我国食品安全管理体系的现状与对策

[ 关键词]食品安全；监管体制；监管主体

[ 中图分类号]F 7 6 8 ． 2 [ 文献标识码]A [ 文章编号]1 0 0 6 - - - - 0 1 2 X ( 2 0 0 8 )_ _ 0 1 5( O 5 )

[ 作者]张晓涛，副教授 ，硕士生导师，中央财经大学金融学院，北京 1 0 0 0 8 1 孙长学，经济学博士，副研究员，国家发展和改革委 员会经济体制与管理研 究所，北京1 0 003 5

食品安全监管在实践中就是对食品安全与质量进行检测执法。根据世界卫生组织 ( WH O)和联合国粮农组织的定 ，食品安全监管是指：“由国家或地方政府机构实施的强制管理活动，在为消费者提供保护，确保从生产、处理、储存、加工直到销售的过程中食品安全 、完整并适于人类食，同时按照法律规定诚实而准确地贴上标签”。对食品安全管的分析需要明确监管的主体——谁来监管，监管的依据依据何种法律法规监管，监管的措施与手段——如何监，监管的效率——能不能保证食品安全等问题。食品安全管体系就是由强制性的食品监管活动和食品供应链各个利相关方面参与的预防性、教育性战略相结合

的产物。本文从食品安全监管主体的角度人手 ，分析我国食品安全监管制存在的问题并提出完善的对策。

一、 我国食品安全监管机构及职能分配

目前 ，我国政府在对食品安全的管理上，基本采取以政府多个部门实行切块分段共管的模式。

中央政府一级的食品安全管理工作主要由食品与药品监督管理局、卫生部、农业部、国家质检总局 、工商总局和商务部共同负责，并向国务 院报告工作。以上机构各 成体系， 在省、市、县一级都分别设有相应的延伸机构 ，每个机构有自己的具体结构和管理范围。这些部门主要是按照分段监管的原则对食品进行监督管理，食品从原料到加工成成品的过程，一个环节由一个部门负责。农业部负责原料种植养殖环节，质检部门负责食品生产加工环节的卫生监督 ，工商部 门负责餐饮、食堂等公共食品环境卫生，国家食品药品监督管理局实施综合协调查处重大事故。

食品药品监督管理局是国务院综合监督食品、保健品、化妆品安全管理和主管药品监管的直属机构 ，负责食品、保健品和化妆品安全管理的综合监督 、组织协调和依法组织开展对重大事故查处，负责保健品的审批。

卫生部主要负责国内市场的食品卫生政策和食品管理工作，主要职责是 ：负责拟定食 品卫生安全标准；牵头制定有关食品卫生安全监管的法律、法规、制度，并对地方执法情况进行指导、检查、监督；负责对重大食品安全事故的查处、报告；研究建立食品卫生安全控制信息系统。

农业部主管种植养殖过程的安全，负责农 田和屠宰场的监控以及相关法规的起草和实施工作，负责食用动植物产品中使用的农业化学物质( 农药、兽药、鱼药、饲料及饲料添加剂、肥料)等农业投入品的审查、批准和控制工作，负责境内动植物及其产品的检验检疫工作。

国家质检总局主要负责食品生产加工和出口领域内的食品安全控制工作。负责食品安全的抽查、监管 。并从企业保证食品安全的必备条件抓起，采取生产许可、出厂强制检验等监管措施对食品加工业进行监管，建立与食品有关的认证认可和产品标识制度。特别是出口食品加工厂的注册、出口动物和植物性食品检查、活体动物的进出口检疫、出口检验检疫证书的发放等。

商务部侧重于食品流通管理。主要职责是通过积极开展争创绿色市场活动，整顿和规范食品流通秩序，建立健全食品安全检测体系，监管上市销售食品和出口农产品的卫生安全质量。

工商行政管理局负责组织实施市场交易秩序的规范管理和监督，对食品生产、经营企业和个体工商户进行检查 ，审核其主体资格，执行卫生许可审批规定。同时，查处假冒伪劣产品和无证无照加工经营农副产品与食品等违法行为。

除上述部门外 ，还有一些政府机构也参与食品检验和控制。如，科技部负责食品安全科研工作，环保局参与产地环境、养殖场和食品加工流通企业污染物排放的监测与控制工

作等。这样，中国就形成 了按照食品链环节进行部门分工为主、品种监管为辅的监管框架 ( 见图 1 ) 。

图 1 我国食品监管机构职能图

二、 我国食品安全监管机构与职能设置存在的问题

( 一)我国食品安全监管部门设计的逻辑性与矛盾

从表面看 ，我国食品安全监管部门及职能的设计是一个多部门多级别架构的体制。这种方式比较符合食品问题的复杂性、多样性和社会性交叉等特点 ，至少能够在概念上让人充分相信从上到下的国家机器都在食品安全监管上获得了最大限度的运转机能。中国食品安全监管模式的设计在行政权分解状态下最大程度寻求行政资源的整合，这一体系运营的效率主要取决于两方面问题的解决 ：一是 中央各部门的合 作 ；二是中央与地方的合作。然而 ，我国的食品安全监管体系的设计主要是从行政本身的角度来划分的，是建立在行政学的基础上 ，对各部门职 能的描述是概括化、政策化的语言 ，其模糊性和解释余地之大不得不让人怀疑我 国食品安全监管理念的根基。2 0 0 3年在中国的政府机构改革 中，在原国家药品监督管理局基础上组建食品和药品监管局 ，并授予其综合监督管理食品安全的权力 ，这无疑是实现综合监管的重大举措，对于理顺现行行政监管体制和加强关乎公众健康安全的措施有着特殊重要意义。但是它所能起的作用有多大，这才是必须深刻思考的问题。中国食品药品监管局要履行自己的综合管理的职能至少会遇到双重阻碍 ：第一，从机构设置来看，食品和药品监督管理局属于 国务 院直属机构，在地位上不比其他国家机构高，在中国这样一个有严格等级的行政体制下 ，它有什么力量去 “ 综合管理” ?第二，从职能划分来看 ，几乎所有的中央国家机关在某种程度上都被授予 “ 综合监管”的职能，当它们 的监管领域发生重叠和碰撞时，每个部门都名正言顺有理由来捍卫 自己的 “ 领地” 。

( 二 )部 门之 间缺 乏协调性

目前，我国食品管理模式表面上看几乎调动了许多力量来齐抓共管，但实质上是没有一个部门真正在管或最终负责。这种分权共治模式的根本特点是权力被分散而无法形成绝对的权威管理。中国在食品管理上形成的多部门管理格局是不同部门仅仅负责食品链的不同环节的结果。目前，食品安全管理权限分属农业、商务、卫生、质检、工商、环保、法制、计划和财政等部门，形成了 “ 多头管理 ，无人负责”的局面，严重影响了监督执法的权威性。我国食品安全监管实行分段监管的本意是将食品安全监管细化，让食品制造 的各个环节都能充分得到政策主体的管理与指导。但在我国，各执行主体间工作不协调，各个部门之间权限界定不清楚，只能相互交叉，政出多门，管理重叠和管理缺位现象突出，政策实施的通道被切成了不相连接的几段。当出现食品安全事件需要追究责任时，所涉及的各有关方面都会本能地推卸责任。这种情况常常导致管理活动的重复、法律实施 的不稳定、管理活动缺乏一致性和管理盲区的出现等，还可能导致公共健康目标和贸易便利化及产业发展之间出现矛盾。以生产环节为例 ，仅食品生产企业 的监管部门就包括卫生部、国家食品药品监督管理局，国家质检总局、国家工商总局这 4家：卫生许可权由卫生部门掌握 ；质检总局控制质量标准；工商总局负责企业登记和食品流通；食品保健品的审批和注册由国家食品药品监督管理局负责。 自2 0 0 5年 4月震惊全国的安徽阜阳劣质奶粉事件发生后，社会各界就对 因多头管理而漏洞频出的现行食品安全监管体制提出了质疑。

( 三) 中央与地方的关系有待进一步理顺

中国现行的食品安全监控工作由国家和地方政府的管理机构共同负责。中央政府一级的食品安全管理工作主要由卫生部、农业部、国家质检总局和商务部等部门共同负责，并向国务院报告工作。这几个机构自成体系，在省、市、县一级分别设有相应的延伸机构，每个机构的具体结构和管理范围都很复杂。大部分省、市和县级政府都设有与卫生部、农业部和国家质检总局对应的食品安全管理机构。一般情况下，这些食品安全管理机构直接对当地的本级政府负责，但接受中央机构的管理和技术指导。也有些地方的食品安全管理

机构直接接受中央

机构的领导，如，省级的进出口检验检疫局。但是 ，地方政府也有权制定 自己的规章和标准，而地方的食品安全管理机构都是地方财政 自给，因而很可能更多的关注于本地区利益而不是国家的标准。目前，各部门从中央到地方的垂直系统亦十分复杂。卫生部、农业部从中央到地方均为分级管理。食品和药品监管局成立后，地方上尚无食品监管的职能部门，如何实行地方上的监管，依然是未知数。

( 四)食品安全监管行业参与不够

产业界是食品的提供者，建立有效的食品安全保障体系， 离不开产业界包括生产者和进 口商、加工者、销售商 ( 零售和批发) 、食品服务、贸易组织等有关各方的密切配合。产业

界在食品安全管理体系中的作用主要通过以下途径落实 ：一是与政府沟通，将行业信息传递给政府 ，为政府完善管理制度提供服务；二是通过行业 自律加强行业内部管理；三是与

消费者沟通，根据消费者的需求不断完善行业内部管理制度。但是，目前这几个方面的作用没有得到充分发挥。我国现行的食品安全管理体制是一个自上而下的体制。法律法规的出 台、标准的制定、检验检测体系的建立、认证认可体系的建立并不是根据行业的现实情况出发 ，这样就 容易造成管理“ 虚化”的问题，很多具体管理制度实际上执行不下去。 目前，食品行业组织还没有得到充分的发育，即使有些行业成立了行业协会，但运行还很不规范。食品行业与消费者的沟通也比较少，一些食品生产加工者和销售商为了降低成本和占领市场，利用与消费者信息不对称的机会，制假售假，给食品安全造成了极大隐

患。

( 五)消费者在食品安全监管中的作用未得到充分发挥

在有效的食品安全保障体系中，消费者起着重要而关键的作用。但 目前 ，我国大多数消费者对食品安全 问题没有引 起足够的重视。即使一部分消费者对食品安全问题比较重视，由于消费者组织还不健全，也缺乏有效参与监督的渠道。

三、 完善我国食品安全监管体制的对策：多部门监管模式的协调与完善

以消费者健康与安全为核心，重新建立足以控制各环节风险的食品安全体系是发达国家食品安全管理体制变化的总趋势。从国际经验来看，加强食品安全管理各部门之间的协调是食品安全管理体制改革的核心。这种协调表现为两种类型：一类是以加拿大、丹麦、爱尔兰、澳大利亚为代表，为了控制风险，将原有的食品安全管理部门重新统一到一个独立的食品安全机构 ，对全过程进行统一监管，彻底解决部门间分割与不协调问题 ；另一类是以美国和 日本为代表，食品安全的管理机构依然分布在不同的部门，但通过明确食品类别 ( 美国)或按照环节 (日本)进行分工 ，以保证对 “ 农田到餐桌”全过程的监管。值得注意的是，即使在美国也一直存在着要求食品安全管理机构完全统一到一个部门的声音。阿根廷 、智利和荷兰等 国也在积极探讨成立一个专门机构的必要性和可行性。

我国有必要借鉴发达国家的经验，并避其不足。目前 ， 我国多部门监管体制存在的问题是显然的，必须对其进行改革。就实际情况来说 ，近期内不可能建立一个单一的食品安全监管机构体系，也没有任何一个部 门能够在短期内挑起确保 1 3亿人口食品安全的重任。比较现实的选择是通过加大协调力度和完善协调机制 ，处理好部 门之间的关系、不同级次

政府之间的关系、政府与消费者组织和产业界以及其他相关利益方之间的关系，将多部门体系转变为综合部门体系。为此 ，提出几点建议：

( 一)成立国家食品安全委员会

我国食品安全管理多达 8 、9个部门，各部门之间缺乏统一协调，成立食品安全委员会极有必要 ，国外也有先例和经验。现在由于职责划分不够明确，在生产过程和市场流通中常出现 “ 谁都管和谁都不管”的现象。 建议 ：我国尽早组建由相关政府职能部门组成 的食品安全委员会，专门负责组织协调政府各主管部门对我国食品安全的监管，并为政府制定

食品安全政策提供建议 ，研究提出食品安全保障机制 ，调查评估食品安全状况并提出改进措施。

( 二)对政府食品安全管理机构进行合理分工政府食品安全管理机构的合理分工，是建立协调的能够实现由 “ 农田到餐桌”的食品安全管理体制的核心。可供选择的改革方向有3种，每一种都需要国家食品药品监督管理局充分发挥其综合协调作用。第一种是把现在分布于各部门的食品安全管理机构完全整合在一起 ，统一放到一个独立的食品安全管理机构，彻底解决机构重复和管理盲区问题。该方案对现有行政体制的冲击最大，改革的难度也最大；第二种是借鉴美国现有的食品安全管理体制模式，由国家食品药品监督管理局牵头组织有关部门，按照食品的类别在各个部门进行分工。每个部门独立地对 自己所分管食品从 “ 农田到餐桌”进行全过程监管，其他部门无权干涉。该方案与目前的行政管理体制有一定冲突，因为各部门现有的食品安全监管职能是按照食品产业链条的环节来划分的，因此，改革力

度较大，也存在一定难度；第三种则是在现有的管理体制基础上进行小的调整 ，依然按照食品产业链 的环节进行分工。

由国家食品药品监督管理局牵头，组织卫生、农业和质检等部门研究制定分工方案。主要解决两个问题 ：一是就监管方面存在交叉和重复之处进行明确的重新分工 ，只能由一个部门负责，其他部门退出；二是就无人管理的盲区进行明确的分工，确定哪个部 门负责哪些尚无人监管的盲区。在制定分工方案时要充分考虑各个部 门已经建立的检验监测网络的实 力。这个方案最接近现有管理体制 ，但是必须解决好分工后各环节之间的协调和衔接问题。解决衔接问题的关键在于都应该服从于一个统一的食品安全标准体系。

( 三)充分发挥地方食品安全管理体 系的作用中国地域辽阔，地区间差异明显。应借鉴美国经验实行食品安全机构联合监管制度，建立中央政府和地方政府既相互独立又相互协作的食品安全监督网，在县市、省区和全国全面监督食品的生产与流通。必须充分发挥地方食品安全管理体系的作用 ，由各级政府负责所辖区域的食品安全监管工作，实行主管领导问责制。中央和地方在食品安全标准上要保持很好的协调。凡是存在国家标准的，地方监管机构必须

按照国家标准进行检验监测。食品在地 区间的流通，以国家标准或国际标准进行监管，没有国家标准的，各地可以按照地方标准进行监管。

( 四)建立消费者组织、中介组织、企业和政府间相互沟通的机制

食品安全的实现有赖于社会上每一个公民的积极参与和努力。食品产业链的生产者、加工企业和流通业者通过自己的声誉来积极维护食品安全是食品安全体系有效运转的核心。

政府和社会的监管仅仅是外在的约束，生产、加工和流通主体的良好卫生规范与 自我检验监测才是内在的决定因素。这些主体内在积极性 的发挥也有赖于消费者的支持，消费者只

有珍视自己的食品安全投票权 ，把钱投给那些提供优质安全食品的企业而不购买无证商贩的食 品、自主维护 良好 的市场秩序，那些为提供安全食品而付 出额外代价的食品生产者和企业才能够得到补偿 ，才能够有激励继续维护食品安全。各种形式的中介组织对于食品市场的监督以及相关信息和食 品安全技术的推广也具有重要的作用。行业协会可 以约束行业内的企业，权威的非官方质量认证机构也为优 秀的企业提供了社会声誉保障，农业生产者组织可以对组织内部成员的生产过程和产地环境进行 自主监督。为了充分发挥社会各方面维护食品安全的积极性，有必要建立一个消费者组织 、中介组织、企业和政府间相互沟通的机制 ，通过沟通来加深理解、 寻求共同解决食品安全关键问题的办法。

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