档案行政复议案例研究 ■马秋影 摘要：本文采用案例分析方法，总结了档案行政复 有收到行政复议申请，２００９－，－２０１３年国家档案局办结 议现状，重点分析了典型档案行政复议案例，厘清了档 的行政复议案１ ２件。 －北京市档案局办结的２件档案 案行政管理中的模糊认识。 行政复议案，一是王某对某区档案局政府信息公开不 关键词：档案行政复议案例 服向北京市档案局申请行政复议案，二是某律师对某 区档案馆提供档案利用不服向该区法制办申请行政复 议案。 一、档案行政复议概述 （二）档案行政复议审查 （一）档案行政复议现状 行政复议审查是行政复议的重要环节，主要包括 档案行政复议是指公民、法人或其他组织认为档 合法性审查、适当性审查。 案行政管理机关的具体行政行为侵犯其合法权益，而 １．合法性审查。行政复议机关对被申请人作出具 请求上一级档案行政机关或本级人民政府依照行政复 体行政行为的合法性进行审查，审查包括４个要件：行 议程序重新审查原具体行政行为是否合法适当，并作 政机关是否行使法定职权：主要证据是否合法：适用法 出复议决定的活动。… 律法规是否正确；程序是否合法。例如，北京市档案局 近年来，随着对行政复议认知度的提高和对涉及 作为行政复议机关，首先要对区县档案局是否行使法 档案领域事务的关注，公民越来越愿意选择将行政复 定职权进行审查。目前，各区县档案局具体行政执法 议作为解决行政争议的救济渠道，档案行政复议案件 职权共计２１项，其中行政处罚５项，行政许可２项，行 数量逐渐增多。根据申请事项，档案行政复议案件分 政裁决１项，其他具体行政执法职权１３项。 依据《中 为政府信息公开类、提供档案利用类、行政处罚类、利 华人民共和国信息公开条例》（以下简称《信息公开条 用档案收费类等。截至目前，笔者共收集到档案行政 例》），区县档案局还有依法公开本部门产生政府信息 复议案例１５件，其中包括国家档案局办结的行政复议 的职责。 案１２件，北京市档案局办结的２件，其他地区的１件。 ２．适当性审查。行政复议机关对被申请人作出具 《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复 体行政行为是否公平合理进行审查。为了行政管理需 议法》）１９９９年颁布实施，１９９９—２００８年国家档案局没 要，法律、法规允许行政机关在法定范围内，根据行政 （四）保障权益 档案部门要充分尊重志愿者，切实保障志愿者的合 注释及参考文献： 法权益，为档案志愿服务活动提供必要的物质保障及安 …【２］闫静．英国“档案志愿者”和美国“公民档案工 全、卫生条件，不安排志愿者从事超出约定范围内的志 作者”的思考Ｕ］．中国档案，２０１３（９）．５４－５５． 愿服务活动，并形成志愿服务回馈制度。比如，志愿者 【３］王海燕．关于志愿服务进档案馆的探讨Ｕ］．北京 利用参加志愿服务的工时，可便捷享受档案部门提供的 档案，２０１２（１２）．１６—１８． 档案业务书籍及学习资料、参观档案展览、参加档案讲 作者单位：北京市老干部局 座和活动等，以激发志愿者更好地参与到档案志愿服务 大连船舶重工集团有限公司 活动中来。 ２５ 目的，运用自由裁量，作出具体行政行为。档案行政管 工作人员保管的，适用《信息公开条例》的规定。政府 理部门对于档案行政处罚的数额有自由裁量权。例 信息已经移交各级国家档案馆的，依照有关档案管理 如，北京市档案局作为行政复议机关，要对区县档案局 的法律、行政法规和国家有关规定执行。”可见，我国档 的行政处罚是否适当进行审查，审查标准是《北京市档 案行政管理部门的政府信息依申请公开范围只是在履 案行政处罚自由裁量权规范》。 行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存 的信息，对于行政机关移交进馆的档案信息，不是政府 信息依申请公开的范围。 ４．启示。一要转变工作理念，履行法定职责。虽 二、典型档案行政复议案例分析 笔者主要针对北京市档案局办结的行政复议的２ 件典型案例进行阐述。 （一）政府信息公开类行政复议 １．基本案情。王某对某区档案局政府信息公开不 服向北京市档案局申请行政复议案。 申请人王某于 ２０１３年１２月１３日向被申请人某区档案局提出政府信 息公开申请，要求查阅某区渤海镇兴隆城村３３号原建 房屋申请人王某某（其父）写建房申请书、伐树批示及 私有房屋施工许可证。被申请人于２０１３年１２月１６日 收到信函并受理，出具了登记回执。２０１３年１２月３１ 日，被申请人向申请人发出了《告知书》，认为该信息不 属于该局公开范围，该局也未制作、未获取、未保存该 信息。申请人对被申请人２０１３年１２月３１日作出的 《告知书》不服，于２０１４年２月１８日向市档案局申请行 政复议。 ２．审理结果。行政复议机关认为，申请人申请获 取的政府信息不属于被申请人公开范围，且被申请人 未制作、未获取、未保存申请人所申请的信息。被申请 人于２０１ ３年１ ２月３１日作出的《告知书》认定事实清 楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法。根据《行政复 议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持被申请 人于２０１ ３年１ ２月３１日作出的《告知书》。 ３．要点分析。（１）我国档案行政管理部门是否是政 府信息公开主体？《信息公开条例》规定，我国政府信息 公开的主体包括３类：行政机关、法律法规授权的具有 管理公共事务职能的组织、与群众利益密切相关的公 共企事业单位。我国档案行政管理部门作为行政机 关，是政府信息公开主体。ｆ２）馆藏档案是否属于政府 信息？《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》） 是法律，而《信息公开条例》是行政法规，从法律位阶上 讲《档案法》优于《信息公开条例》。《国务院办公厅关于 施行（中华人民共和国政府信息公开条例）若干问题的 意见》（国办发［２００８］３６号）第八项规定“已经移交各 级国家档案馆的，依照有关档案管理的法律、行政法规 和国家有关规定执行。”《最高人民法院关于审理政府 信息公开行政案件若干问题的规定》（法释［２０１ １］１ ７ 号）第七条规定“政府信息由被告的档案机构或者档案 ２６ 然对于行政机关移交进馆的档案信息不是政府信息依 申请公开的范围，但是档案行政管理部门应该认识到 本单位属于政府信息公开主体。申请人向档案行政管 理部门提出信息公开申请，档案行政管理部门一定要 在法定期限内依法答复，否则会造成行政不作为案 件。档案行政管理部门一方面要对申请人的政府信息 公开申请，依法公开：另一方面要避免侵犯国家、集体 或者他人的合法权益。二要收集履责证据，严谨细致 工作。档案行政管理部门在依法履行政府信息公开职 责时，注意实时保存好相关证据材料，避免日后产生行 政争议或纠纷时举证困难。确立“证据第一”的法治观 念，提高办案人员证据意识，培养证据收集习惯，提高 证据收集水平。对于未查到的政府信息，要保留充分 检索查询的证据。 （二）提供档案利用类行政复议 １．基本案情。某律师对某区档案馆提供档案利用 不服向该区法制办申请行政复议案。 ２００９年１ １月， 某律师事务所一律师持律师执业证、原告代理人的授 权委托书及某法院的受理案件通知书来到区档案馆， 要求查阅其代理的经济纠纷案件中的被告当事人的婚 姻登记档案。因涉及第三人隐私，律师未提供该法院 开具的有明确调查内容的协助调查函或调查令，接待 人员拒绝了其的查档要求。该律师对相关解释不认 同，坚持认为受理案件通知书就是《婚姻登记档案管理 办法》第十五条第四项规定的律师及其他诉讼代理人 在诉讼过程中，持受理案件的法院出具的证明材料及 本人有效证件可以查阅与诉讼有关的婚姻登记档案中 所称的“证明材料”，遂向该区政府法制办申请行政复 议。 ２．审理结果。区政府法制办对此进行了受理。申 请人以“民事诉讼案情发展需要为由”主动撤回申请， 该案件因此而终止。 ３．要点分析。（１）档案馆是否为行政主体？这个问 题涉及此案是否可以被受理。有一种观点认为：档案 馆具有公共管理职能，与公民有利害关系，属于行政主 体，可成为行政复议的被申请人。 （下转第２９页） 对的，在档案鉴定人员对具体档案 有特别重要历史、文化、政治、学术 的具体判定要素，还可进一步测算 价值的评判出现争议时，用较为公 等价值的档案为馆藏一级珍贵档 各判定要素的权重，研究制定满足 认的评判标；隹，具有可操作性的鉴 案；具有重要历史、文化、政治、学 鉴定馆藏珍贵档案实践需要的、具 定标准及相应操作方法得出的鉴 术等价值的档案为馆藏二级珍贵 有可操作性的鉴定标；隹及相应的 定结果，将更加客观、更具说服 档案；具有比较重要历史、文化、政 操作方法，使鉴定结果能够比较真 力。因而制定出公认的且具有可 治、学术等价值的档案为馆藏三级 实、客观地反映档案价值及提升鉴 操作性的鉴定标准，采用可行的操 珍贵档案。 作方法，也许是破解当前档案馆档 在。 定馆藏珍贵档案的质量。 （四）馆藏珍贵档案的社会效 本文为北京市档案科研项目 案价值鉴定工作中难点的关键所 益及经济效益可以在一定程度上 （三）在鉴定馆藏珍贵档案时， 通过档案的自身特征及档案利用 “馆藏珍贵档案的界定研究” 主体对档案的利用需求体现，因而 （２０１３—０８）的阶段性研究成果。 可参考对珍贵档案价值达成的共 鉴定馆藏珍贵档案所依据的标准 识，侧重评判档案的历史价值、文 主要是档案的内容要素、时间要 化内涵、政治价值、学术价值等 进行划分，或可据此将馆藏珍贵档 对馆藏珍贵档案的珍贵程度 特征要素、相对价值要素等 档案馆不仅可参考这一问卷 作者单位：北京市海淀区档案 素、社会需要要素、来源要素、形式 局（馆） 案的珍贵程度大致分为三级，即具 调查结果确定鉴定馆藏珍贵档案 （上接第２６页）还有一种观点认为：档案馆提供档案 阅利用档案规定》，细化“关于查阅档案馆未开放档案 利用，是一种服务行为，不具有社会管理的行政职能， 的手续”，特别是对于行政机关移交的房产、婚姻、招 不属于行政主体，不能成为行政复议的被申请人。在 工、知青等涉及公民切身利益的档案利用手续更要详 这里需要解释的是行政主体是学理概念而不是法律概 细、具体。各级档案管理部门在工作中应积极与档案 念，之所以要引入这一概念是因为其整合了行政机关 移交单位沟通协商，尽量满足利用者的需求。 注释及参考文献： 和法律、法规授权的组织及档案委托组织。《档案法》第 八条规定：“中央和县级以上地方各级各类档案馆，是 集中管理档案的文化事业机构，负责接收、收集、整理、 受理，侧面表明档案馆是行政主体，能成为行政复议被 【１ 、普．档案行政复议的特征Ｕ１．中国档案，２００９ 【２］国务院法制办．２００８—２０１３年全国行政复议、行 保管和提供利用各分管范围内档案。”此案被区法制办 （１２）：４４． 申请人。（２）行政复议管辖权问题。国家档案馆是法 政应诉案件统计数据表格ｆＥＢ／ＯＬ１．２００８—１２—３１ 律、法规授权组织，对于国家档案馆的具体行政行为不 ［２０１４—０２—２７］．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｃｈｉｎａｌａｗ．ｇｏｖ．ｃｎ／ａｒｔｉｃｌｅ／ｊｇ— 服的，上级档案行政管理部门不能成为行政复议机关， ｇｚ／ｆｚｔｊｘｘ／２０１４０３／２０１４０３００３９５４１２．ｓｈｔｍ１． 同级地方政府法制办可以成为行政复议机关。 馆是法律、法规授权组织，可成为行政复议的被申请 【４］北京市１６个区县档案局．行政执法职权分解方 【５】北京市档案局．王某不服某区档案局政府信息 ４．启示。第一，档案管理部门要认识到国家档案 案［ｚ］．北京市１６个区县档案局，２０１４． 人；提供档案利用的行为与公民切身利益密切相关，是 公开向北京市档案局申请行政复议案【ｚ】．北京市档案 具体行政行为，属于行政复议受理范围。第二，各级国 局档案，２０１４（４）． 家档案馆都制定了《查阅利用档案规定》，但是各馆利 用档案手续不尽一致，有的利用规定内容不具体、操作 性不强。建议国家档案行政管理部门出台统一的《查 作者单位：北京市档案局 ２９