《跨域治理：模式、机制与困 补偿、精神补偿、职位补偿等方式。 境》，《中国行政管理＞＞２ｏ１２年第３期。 （４）建立信息传递机制。信息有效传递不但能大 ９．道格拉斯・Ｃ．诺斯著：《制度、制度变迁与经济绩效》，格 致出版社２００９年版。 幅度降低信息交易成本。还能迅速提高区域治理效 １０．道格拉斯・ｃ．诺斯著：《经济史上的结构和变革》，商务 率。一是信息采集。地方政府要借助现代网络信息技 印书馆１９９８年版。 术，主动发展大数据项目，组织治理主体对区域内、区 作者简介：张广威。中国海洋大学经济学院博士后、山东 域外相关数据的收集、汇总，重点汇集和整合规划、投 工商学院经济学院讲师；刘曙光，中国海洋大学经济学院教 资、土地、环保、交通、协会、民意等方面信息。二是信 授、博导、副院长（青岛２６６１００）。 息共享。依托网络式组织机构，政府牵头将大数据信 ［责任编辑：吴群］ 一４４—