建国以来农村土地制度变迁及启示

建国以来农村土地制度变迁及启示

摘 要：了解农村土地制度的演变历史是开展我国当前农地制度研究的基础和前提，以中国农村土地制度的变迁历程为线索，深入分析这个历程之中所深藏的农村土地制度以及土地产权制度变迁的动因、影响，探索与新农村建设相适应、适合我国国情的土地制度改革思路。当下,我国农村面临着新发展机遇和挑战，积极推进农村土地制度改革,是实现城乡协调发展、加快农村现代化进程的必由之路。

关键词：农村土地制度；改革；历史经验；启示

“三农”问题一直是困扰我国国民经济与社会发展的重要问题之一，而目前“三农”问题的焦点又聚焦于农村土地问题上，农村土地制度改革的滞后已成为解决“三农”问题的主要制约因素。现行的农村土地家庭联产承包责任制只能解决农民的温饱问题，不能适应以农业机械化和产业化为内容的农业现代化要求。了解农村土地制度的演变历史是开展我国当前农地制度研究的基础和前提，本文试图以中国农村土地制度的变迁历程为线索，深入分析这个历程之中所深藏的农村土地制度以及土地产权制度变迁的动因、影响，探索与新农村建设相适应、适合我国国情的土地制度改革思路。 一、建国后农村土地制度的改革历程

（一）第一阶段土地改革的背景与内容（1949-1953年）

1.第一阶段土地改革的背景

在旧中国，封建的土地所有制长期居于统治地位，占农村人口不到10%的地主和富农占有70%～80%的土地和大部分耕畜、农具，而占农村人口90%以上的贫农、雇农、中农和其他劳动者，只占有20%～30%的土地。[1]可以看出，建国之初，我们的农村土地高度集中在地主手中，大量农民只能通过租种地主土地的方式进行生产,在这种情况下，土地的所有权与使用权基本上是分离的，由于长期实行土地私有制，我国的土地交易、土地投机现象十分活跃。其结果无一例外地形成了土地集中，不仅难以保证土地的生产效率，更导致了一系列社会矛盾，致使土地问题几乎成为社会矛盾的焦点。因此，在新中国成立之后，农村土地制度改革便很快地开始实行了。 2.第一阶段土改的内容

根据新中国成立前中国共产党在解放区土地改革的经验,并结合新中国成立后的新情况,中央人民政府于1950年6月颁布了《中华人民共和国土地改革法》,决定在全国范围内开展大规模的土地改革运动。土地改革的目标是废除地主阶级封建剥削的土地制度，实行农民土地所有制，即变“地主所有、租佃经营”的土地产权制度为“农民所有、农民经营”。[2]以乡或相当于乡的行政村为单位，依法将没收或征收的土地和其他生产资料，除归国有的部分外，由乡农协会接收，按人口统一、公平、合理、无偿地分配给无地、少地及缺乏其他生产资料的贫农。到1952年底，全国除了西藏、新

疆等少数民族集聚的地区外，基本完成了土地改革任务。 （二）第二阶段土地改革的背景与内容（1953——1978年） 1.第二阶段土地改革的背景

随着国民经济恢复任务的完成，1953年，中共中央根据毛泽东的建议，提出了“一化三改”的过渡时期总路线。这时，通过土改建立起来的以农民土地所有制为基础的小农经济，生产规模小，经济实力单薄，经营分散，不能满足实现国家工业化对粮食和原料的要求，同时国家也很难对大量分散的个体农户进行计划指导，这就使农民私人土地所有制同国家工业化之间产生了严重的矛盾，中国农村土地制度的再一次变革已无法避免。 2.第二阶段土改的内容

该时期土地制度改革的宗旨是将农民土地私有转变为公有制，将农民的个体所有制改造成为社会主义的集体所有制，将农民分散的家庭经营变成集体统一经营。农业集体化历经初级社、高级社和人民公社化3个阶段。

2.1发展农业生产合作社。把土地农民私有制改为农民私有、集体统一经营使用的土地制度。1953年12月，中共中央发布了关于的决议，农业的社会主义改造由此全面展开。初级社中，土地等生产资料仍旧归农民和私人所有，并没有改变农民对土地的私有关系，但使用权由个人使用变为集体共同使用，这是土地制度的重大变革。

2.2发展高级社。把农民土地私有、集体统一经营使用的土地制度改革为集体统一所有、统一经营的土地制度。1956年，我国开始了大规模的高级农业生产合作社建设。高级社是以公有、集中统一经营为特征的农业结构类型和农村组织类型，社员除保留自留地（占全部土地的5%）外，土地及其他所有生产资料都实现了集体化。 2.3人民公社化。1958年8月中央发出了《关于在农村建立人民公社问题的决议》，把人民公社化运动推向了高潮。农村土地归人民公社集体所有，公社统一经营，由公社在生产队之间或生产大队之间进行调拨。之后，党中央根据“三级所有、队为基础”作为整顿和建设人民公社的基本方针，把原来的土地所有权、土地使用权和产权分配权由公社一级下放给了生产队一级，克服了人民公社初期的弊端，一定程度上实现了土地所有权与使用权的分离。土地收益分配权虽然由公社一级下放到了生产队，制止了当时的共产风，但是并未完全杜绝分配中的平均主义。

（三）第三阶段土地改革的背景与内容（1978— ） 1.第三阶段土地改革的背景

第二阶段的土地改革，将农民的个体所有制改造成为社会主义的集体所有制，将农民分散的家庭经营变成集体统一经营，为国家完成工业化原始积累任务作出了不可磨灭的贡献。但是,我们还应当看到,人民公社体制的实行本身是脱离实际的,尽管经过调整已经缩小到“三级所有,队为基础”,一定程度上促进了农业生产的发展,

但它的高度集中的“政社合一”的体制仍然保持着,“左”的思想仍然起着主导作用,它未能处理好国家、集体和个人的利益关系,尤其是在某种程度上忽视了农民的个人利益,所有这些极大地影响了农民的生产积极性。据统计，人民公社时期，全国农村为工业化建设总共输送了5400亿元资金，年均高达到210亿元。长期过度对农村剥夺，使人民公社的生产效率十分低下，1957-1977年，中国每个农业劳动力净产值由355元降为317元，同期全国农村人均收入60元以下的生产队占38%，50元以下的占27%，40元以下的占16%，全国年均约有1亿4千万农民处于半饥饿状态。[3]因此，改变这种土地产权制度已是迫在眉睫。 2.第三阶段土地改革的内容

2.1实行农村土地家庭联产承包经营责任制，将土地的所有权与经营权分离。十一届三中全会后，农民自愿以“大包干”、“小包干”等方式创建了多种形式的农业生产责任制。1983年，中央下发《当前农村经济政策的若干问题》，完整地提出了在农村实行家庭联产承包责任制。1984年，全国近99％的生产队实行了家庭联产承包责任制。至此，集体所有、家庭经营的农地产权模式初步形成。这种产权模式保证农地的集体所有权和农户的独立经营权，对农地经营收益分配关系进行了调整，使中国农村经济得到发展。农业生产水平提高，农民生活改善，解决了农民温饱问题。

2．2允许农民将土地经营权流转。随着农村剩余劳动力转移力度

加大，农业生产的规模效益不断彰显，农民迫切要求土地经营权的流转。2008年，党的十七届三中全会作出了《中共中央关于推进农村改革发展若于重大问题的决定》(以下简称《决定》)。《决定》指出：按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。[4]允许土地流转，不仅使农民能够实现既省心又增收的愿望，更重要的是土地规模经营和集约化经营，可以大大提高农业生产率，实现农业生产的全面升级，从而掀开了新农村建设的新篇章。

二、农村土地制度改革历程的启示

纵观整个改革历程,经历了从土地封建地主所有—农民所有、农民经营—农民所有、集体经营—集体所有、集体经营—集体所有、家庭经营的重大历史变革。通过对我国农村土地制度改革的历史考察,可以为当前正在进行的农村土地制度改革提供些许启示: 1.土地改革要与社会经济发展阶段相适应

从建国以来农地制度变迁的历史可以发现，农地制度改革必须从我国的实际出发，按照生产力发展的客观要求来完善生产关系，改革不相适应的农地制度。20世纪50年代初的土地改革，实现了“耕者有其田”的基本理念，因而较好地遵循了社会经济发展的客观规

律，极大地调动了农民进行农业生产活动的积极性，有力地促进了我国农业的发展。从农业合作化后期到人民公社化时期，由于忽视当时落后的生产力水平，认为公有化的程度越高越能够促进生产力的发展，盲目实行穷过渡与大跃进，违背了社会发展客观规律，致使这一时期农业发展极为缓慢。十一届三中全会以来推行的家庭联产承包责任制，理顺了集体与农户双层经营关系，调动了集体统一经营与农户分散经营两个积极性，从而有力地促进了我国农业的发展[5]。因此，在社会发展的各个历史阶段,根据农村经济社会发展的需要,适时地不断推进农村土地制度的创新。 2.尊重农民选择是基本原则

农民是农业生产的主体，是农业、农村现代化的主力军，农地制度创新应以农户为主，只有将农民作为农地制度创新的首要得益者，切实保护农民的利益，才能使农民具有创新的动力。农村土地制度变迁的历程表明，改革与广大农民的利益息息相关，农地制度制度改革要始终尊重农民的选择。在当前的农村土地制度改革中，尊重农民选择是基本原则，进一步明晰、理顺产权关系，保护农民的利益，充分调动各方面的积极性。 3．推进农业适度规模经营

农业的规模经营应当同农业生产力提高、农业技术革新以及农村剩余劳动力转移相结合。在高级社和人民公社时期，农村土地实行高度集中经营。由于生产力水平同生产规模不相契合，广大农民还

只是简单的手工劳作，几乎没有使用任何现代化机械设备，同时严格的户籍制度使得大量的生产力没有办法实现有效流动，被禁锢在生产力已经趋于饱和的农村之中，高度集中经营没有取得良好效果。而随着二十世纪八十年代农村土地改革和改革开发所带来的变革，使得我国部分地区农业生产水平出现极大地提高，机械化生产出现端倪，同时户籍制度的松动，使得农村部分剩余劳动力来到城市从事第二、三产业，尤其是在东部沿海地区及大中城市郊区，工业的发展为农村剩余劳动力提供了就业机会，使该地区的农业发展进入追求规模经营效益,以缩小工农比较利益差距的阶段，在这些地区，积极推进农业适度规模经营。 4.改革农地产权制度

4.1未来土地改革要清晰土地产权归属。联产承包责任制建立后，由于在法律上对于所有权归属的农民集体定位不清晰，使得在土地征用过程中，农民集体没有话语权，大肆侵害农民利益，引发了征地问题和矛盾。同时产权不清晰。也阻碍了土地的流转。因此，未来土地改革中必须明确土地的产权，这也是目前学者们呼吁最多的。鉴于我国的特殊国情，笔者认为，土地所有权应仍归农民集体所有，不应像台湾那样归农民自己所有，不过要将农民集体正式以法律形式明确定性，且应定为村民小组内的农民集体。[6]因为在我国现代农村，只有村民小组是熟人型社区，而且村民小组规模相对较小，人口一般就在二三百人左右，讨论和实施分配土地、转让

土地等相对方便，可以节约成本。

4.2稳定土地承包制，增加农民对土地的权属感和稳定感。从建国以来的农村土地改革来看,增加农民对土地的权属感和稳定感，能够推动农民对土地有计划地长期投入。农村土地承包经营权需要稳定，但是稳定并不意味着固步自封，资源只有流动起来才能够实现最优配置。因此，稳定并不是要排斥土地权利的市场化流转。目前，农民为了提高收入水平，大量的进城务工，使得相当大的一部分土地处于“抛荒”状态，稀缺的土地资源没能得到充分的利用。要解决这种问题，就必须赋予农民处分权，实行土地使用权有效流转，包括土地的转包、出租、互换、转让等其它方式流转。这样一来，承包户保留了土地承包权，转让了土地经营使用权，转让户则获得了土地使用权。这样不仅可以满足农民极强的土地情节又能使大量闲置土地向一些优秀的种植者手中集中，促进土地适度规模经营和集约经营，从而实现农业劳动生产率的增长。

4.3调整产权结构，构建合理、有序的农(下转第8页)(上接第4页）地流转机制。在产权明晰的前提下，按照市场经济规律进行农地的合理流转，是建立现代商品化农业、进行农业规模经营的需要。为此，一方面应通过政策、法规的调整，减少对农地流转的种种限制；另外一方面应加快农地流转的市场化进程，根据各地区的不同情况采用租赁等不同形式的流转方式，建立起合理的价格形成和补偿机制，减少目前农地流传过程中的国家和地方政府的行政性色

彩，培育从事农地流转的专门性中介机构建设，大力加强流转所需的各项经济、法律环境建设。

农村土地制度的历史变迁给了我们很多宝贵的经验。今后我国农村经济改革与发展的任务还面临许多难题,借鉴历史经验,可以提高我们制定政策的预见能力,以尽量减少制度变迁的失误和代价。当下,我国农村面临着新发展机遇和挑战，积极推进农村土地制度改革,是实现城乡协调发展、加快农村现代化进程的必由之路。

参考文献：

[1]农业部产业政策与法规司：《中国农村50年》.中原农民出版社,1999年，第2页.

[2]秦剑军.建国以来我国农村土地制度的嬗变,[j].经济问题探索,2011(2).

[3]林蕴晖.人民公社狂想曲，[m].郑州：河南人民出版社，1995，第61-62页.

[4]中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定(辅导读本)［m］．北京:人民出版社，2008．

[5]罗重谱.我国农村土地产权制度变迁与创新研究--基于制度经济学的视角,[j].地方财政研究,2009(3).

[6]乔军.1978年以来我国农地产权制度变迁及启示,[j].攀登,2011(4).