中州学刊２０１１年第５期 ２．改革司法考核机制。科学合理的司法考核机制有助 于提高司法人员的办案责任心和效率，不当的考核机制则导 致种种不良后果。我国目前的考核机制亟须改革，合理的司 法考核机制应当能够在公正与效率之间达成平衡，以减少民 众对司法机关的不满。具体而言，公安机关应加大侦查经费 和人员投入，废除批捕率这一考核标准，降低对破案率的要 应决定。法院应当废除错案追究制度，通过完善陪审制度来 实现对法官的有效分权制衡，同时建立对法官的司法弹劾制 度，使法官既能独立审判，又能受到有效的制衡和制裁。 注释 ①［法］皮埃尔・布迪厄：《法律的力量：迈向司法场域的社会学》， 《北大法律评论））ｚｏｏ５年第２期，第８０—８８页。②［法］皮埃尔・布 求，明确“破案无固定期限，羁押有明确期限”，将破案期限与 羁押期限分开，同时改革立案程序，实行犯罪信息登记制度， 只要进行过信息登记，即应展开相应的侦查活动。检察机关 应逐步采取以取保候审等替代羁押性措施为主、羁押为辅的 侦查措施，如此既可以降低办案人员的职业风险，又避免了 错误羁押的发生。另外，检察机关应废除对起诉率的要求， 办案人员应当实事求是地对符合不起诉要件的案件作出相 迪厄、［美］华康德：《实践与反思——反思社会学导引》，中央编译出 版社，１９９８年，第１３９—１４０页。 基金项目：郑州大学“２１１工程”三期建设重点学科子项目《社会转 型期的法治建设与公民教育》（Ｌｃ—Ｂ２Ｏ１）的阶段性成果。 作者简介：卢少锋，男，郑州大学法学院讲师，法学博士（郑州 ４５０００１）。 对完善我国转型期涉法涉诉信访制度的思考 杜爱霞 从国家治理的层面来看，信访制度使得高层与底层民众 有了直接的交流和了解，有利于及时缓解社会矛盾，解决纠 天，在“中国特色社会主义法律体系已经形成，国家经济建 设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个 纷，促进社会和谐稳定。但从法治的视角来看，信访制度是 不太符合法治要求的一种纠纷解决方式，是一种解决纠纷的 方面实现有法可依”的时代背景下，涉法涉诉信访制度的存 在有着或多或少的尴尬。对其成因进行分析，有助于推动我 国政治民主化和法治化进程。 政治方法与法治方法相杂糅的混合型制度。由于对信访制 度的性质等基本问题认识不够，目前存在关于该制度的种种 非议或褒扬。笔者基于我国转型期这一特殊的时代背景和 二、涉法涉诉信访的法律制度成因 涉法涉诉信访制度的现实存在与我国现行法律制度的 不完善有关。 构建社会主义和谐社会、建设社会主义法治国家的战略目 标，对涉法涉诉信访制度进行理性分析。 一、涉法涉诉信访制度凸显了我国 转型期政治与法治的张力 １．我国不少法律本身就是政策性法律，即以法律的外在 形式表现出来的政策。政策是党和政府在政治活动中为了 实现某一特定目标而作出的政治决策，其具有原则性、灵活 性、权利义务的不明确性等特征。而法律是规范长期稳定的 社会关系的规则，其最大的特征就是稳定性和权利义务的明 确性。按照这些标准，我国现行的不少法律其实就是政策性 法律。“法治”是“法律之治”，政策性法律兼有政策的灵活 性和法律的稳定性，导致法律适用中的模糊性、难以操作性。 信访是公民寻求公共权力救济的一种方式以及公民对 公共权力之行使所采取的一种监督，它得到了我国根本大 法——《宪法》的确认。我国《宪法》第４１条规定：“中华人 民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批 评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法 失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权 如我国现行《土地管理法》对农村集体土地权属的规定不够 明确，导致涉及农民和农村集体经济组织的社会矛盾很难或 者无法以土地所有权为法律上的责任标的予以解决。涉法 涉诉信访的存在在一定程度上也是执行中央、最高人民法院 发布的各种政策性很强的规范性文件的结果（量）。 ２．我国刑事、民事、行政三大诉讼法中都规定了当事人 可以到法院信访的条款，但三大诉讼法都没有对当事人的申 诉权利给予实质性限制，特别是对申诉的次数没有给予明确 限制，这使当事人频繁申诉和不断上访有了法律上的依据， 在客观上纵容了当事人的涉法涉诉信访，在一定程度上造成 涉法涉诉信访不止的局面。② 利。”由此规定可见，现行信访制度有两个基本功能——实现 政治参与和权利救济。涉法涉诉信访是指涉及法律问题和 诉讼问题的信访，或者说是与法律和诉讼有关的信访。如果 把涉法涉诉信访理解为一种诉讼行为（上诉或申诉），则为什 么可以通过法律途径解决或者司法已经解决的纠纷，当事人 还要寻求通过非法治的或者说是法治之外的信访方式再次 处理呢？如果把涉法涉诉信访的性质定为信访，那就意味着 司法机关也成了一个信访机构，成了国家信访机构体系的组 成部分。可见，涉法涉诉信访这个概念本身就反映出政治与 法治的杂糅。在“依法治国，建设社会主义法治国家”的今 １０２ “涉诉信访与涉诉困难群体救助”笔谈（三篇） ３．当前司法权威缺失和司法不公现象时有发生，成为诱 降低公民诉请司法维权的成本支出。同时，要大力增加司法 机构的资源投入，特别是要努力实现司法机关的重要人事待 遇和办案经费与同级人民政府的逐步脱离，从制度上切实保 障司法独立，在全社会形成尊重司法判决的氛围。 ３．引入判后答疑制度，使司法取信于诉讼当事人，从源 头上消除涉法涉诉信访现象。涉法涉诉信访中有相当一部 发涉法涉诉信访的因素之一。我国《宪法》第１２６条明确规 定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机 关、社会团体和个人的干涉。”这是《宪法》确立的独立审判 原则。随着《人民法院组织法》和《法官法》等法律的实施， 我国的法官独立制度得到了初步确立。但现实中我国各级 人民法院、人民检察院的人、财、物在很大程度上都受制于同 级人民政府，这决定了司法机关的独立性不足和权威性缺 乏，导致民众对司法机关究竟能否独立行使裁判权产生怀 分是由于诉讼当事人对案件判决的片面理解而产生对立情 绪所引起的。所谓判后答疑，是指判决生效后，如果当事人 对裁判存有异议、疑问，原审法院须就裁判的程序适用、证据 疑。此外，实践中一些素质不高的司法人员把法律赋予的权 力作为谋利的工具，在案件处理过程中做不到居中、公平裁 判，这在很大程度上降低了民众对司法机关的信任，激发了 民众通过信访维权的意愿。 ４．诉讼是一种需要支付成本、能够产生收益的活动⑨。 诉讼成本是指诉讼主体在诉讼活动中所消耗的社会总资源， 包括国家为保障公民权利的司法救济而负担的财政预算即 公共成本，以及诉讼当事人为取得个案的司法救济所承担的 资源耗费即私人成本。 以公平裁决为终极追求的司法诉讼 在法理上是解决纠纷的最终救济途径。法律为了实现能为 社会所普遍接受的公平正义，不得不在诉讼程序上叠加设 计，从而必然增大了各类诉讼成本。我国各类司法诉讼周期 长、投入大、成本高、执行难等决定了程序正义中不可避免地 包含有实体不正义的一面，而信访尽管缺乏规范的程序，有 较强的人治色彩和恣意成分，但它包含了实体正义的一面， 具有可诉内容广泛、解决方式快捷灵活、程序无终极性等司 法诉讼所不具有的优势，一些民众因而弃讼择访。⑨ 三、在法治框架下对涉法涉诉信访 制度进行改革和完善 涉法涉诉信访制度实质上是用政治方法解决法律争议 的一种功能错位的制度，它的存在说明我国的法治发展还不 成熟。对涉法涉诉信访制度进行彻底、系统的改革，需要健 全和完善相关法律和配套机制。 １．坚定不移地树立依法治国的改革观念，摒弃那种试图 阻止或遏制民众信访的错误观念，逐渐弱化、缩小涉法涉诉 信访这一“制度外的制度”的适用条件和范围，强化司法权 威。通过强调“依法治国”和树立国家司法机关的权威，把社 会矛盾的解决引导到正常的司法渠道，逐步减少涉法涉诉信 访现象发生。 ２．加强各级司法机关的司法能力建设，确保司法独立。 各级人民法院和人民检察院应设立专门的申诉案件受理机 构，扩大信访事项受理范围，维护地方的司法权威，迅速平息 涉法涉诉信访事件。对关系到基本社会民生和特殊弱势群 体的信访案件，要扩大缓交、减交、免交案件诉讼费的适用范 围和标准，酌情缓收、减收、免收诉讼费，并设定快捷绿色结 案通道，在办案过程中体现以人为本的现代法治理念，大大 认定、裁判理由等问题向来访的当事人进行解释和说明，以 使当事人服判息诉。为保障当事人的合法权益，必须培养和 确立法官的公正司法理念，注重推进法官判后答疑制度，明 确答疑时间、内容、条件和责任，将法官依法、公正、及时判案 与作好耐心细致的思想政治工作结合起来，化解矛盾，促进 社会和谐。法官判后答疑可以加强对涉诉群众的法制宣传， 提升司法公信力，增强法官的司法为民意识和社会责任感， 提高法院系统的司法能力和审判质量，避免审理瑕疵，实现 判案的法律效果与社会效果相统一，从源头上避免涉法涉诉 信访现象发生。 ４．通过宣传信访渠道的救济效能，降低群众对信访效果 的过高预期。在我国目前的信访制度下，一些地方政府为了 消除信访对社会秩序的非正常影响，往往对信访公民采取虚 假承诺、强行堵截等方式，使涉访当事人暂时被劝回或带回， 如此反而引发了更多信访事件。只有从思想上消除涉访当 事人对信访渠道的不切实际的价值预期，其才会自觉选择司 法解决途径，才有可能给政府的信访工作减压，最终根除越 级上访现象。 ５．构建对涉法涉诉信访案件当事人的司法援助体系。 党的十六届六中全会作出的《关于构建社会主义和谐社会若 干重大问题的决定》明确提出，要拓宽社情民意表达渠道，把 群众利益诉求纳入制度化、规范化、法制化轨道。和谐社会 不是没有任何矛盾的社会，而是矛盾能够得到及时有效的良 性化解的社会。司法援助在建立公平正义、和谐稳定的法治 社会中发挥着举足轻重的作用。目前我国法律援助事项的 范围应进一步扩大，应将讨要工资、抚养费、赡养费、工伤赔 偿金、征地拆迁补偿费等事项以及涉及产品质量、交通事故、 医疗事故等的纠纷都纳入法律援助事项的范围；同时进一步 放宽对经济困难的认定标准，使低收入者尤其是农民工等社 会弱势群体能免费、及时获得法律援助。考虑到人口的流动 性，应逐步建立法律援助异地协作机制。 注释 ①我国关于信访制度的规范性文件主要有国务院颁布的《信访条 例》、最高人民检察院发布的《人民检察院信访工作规定》等，《人民 法院涉诉信访工作规定》也在制定过程中。现实中几乎所有国家机 关如人大、政协、政府、法院、检察院等都有专门的信访部门。不仅司 １０３ 中州学刊２０１１年第５期 法机关要处理涉法涉诉信访，其他机关均可接收涉法涉诉信访案件， 致使现实中信访处理工作非常混乱。②崔素琴、曹源：《新形势下涉 诉信访的成因与对策研究》，《河北大学成人教育学院学报））２００６年 第３期，第１２０页。③钱弘道：《经济分析法学》，法律出版社，２００３ 年，第８２＿８３页。④王如铁、王艳华：《诉讼成本论》，《法商研究》 １９９５年第６期。⑤应星：《作为特殊行政救济的信访救济》，《法学研 究））２ｏｏ４年第３期，第６８页。 作者简介：杜爱霞，女，中原工学院经济管理学院讲师（郑州 ４５０００７）。 和谐社会建设与建立涉诉困难群体经济救助制度 ‘ 叶青锐 一、我国现行救助制度之不足 对涉诉困难群体进行救助在我国司法实践中早已开始， 最早推出此举措是为了解决长期存在的执行难问题给被执 行人造成的生活困难及其对法律的信任危机。从各地各部 门探索开展的刑事被害人和涉法涉诉特殊困难群体救助实 践来看，我国现行救助制度存在以下缺陷。 （一）“立法”层次较低，缺乏权威性 我国关于涉诉困难群体救助的立法主要有两类。一类 是各县、市人民法院出台的有关刑事诉讼被害人困难救助的 规定，如２００４年２月山东省淄博市委政法委、淄博市中级人 民法院联合出台的《关于建立犯罪被害人经济困难救助制度 的实施意见》。２００５年１２月，中央政法委下发的《关于切实 解决人民法院执行难问题的通知》中提出：“探索建立特困群 体案件执行的救助办法。各地可积极探索建立特困群体案 件执行的救助基金，对于双方当事人均为特困群体的案件， 如刑事附带民事赔偿，按一定程序给予申请执行人适当救 助，解决其生活困难，维护社会和谐稳定。”之后各地的相关 立法实践逐渐展开，２００６年至２００７年，北京、浙江、江苏、福 建、广东、江西、四川、河南、甘肃等十几个省的部分法院建立 了刑事被害人救助机制。另一类是各级政府出台或政府与 人民法院及其他职能部门联合出台的有关涉诉困难群体救 助的相关规定。总体来看，我国涉及涉诉困难群体救助的立 法主体都局限于县、市级人民法院或政府，救助对象仅限于 该地方法院受理的刑事案件，我国尚没有全国范围内普遍适 用的涉诉困难群体救助法律法规。实践表明，各地的救助立 法对解决涉诉困难群体的实际困难起到了积极的作用，但立 法层次较低，导致立法缺乏权威性和执行性，不利于充分保 护涉诉困难群体的利益。 （二）救助条件、标准不一致，缺乏统一性 从各地的救助制度来看，救助对象有的仅仅局限于刑事 案件的被害人，有的限于“因执行不能而终结的执行案件的 特殊困难申请执行人，以及特殊困难的刑事被害人”，有的限 于“人民法院穷尽执行措施后，被执行人确无履行能力，导致 案件执行不能而依法终结的‘三养’、人身损害赔偿、交通肇 事赔偿、刑事附带民事赔偿等案件中生活特别困难的申请执 １０４ 行人、刑事案件被害人及其他涉法涉诉的特困当事人”。总 体来看，各地规定的救助对象和条件差异较大，导致同样的 情况在此地可以获得救助，在另一地却不能获得救助。各地 在救助对象和条件的设计上，一般把案件已审结且执行不能 作为救助条件，但实践中在刑事诉讼中存在着大量因种种原 因如犯罪嫌疑人未归案而使案件不能进入审判程序或因无 法弥补的证据缺陷导致不能追究犯罪人刑事责任的案件，民 事诉讼中也存在着被执行人并非无履行能力而是不配合执 行而导致判决长期不能得到执行的案件，对于此类案件的当 事人确有困难的，各地相关规定并未将其纳入救助范围，致 使一部分涉诉困难群体因合法诉求得不到关注而产生对法 律的失望和不信任，形成新的社会不和谐因素。 （三）救助资金没有稳定的来源 我国对涉诉困难群体救助的一个重要途径是通过人民 法院设立救助金进行救助，但从当前情况看，我国地方各级 人民法院和检察机关的经费都来源于地方财政，而地方财政 在相对有限的预算内只能优先考虑各地法院和检察机关的 正常办公办案需要，地方政府对于将涉诉困难群体救助款项 列入专项财政预算缺乏积极性。从各地的试点情况看，救助 金多来源于地方财政拨付给公检法机关的专项启动资金和 每年拨付的财政预算款以及社会捐助资金。其中地方政府 所拨付资金一般十分有限，即使在经济相对发达的县、市，公 检法机关的专项启动资金也只有２０万元到５Ｏ万元，中西部 不发达地区救助资金的筹集更加困难。各地救助资金的另 一个重要来源是社会各界的捐赠，由于我国尚未建立完善的 慈善捐赠机制，更没有为刑事案件受害人和涉诉困难群体捐 赠的传统和机制，所以通过此途径筹集到的资金十分有限。 总体而言，我国现有涉诉困难群体救助资金不仅数量有限， 而且缺乏稳定的后续来源，造成司法实践中对涉诉困难群体 的救助往往难以为继，有些地方的救助资金发放额十分有 限，对涉诉困难群体的帮助自然十分有限。 二、建立统一涉诉困难群体经济救助 制度的必要性与可行性 １．建立涉诉困难群体经济救助制度是国家应承担的责 任和义务。现代国家将“公力救济”作为保护公民权利的最