摘要：随着经济的发展和人们生活水平的提高，出租车在城市交通中扮演着越来越重要的
角色，但随着出租车问题的复杂化及政府管理模式的局限性，出租车行业问题逐渐暴露，影响了其本身的应有功能和价值。文章从现行的组织决策及管理模式出发，阐述城市出租车模式的现状，并力求以不同学科的理论视角来分析现有模式的弊端，并在理论分析的基础上提出科学合理的改革方案，以实现城市政府对城市出租车的管理组织模式的合理构建。
关键词：城市出租车； 政府管理 ； 管理组织模式； 理论分析
自1903年出租车这一行业产生开始，这一城市交通的主要载体就备受城市政府关注。随着城市化的加速推进，城市空间面积越来越大，人口密度越来越高，城市交通问题愈来愈突出，城市出租车管理所暴露的弊端也越来越影响城市市民的生活质量，甚至影响到城市政府政策实施的合法性。因此，完善城市出租车管理具有重要的现实意义和理论意义。
一、我国城市出租车管理组织现状
（一）我国城市出租车经营的主要模式
我国城市的出租车行业被看作是一个城市交通不可缺少的部分，其发展现状和政府的行业监管情况因城市的不同而存在着差异, 通过调查分析各城市出租车经营管理的实际情况,可将我国出租车行业的经营模式划分为以下三种模式: 1.集团化的北京模式
北京模式以出租车行业的公司化和集团化为主要经营模式。北京区域登记在册的出租车
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有6.7万辆，大体可视为两种经营方式:一是个人出资购买车辆,独立成为法人，个人自行申办出租车运营证、个体营业执照与纳税等相关手续,其支出和收益的主体均为执照者本人。这种方式体现了投资者与受益者高度统一的市场经济规则，能为投资者带来最大化的经济收入。但此种方式仅有在册登记出租车1000多辆;二是采用公司集团化的模式，由出租车公司作为法人承租经营，并由出租车公司单方出资统一购买车辆、统一办理各种营运手续,并且出租车的经营权和所有权属于公司集团所有,出租车司机通过定期缴纳承包费，既所谓“份子钱”来取得对出租车的使用权和收益权, 此种运营方式占出租车运营方式的主要地位。但是随着对出租车市场的过度开放化，出租车经营权成为人们竞相争夺的稀缺资源，从而使得出租车行业进入过饱和的困境。为了摆脱出租车行业此种过饱和困境，使行业管理能够重新有序, 从1996年开始, 北京市对出租车实行总量控制,为了使车辆的产权回到公司手中,要求公司回购所有由司机出资购买的车辆,司机以承包经营的模式运营。在这种模式下,出租车公司与司机之间要签订两份合同:承包合同和劳动合同。这样出租车公司与司机之间便不仅
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仅是承包关系还是劳动关系。既“产权和经营权分离”。目前, 我国 85%以上的出租车经营模式都以北京模式为蓝本, 采用了基本相同的方式。
2.公车公营的上海模式
产权和经营权统一并由公司规模经营是上海模式的重要特点。上海模式也采用公司集团制经营,实行的是“公车公营”的方式。上海模式是由出租车公司从政府取得经营权,统一购买车辆,并统一办理各种运营手续。但出租车公司只与司机签订劳动合同,其二者之间体现的是一种纯粹的雇佣关系,此形式类似于公交车实行的上班打卡制,上海出租车司机按时上下班,其工资的构成形式为固定的底薪加上按营业收入取得提成。在这种相对稳定雇佣关系的模式下,某种程度上减少了公司与司机之间的矛盾, 出租车企业的职责、经营权、获利收益
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得到了有效的统一, 有利于形成出租车公司的规模效益和品牌效益。这一模式相继被无锡、苏州、杭州等地效仿。
品牌经营是上海出租车行业的特色, 市民出行需要乘坐出租车时会优先挑选自己所信赖的公司车辆,这就间接促使出租车行业注重提高自身服务质量，为了取得更好的经济效益会自觉地维护企业的形象,通过有效的内部约束机制来保证司机的服务水平和卫生安全水平，这在全国是尚属首例，并有借鉴作用。
3.个人竞价的温州模式
经营权个体化的经营方式是温州模式是最典型的运营方式。政府以竞价的方式将出租车的经营权拍卖给个人,由个人出资竞价购买车辆,并且独立依法纳税并自行承担盈亏责任 ,以散户形式存在的众多经营个体直接面向行业管理部门。温州市政府在1998 年10月出台了《温州市区出租汽车客运经营权有偿使用暂行办法》,明确规定:“出租汽车客运经营权一
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律实行有偿使用”, “新增出租汽车客运经营权通过公开拍卖竞买有偿获得”。为顺利实施经营权的有偿使用,市政府根据当时的市场需求,适时于1998年10月公开拍卖了300辆市区出租汽车的经营权,以 68.08万元的均价全部拍卖成功。1999年 11月8日,温州市政府又出台了《关于妥善解决市区部分出租客运汽车经营权证问题的通知》, 对原有经营权问题还未明晰的出租汽车,采取缴纳3 万元有偿使用金的方式明确,从根本上解决了出租汽车的产权问题。 温州市区内几乎所有的出租汽车经营权实现了个人所有，且在长时间内具有法律保障，其经营权可按照所有人意愿进行合法转让。
（二）政府对城市出租车管理组织决策的主要特点
以三种模式为蓝本的中国城市出租车虽然有着运营方式及产权归属等方面的差别，但是却在很重要的细节中呈现以下几方面类似的特点：
1.出租车车型的统一
为了“树立城市形象”、“提高城市品味”，许多城市对出租车的车型、排气量进行限制。对车型管理有强制性限制与变相性限制两种，强制型限制是主管部门当局强制出台政策行政干预出租车公司的车型自由选择权，出租车公司只能被动地选择一种或由政策指定的车型。变相性限制则是个别城市为扶植本地区汽车产业，规定本地出租车公司只能购买本地区汽车企业生产的车型，而对外地车型一律实行歧视政策的限制行为。
2.车辆强制报废规定
乘客乘坐出租车的事实一旦发生，就自动将本人的安全权（如交通安全、社会治安安全）交给了司机，因此出租车行业不仅在司机的技术程度上有严格的要求，更需要质量过关的营
运工具。国家对出租车实行限期强制报废，这主要是基于机动车有限的使用寿命和对乘客、司机安全保护的考虑。出租车作为一种特殊的营运机动车辆，其损耗程度大大超过私家车和一般的营运车。1997年7月15日国家经济贸易委员会、国家计划委员会、国内贸易部、机械工业部、公安部、国家环境保护局联合颁布的“汽车报废标准（1997年修订）”规定：各
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类出租汽车使用8年的应当报废。
3.对出租车的定价管理
出租车价格是由各城市“依据”本地区经济发展水平、物价水平、交通状况、市民生活习惯等因素来制定的。《城市出租车管理办法》规定“经营者应当执行由城市的物价部门会同同级建设行政主管部门制定的收费标准，并且使用由城市客运管理机构会同税务部门印制的车费发票。”政府实行出租车价格管理其初始目的是为了保护乘客的利益，理由主要有以下几点：第一,防止乘客被司机欺诈。司机与乘客之间存在信息不对称，司机拥有的信息远远大于乘客，如果由双方自由议价，司机将可能因为利益驱使而欺诈乘客。第二,减少司机与乘客双方讨价还价的交易成本。第三，避免司机哄抬价格或进行低价无序竞争导致市场混乱。政府为每辆出租车统一安装税控计价器，对价格统一定价管理。在价格管理中，国家不仅规定了起步价、每公里数价格，而且还规定了空驶费、等候费、减速行驶费、过桥过路费等由消费者“买单”。
4.对出租车市场的准入管理
准入管理也称准入歧视，是指政府对不同的经济主体区别对待。出租车对经营主体的限制是基于经营主体身份的“歧视”：只允许公司经营，个体不能经营。这就解释了温州模式无法在中国其他城市进行全面推广的原因。《城市出租车管理办法》对出租车经营主体作了限制，想要申请从事出租车经营的企业或者个体工商户应提交的文件里包括资信证明、经营管理制度、有关经营场地、场所的文件和资料。
5.对出租车的总量控制管理
在我国，出租车业是一个高进入壁垒的行业，这个高门槛并不是因为出租车需要高新技
术与巨额资本，而是由于政府严格控制了出租车的数量。 “出租汽车的发展规划和计划，由城市建设行政主管部门协同有关部门编制，纳入城市总体规划，报当地人民政府批准后实施”。政府对出租车牌照的发放实行严格控制，每年新增加的指标极少，数量管理变成了绝对控制。有的城市甚至出现“负增长”现象。
6.禁止异地经营管理
城市的道路运输由城市交通局和建设部门来联合管理。其中，市区和郊区的城市公共客运由城市建设部门管理，市区和郊区以外的道路运输由交通部门管理；城市客运出租汽车及其停车场，由城建部门管理，但城市出租车若经营公路客运业务，则由交通部门管理。这种条块分割分明的管理体制客观上把统一的道路旅客运输市场分割成城市客运市场和道路客运市场，把完整的出租车客运分割成城市出租客运和道路出租客运。出租车市场的条块分割局面直接造成出租车异地经营管理。所谓禁止出租车异地经营是指属于甲地的出租车载客到乙地，必须立即返回甲地，不得在乙地兜圈拉客，更不能从乙地载客前往丙地。在禁止异地经营的管理下，不同城市的出租车不能跨市经营。
二、当前城市出租车行业组织决策弊端
如前所述，现今的出租车管理模式总结起来看就是以政府主导为主，公司管理为辅，个人经营限制的运行方式，政府过多的干预出租车市场，形成了一个脱离与市场规律的“出租车市场”。笔者从以下不同理论来分析现有组织决策的弊端：
（一）管制经济的理论分析——针对定价管理与准入限制
1.管制经济中的市场失灵
管制经济由诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格勒创立的，他把对政府管制的研究称之为“经济管制的理论”。在解释政府管理的合理性时，是以自由市场存在着“失灵”为前提条件的。出租车价格的管理造成的最大后果就是经济效率的降低，也就是社会福利的损失。这一点与公共选择理论分析的结论相似。政府与市场之间存在着信息不对称的现象，政府不可能完全测定到市场的均衡价格，因此其制定的管理价格与市场均衡价格之间必定存在着差异。在管制经济中一般假定管理者是追求社会福利最大化的，是无所不知的，拥有完全信息，并且管理政策具有公信力。但是，现实经济生活中，政府管理的全能假设是不可能存在的。一方面实施管理后，政府官员的责任就会增加，但相应的收益一般并不会增加。因此就没有一个合理的制度来激励管理者追求利益；另一方面政府管理者的信息严重不足。管理者可能没有足够的时间、精力去搜寻分散的信息，加上被管理者可能采取用虚假信息欺骗、隐瞒管理者的策略，从而导致管理者最后丧失了公信度。
2.信息不对称致使的价格管制
信息费用在市场交易中是必然存在的，但任何信息不对称的行业也没有所谓的“价格管理”来进行统一定价。在市场经济下，人们采取什么样的经济行为同制度安排有很大的关系。司机作为追求经济利益最大化的“理性人”，既可能主动减低信息费用，也可能通过隐瞒、欺骗等手段增加信息费用。在现有的租价管理下，如果缺乏高效投诉、处罚机制，司机必然会通过绕路、对计程器作手脚等欺骗手段多获利，所减少由信息不对称造成的交易成本就成了以消费者利益损失为代价。因此租价管理使司乘双方信息不对称更加严重。出租车价格实施统一定价后，市场体系中的价格机制完全失去作用。因为司机无法通过降低价格的办法来吸引乘客，消费者也无法从出租车相互竞争中获得物美价廉的服务。租价管理抹杀了出租车作为可自由竞争行业的特点，剥夺了消费者享受物美价廉的权利。
（二）组织决策的理论分析——针对异地经营与出租车的数量管制
1.组织的出发点
组织决策的制定与实施的最终目的是实现公共利益，即为公众谋取利益最大化。它是建立在经济利益基础上，并且由非常可观的、拥有全部信息的管理者在管理。这是政府管理的基本价值准则，也是政策制定的出发点。但作为“理性”的管理者也有其自身利益追求，公共政策可能成为谋取部门利益的工具。如出租车经营权本是城市公共资源，人人都有权利争取、使用，但许多城市却有偿出让使用权，经营权异化为政府财政收入的渠道。政府在决策时往往要兼顾经济增长、社会稳定、保证就业、社会福利等多重目标，因此过多地直接干预该行业，实际上就为该行业既要保证该行业赢利，又要缓和由各种因素引发的矛盾，因此加
大了政府的管理成本、降低了经济运行效率。
2.有限理性——黑车效应
由于决策者不可能掌握关于一个决策问题的所有方面的信息和所有可能的方案，因此只能选择处理其中关键性部分。政策上越是严格控制，巨大的需求与总量控制之间的矛盾就越尖锐，从而导致数量管制潜存一些负面影响。如果数量管制不当将产生负面效应，最为直接的表现是导致出租车行业特许经营权溢价并且持续上涨，严重背离其实际具有的财产价值,巨大的市场需求催生了大量的违法“黑车”。所谓的黑车是指未经政府部门批准，没有纳入出租车行业管理，擅自经营出租车业务的客运车辆。相对于正规出租车，黑车具有明显的价格优势，服务态度甚至超过前者，因为黑车中存在真正的价格、服务竞争。黑车的泛滥说明了在政府数量管制下产生了严重的供需失衡，黑车将不可避免地涌现出来矫正管理导致的市场扭曲。
3.第三方组织职能弱化
随着市场经济的发展，政府职能需要转变，一些职能要退出市场和社会。这样部分职能就需要由社会中介组织来完成，也就是第三方组织，但是第三方组织的功能和发展都很有限，在现实中还存在着很多问题，其表现在：
（1）独立性差，过分依赖政府。很多社会中介组织都是由政府机构改革或者原国有企业某些职能部门转化而来的,不可避免的就成为了政府或一些利益集团的附属物，其客观性、公正性受到限制。
（2）发展环境不成熟,功能不健全。一方面是政府不愿意把权力下放或分解给第三方组织,影响了其社会中介组织职能的发挥。另一方面就是第三方组织还没有取得企业和民众的信任，这使得企业和民众没有意愿来要求其提供公共服务。
（3）功能定位错误。包括出租车行业在内的很多行业协会不是立足于服务市场，维护行业自身利益，而是背离行业宗旨立足于服务政府，充当了政府的助手和参谋。
（4）自身发展不平衡。这表现在第三方组织在社会中呈现数量少、规模小、执业水平低、资金匮乏等方面的缺陷，进而使得其自身在搜集、提供信息，通过行使制裁权进行行业自律以及与政府谈判等方面时都无法提供有效的服务。这些缺陷都使得第三部门很难与强大的政府管理权力相抗衡。
三、城市出租车管理组织决策合理化的对策
（一）健全法制，加强政府监督职能
制定全国统一经营权管理的法规，使其各地交通主管部门和道路运政机构在行政执法中，有法可依、有章可循，依法对出租汽车客运经营权转让明确规定。同时各地制定的地方性法规在内容上保持原则的统一性，规范性文件可操作性更强。企业拿到政府配置的出租车经营权资源后，行政主管部门依法采取有效的监督和管理，使企业将政府配置的经营资源作为了企业权利分配的资源。
（二）改革原有的特许管理方式
出租车经营许可可以采用一般许可，对出租车司机的资质、出租车安全性进行管理。在出租车总量的控制上可以在科学调查确定合理的总量后，定期向市场投放经营权，采取拍卖的方式实现有效竞争。并定期对其经营许可进行资格审查，禁止经营许可私自转让交易，防止寻租行为发生。允许出租车公司和个体经营者并存，鼓励多种运营模式公平竞争，将运营模式的选择权还给司机，将竞争引入出租车行业。
（三）理顺管理部门和出租车企业的关系
渐进式取消市场定价，利用出租车滚动显示屏的作用滚动显示当天的出租车交易的市场价格，降低因为政府的价格管制导致的交易价格升高的成本，使出租车市场保持在相对自由的经济竞争环境里，还利益于社会民众。
在驾驭市场、规范市场中应建立一种长效管理、综合治理机制。出租汽车客运管理部门和出租汽车客运企业之间仅仅是一种经营权的买卖或划拨关系，而企业一旦取得一定期限的经营权，便成为产权的实际拥有者，管理部门对企业间幕后交易、违规、高价转让经营权，对企业任意转移经营风险、增加司机负担等要有明细具体的管理依据来约束、监督和处理。
（四）充分发挥第三方组织的纽带作用
第三方组织既社会中介组织的具体体现为行业协会，协会应该做到不以营利为目的，既非政府部门，也非企业部门，而是介于两者之间，弥补两者功能不足。故而其立场要保持绝对的中立。政府应重视行业协会的重要作用，给予行业协会更多的扶持和指导工作，适当的权力下放到协会中，使利益得到更有效的表达和解决。
（五）建构允许各方利益充分表达意见的政府决策过程
出租车产权是一个长期遗留下来未解决的历史问题，这个问题是复杂的，就此提出的方案设计，也许没有一个可以保证是完美的。公共政策的设计必须遵循在保证大多数利益即公共利益的基础上尽可能满足全体成员的利益原则。在此意义上，每个出租车产权方案都是试错的过程，都需要在“发现问题→设计或调整方案→试错、批评和反思→积累经验、再发现问题”的循环往复模式中，不断地趋于完善。因此对出租车产权的确定应该让决策所涉及的各方利益代表，即司机、乘客、国家、出租车公司四方真正参与进来，从而在相当程度上实现决策的公共选择性，减少政府的恣意和试错改革的错误代价，减少政府拥有的不正当权力或者对权力的不正当行使。才能有效地遏制单纯偏袒一方利益甚至从中谋取自己利益的倾向，从而相对中立地酝酿出一个适当照顾各方（司机、乘客、国家、公司）正当利益的、真正的公共利益。
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