行政问责指一级政府对现任该级政府负责人、该级 有所不同，更加看重的是政治上的责任，因而更多是从当 政府所属各工作部门和下级政府主要负责人在所管辖的 部门和工作范围内由于故意或者过失，不履行或者未正 事者的政治前途方面给予惩戒，重在惩前毖后，防患于未 然。在公众一个交代的同时，及时阻止当事者继续犯错， 从而避免更大损失，维护公共利益。因此，问责制中的 确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行 政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机 “责”只是必要手段，“问”才应该是重点，通过主动报告、清 楚交代、理ｉ生思考来增加民众对政府的信任与支持，实现 防微杜渐和制度创新，这些才是问责制的根本目的和灵 魂所在。【” （二）责权关系难以明确 １ ７ 关造成不良影响和后果的行为，进行监督和责任追究的 制度。 我国的行政问责开始于２００３年的“非典”时期， ２００４年２月１８日，《党内监督条例（试行）》中有了关于 “询问和质询”、“罢免或撤换”的规定；《中国共产党纪律处 分条例》专门规定了对有失职、渎职行为的党员干部给予 目前的法律制度中权责关系常常＊Ｎｅｌｌ不清，具体表 现在： 相应处分。２００４年４月，《全面推进依法行政实施纲要》 明确提出“权责统一”是依法行政的基本原则，对决策责 任追究、行政执法责任制以及完善行政复议责任追究制 第一，《宪法》第一百零五条规定：“地方各级人民政 府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。”但由于 长期以来权力过多地集中于党委，党的各级领导机构直 接对国家行政事务实行领导，使对行政决策承担法律和 政治责任的地方行政首长没有相对应的决策权力，这就 度等作了明确的规定。２００６年１月１日，《中华人民共 和国公务员法》对公务员向上级承担责任的条件和公务 员辞职辞退作了明确规定，并进一步将行政问责法制化 和规范化。 一造成了权责分离的现象。 尽管《党章》第十条规定：“党的 各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制 度。凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝 酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定： 、问责制实施中面临的困境 （一）问责定位不准，存在误区 问责与行政处分、法律制裁相混同。问责虽然是一 种党政机关内部监督和责任追究的制度，但与行政处分 委员会成员要根据集体的决定和分工，切实履行自己的 职责。”但现实中，党委权力过于集中于书记是一个不容 中图分类号：Ｄ６９３．６３文献标识码：Ａ文章编号：１００８—５９４７（２０１１）０４—００１７—０３ 加大了实际运行过程中的操作难度。 公回避的问题。虽然《关于实行党政领导干部问责的暂行 未统一，规定》第二条规定将党委负责人纳入问责对象，但何种情 理况下应由党委书记担责，何种情况下应由行政首长担责， 何种情况下又应由集体担责，并无明确规定。同时，仅仅 规定了各级政府的职责权限，而对政府各部门的权限争 议以及产生争议后的解决途径、机构和程序等都没有明 确规定，这就为各行政部门职能划分不清、相互推诿埋下 了伏笔。同时，尽管宪法规定各级政府要实行首长负责 制，但在行政机构内部往往职能分工模糊，导致问责中出 现各部门都有责任、又都没有责任的局面，被问责的行政 长官究竟是承担领导责任还是直接责任、间接责任常常 不明确，尤其责任在党政之间、不同层级、正副职之间如 何分配，更是难上加难。 第二，目前，虽然地方政府与中央政府已经通过法 律、政策等形成了一定的行政分权，但仍有许多经济和社 会管理权并未下放基层，行政体制上许多部门实行垂直 管理，地方政府的相对独立性非常有限。０现实中，中央与 ｉ地方、上级与下级之间更多的是一种命令与服从的关 系。冗长的命令—服从关系链条也使地方官员特别是处 于链条中间环节的省、市、县三级官员存在着严重的角色 模糊和冲突，他们既不是独立的决策者，又不是独立的执 行者，他们既要承担民众对政策不满的责任，又要承担上 级追究政策执行不力的责任。上级与下级、党委书记与 行政首长两方面的权责失衡，可能造成上级“理解”下级， 使得对责任官员的处罚严厉不起来，通常是“冷”一段时 间后重新任用。［ｄ 第三，随着社会日新月异的发，诸如环境保护、安全 监管、疫病防治、维稳等越来越多的公共管理事务需要不 同部门的共同协作，这其中的责权关系相互交织、更为复 杂，原先单一的责权处理方式已难以适应新形势的要求， 需要不断探索和创新更为科学、更加行之有效的问责路 径。 （三）问责范围过窄，且问责缺乏可操作｝生 １．对问责事由的规定范围过窄。从已有的实例来 看，问责往往是局限在如安全事故一类涉及生命安全方 面，而诸如其他很多行政不作为或是乱作为的行为大都 尚未纳入问责范围。 ２．问责可操作性较差。目前，在问责的范围、惩处 依据和力度等方面法律、行政法规、规章地方性法规等并 其一，现有问责法律条文的规定太过笼统、抽象。现 行有关问责的法律法规主要有《公务员法》、《公务员处分 条例》、《行政监察法》、《地方各级人大和政府组织法》和 《党政领导干部选拔任用工作条例》、《党政领导干部辞职 暂行规定》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》 等，但大多规定的太过笼统、粗略，如《公务员法》规定，领 导成员因工作失误、失职造成重大损失或者恶劣影响的， 或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职 务，但如何界定“重大事故”、“重大损失”，却没有明确规 定，这也给实际操作提供过大的弹性，使徇私枉法有机可 趁。 其二，各种地方性法规、规章对问责对象、问责事由、 追究责任的形式规定种类繁多，差异较大，容易造成同样 的情况，因地域不同，使得处理结果也有很大不同。 （四）问责程序缺乏法律规范 尽管问责的制度框架已经逐步形成，但法律法规中 仍缺乏对问责程序的统一、明确、细致的规定，为一些地 方和部门问责简单、随意、流于形式留下了空间。 （五）被问责官员的复出缺乏法律规制 近年来，不断有被问责的官员沿着大同小异的复出 之路迅速复出，甚至保留原有行政级别的“无痛复出”，很 多复出的官员最终并未承担相应的代价，引起公众的强 烈质疑。《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第十 条规定：“引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，一 年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务。”但这 条规定并未就因不同责任程度而被问责的官员的复出做 出具体明确的区分。否则，容易沦为简单的走过场，丧失 了问责的意义。 （六）问责主体缺位，致使监督难以到位 我国的问责主要是上级对下级的问责，但这种问责 往往不确定性太大，往往基于各种利益，大事化小，小事 化了，或是处理过程中未能一碗水端平。根据我国《宪 法》和《地方组织法》的有关规定，国家权力机关如果发现 政府组成人员有失职行为，可以通过法定程序罢免相关 人员。由此可见，各级人大既然享有对政府组成人员的 任免权，理应发挥问责的主导作用。但现实中普遍存在 的行政机关内部上下级之间的问责方式，使人大被动“出 局”，甚至丧失话语权。权力机关尚且如此，更不用说广 大草根民众，毋庸讳言，在目前的问责过程中，民众广泛 参与的渠道仍不够畅通。 １．各级人大会对行政权力的监督主要是间接监督， 程中必须严格加以规范的内容，以尽量减少操作弹性过 大，堵住各类避重就轻、走过场的“无痛复出”的漏洞，同 时也避免新的权力寻租。 人民代表大会通过审议政府工作报告等方式监督行政权 力的行使，又属于事后监督，监督效力更难以保证。 （三）切实实施政务公开，打造真正的“阳光政府” 借鉴国外的做法，制定类似《情报自由法》、《政务公 ２．司法机关由于没有对抽象行政行为的审查权，无 法从源头上防患于未然，同时在财权、物权等诸多方面又 开法》、《阳光下的政府法》等相关法律条文，要求行政机 关向社会公开其除机密以外的文件，必须接受社会监 受制于行政机关，其监督效果可想而知。 ３．行政机关内部的自我监督基于各种复杂的隶属 关系、利益关系，很多时候被迫流于形式。 ４．群众监督机制不健全、不通畅，媒体监督尤其是 传统媒体的监督，由于与行政机构的隶属关系而在很多 时候显得疲软。 二、破解我国行政问责困境的对策思考 （一）尽决制定一部《行政问责法》 要想行政问责真正成为行之有效的常态运作，就必 须将其纳入法制化、规范化的轨道，因此，制定一部专门 的《行政问责法》势在必行。需要通过《行政问责法》明确 规定这样几个重要内容：①问责的主体。既然是人民主 权的国家，是全心全意为人民服务的政府，那么问责的主 体理所应当包括各级权力机关、执政党组织、各民主党 派、人民团体、新闻媒体以及公民个人等。②问责的对 象。当然，这个问题的解决必须要随着我国行政体制改 革的不断推进循序渐进地进行。③问责的事由。不仅仅 局限在重大安全事故等方面，还更应包括对行政决策、行 政执行过程中各种已产生或将会产生不良影响和后果的 言行的问责。④责任形式。尤其注意要区分行政责任、 政治责任、道德责任等各种责任的界限，切不可为当事者 避重就轻、逃避责任留有余地。⑤问责的程序。没有程 序公正就没有真正意义上的实体公正。只有通过严格的 程序才能确保问责的有效实施。 （二）注重问责程序 程序法治是实现公民权利义务的途径。美国大法官 威廉・道格拉斯说“正是程序决定了法治与恣意的人治之 间的基本区别。” 公正的程序“既可以控制行政权的滥 用，又可以保障行政效率”“改善官民关系，增强公民对政 府的信赖”“培养公民民主宪政意识的提高”。 问责机 制如何启动、有怎样的步骤、如何组织实施、被问责人员 的权利救济如何实现、问责结果如何执行等，都是问责过 督。 切实执行《政府信息公开条例》，加强政府信息与 公民诉求的双向交流和互动，使社会各界有畅通渠道以 参与行政决策的制定、实现对行政工作的有效监督，才能 使政务公开不至流于形式。也只有这样，才能让公众了 解到哪些行政人员具有怎样的职权，应承担怎样的责任， 只有公众充分的知情，媒体充分的报道，才可能有全社会 充分的参与和监督。 （四）进一步加大异体问责的多元性与问责的力度 异体问责是除行政ｊＩ］，关以外，其他国家机关、民主党 派、人民团体、新闻媒体、公民个人等对行政机关实施的 １ ９ 问责。这其中，人大问责无疑应该是核心，要想名副其 实，关键在于落实人大及其常委会对政府官员的质询权 与罢免权。而目前，人大对政府官员的质询与罢免大多 是在其已“东窗事发”后的事后问责，流于形式，无法取得 “防患于未然”的实效。如今，新闻媒体与公民个人的问 责则借助网络的巨大力量蓬勃发展，但仍需为其拓宽和 疏通问责渠道，以促进媒体和公民更为广泛和深入的参 与。 （五）大力加强问责结果的执行力度 问责结果的执行在很大程度上决定着问责的质量， 没有切实有力的执行，所有一切都将是徒劳。因而，问责 执行过程中强有力的执行力至关重要，应在实际操作过 程中严格遵照法律、法规的相关规定不折不扣地加以执 行。 （六）建立规范的被问责官员复出机制 现有的问责卡Ｊ 忡，关于被问责官员复出的条件、程 序等细化的法律法规相当缺失，整个复出过程也缺乏公 开和透明，不仅引发公众质疑，更使得问责的效果大打折 扣。因此，让官员复出法制化、规范化已是当务之急。第 一，应按照被问责的不同原因，对官员的复出做出严格区 分，哪些是可以复出的，哪些是绝对不能复出的，要有明 确划分，同时，对于复出的条件、 成共服务。正是如此，苏州市的经验获得了国家人口工作 【４】中共中央关于构建社会主义和谐社会的若干重 蓬 ⑩金经元创新大奖。 《明日的田园城市译序》，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ． 大问题的决定［Ａ】．中国共产党第十六届中央委员会第六 ：３２ 。 ２０１０１１／ｔ２０１０１１２１ ５２１Ｏ０ ３．ｈｔｍ．，次会议文件汇编［ｃ１．北京：人民出版社．２００６． ｃｈｉｎａ—ｕｐ．ｃｏｍ／ｃａｔｅｇｏｒｙｌｅｅ．ｐｈｐ？ｉｄ １４０４９１９． 【５】郑功成．从政府集权管理到多元自治管理——中 ⑩埃比尼泽・霍华德，《：明日的田园城市》，《商务印书 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（八）在移植、借鉴国外先进经验的同时不断创新 ２０００．２０８． 移植与借鉴国外先进经验贯穿在我国现代法治起步 【７】吴蓓我国依法行政中的问题及对策Ｕ］．郑州航空 与发展的过程中，中国加入ＷＴＯ后，和国际的全方位接轨 ＿Ｔ－，３ｋ管理学院学报社会科学版２００７（２）． 趋势更加明显，其必要性已是众所周知，无需赘述。与此 【８】谭瑰齐秀ｊ虽．官员问责制度化、常态化的路径探讨 同时，立足我国实际，在将移植来的法制制度本土化的过 【『】．理论前沿，２００９（１）． 程中不断创新，更为重要。毕竟，我们要建立的是一整套 责任编辑何周富 中国特色的问责体制。