分析国有土地使用权出让合同中存在的争议及处理对策

分析国有土地使用权出让合同中存在的争议及处理对策

【摘要】国有土地使用权出让合同作为行政相对人取得国有土地使用权的最重要方式，同时也是国家进行土地有效管理的必要条件，文章在论述了国有土地使用权出让合同的法律特征、国有土地使用权出让合同的设立、变更、终止的基础上重点的论述了国有土地使用权出让合同争议表现形式以及国有土地使用权出让合同争议的处理两块内容。

【关键词】国有土地；使用权；争议；对策

随着我国土地使用制度改革的确立,国有土地使用权出让逐渐的通过立法确定了下来。《城市房地产管理法》中可以看出，国有土地出让合同是为了充分的实现国家土地所有权的经济利益，从而与行政相对人达成的有偿、有期限、有条件的书面协议。在当今房地产行业兴盛的今天，如何方便的获得国有土地的使用权成为首要问题。一般的取得国有土地使用权的方式有三种：出让、转让以及划拨。而由于划拨的法律规定较为严格，为此出让与转让成为首选，而其中出让无疑是最为主要的形式。本文就国有土地使用权的出让的若干问题作出探讨，希望可以为实际的操作提供借鉴。 1．国有土地使用权出让合同的法律特征 1.1 持有国有土地所有权的主题较为特殊

在我国的《土地管理法》中明确规定”即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”，同时也通过相应的立法授权相应的管理机关具体行使。

1.2 土地使用权出让合同的签订具有行政行为特征

土地使用权出让合同是伴随着社会的发展，土地行政管理机关在现代土地行政管理中出新的一种新的管理形式，也是一种民主观念的体现形式。

（1）国有土地使用权出让合同的签订目的是便于是吸纳国家对于土地进行管理的需要而设置的，是一种实现特定管理目标的行政管理手段。

（2）国有土地使用权出让合同的签订要受到签订方行政主体权利的限制，在履行的过程汇总也要遵守土地行政管理机关的优益权。

（3）国有土地使用权出让合同的双方处于不平等的地位。土地行政管理机关可以行使合同签订的启动权，同时在主要的条款的拟定中，受让方只能在部分的条款中与出让方进行协商。 1.3 土地行政管理机关的权利

一旦受让方在使用国有土地的过程中违法合同的现象，那么土地管理行政管理机关就可以解除合同、要求对方支付违约赔偿以及让受让方几首行政处罚；如果受让方未经出让方同意而连续两年没有使用土地，此时土地行政管理机关有权利收回土地使用权；国有土地使用权出让合同的主题是国家行政管理机关，其目的是实现公共利益，不同于民事合同是实现个体、团体的经济利益。 2．国有土地使用权出让合同的设立、变更、终止 2.1 国有土地使用权出让合同的设立

国有土地使用权出让合同的设立要具备一定的条件，首先是要出让的土地必须符合土地利用总体规划；其次是必须有可供的出让的国有土地，对于属于城市规划区集体土地必须经过依法征收后才可以用于出让；最后是使用权的出让必须通过具备相应批准权的行政管理机关，然后才可以在土地管理部门实施出让。

土地使用权出让合同的签订方式有：双方协议、拍卖、招标。方式的选择是充分的保证公平合理的配置土地资源、显示土地使用权价格的强有力措施，以防止人为的低价出让土地，从而防止国有资产的流失。

2.2 国有土地使用权出让合同的变更

国有土地使用权出让合同的变更要求当事人按照法规的程序实施，杜绝双方当事人随意的变更。一般需要变更国有土地使用权出让合同的的情况有两种情形：改变土地用途或者是土地使用权。第一种是对合同的部分内容进行变更，在这种情况下，土地使用者要改变土地使用的用途要经过城市规划部门的同意；后者是要进行合同的整体以及主题的变更，从而将获得的土地使用权依法转让。 2.3 国有土地使用权出让合同终止

在《城市房地产管理法》的相关规定中一共有四种土地使用权出让合同终止的情况：

（1）对于合同中涉及到的土地，如果土地灭失就会导致合同终止。

（2）在特殊的情况下，国家相关部门可以依据相关的法律法规

提前的收回土地，从而终止土地使用权出让合同。

（3）如合同的当事人在土地使用中出现违法现象并没有继续履行合同就可以终止合同。

（4）当土地的使用权达到约定的期限，土地使用权合同终止。 对于前三项终止合同的情况一般不存在问题。例如当需要提前收回土地权时，此时应当给予受让方相应的补偿，这部分补偿应该包括地面财产的补偿；对于因为违约而造成的合同终止的要涉及到违约赔偿问题；对于合同期满而不能继续续约的要终止合同，相关的规定中只规定了土地由国家无偿的收回，而对于地面的附着物没有相关的规定。尤其适用于房屋建设的土地，当合同期满时，地面建筑物的处理成为了极大的困难。此时政府无偿的收回就会造成受让方的投资利益受到影响。

3．国有土地使用权出让合同争议表现形式

我们所指的国有土地出让合同的争议主要是指在合同的设立、变更、终止以及履行时，合同的当事人之间发生的争议。鉴于国有土地争议合同属于行政合同，为此这种争议也显然是行政争议。一般来讲可以将多种国有土地使用权出让合同的争议划分为两大类：行政管理机关（出让方）的行为引起的合同争议以及因行政管理相对人（受让方）的行为引起的争议。 3.1 行政管理机关的行为引起的合同争议

由于行政管理机关的行为引发的合同争议大致的有以下几种常见的情况：

（1）行政管理机关由于公共利益需要或者是无故的违反合同约定而提前收回了已经出让的国有土地使用权。

（2）国家行政管理机关在双方达成国有土地出让合同后并未按照规定的时间交付合同中规定的土地，或者是未及时的转移相关的土地使用权资料。

（3）国家行政管理机关在签订国有土地使用权出让合同的过程中，没有按照法定的程序以及相关的法律规定批准或者是出让国有土地的使用权而这种合同在操作中是不具备法律效力的，即属于无效的出让合同。

3.2 因受让方的行为引起的争议

这类争议往往是由于受让方在国有土地的使用过程中没有完全的履行合同的义务，从而与实施监督检查的行政管理机关发生的争议，具体的操作中主要有以下几种常见的情况：

（1）受让方在没有获得国家行政管理机关同意的条件下擅自的更改土地的使用权。

（2）受让方在获得土地使用权没有及时的支付国有土地的使用权出让金。或者是受让方在支付了土地使用权出让金后，并未到政府的相关部门进行登记，没有及时的领取土地使用证。

（3）受让方在从国家行政管理机关获得国有土地使用权后未经法律程序以及相关的合同约定而擅自转让了土地的使用权。 （4）受让方在获得国有土地使用权后，没有按照土地使用权出让合同、法律的规定以及城市规划要求进行土地的开发与利用。

4．国有土地使用权出让合同争议的处理

由于国有土地使用权出让合同争议属于行政争议，为此当出让方与受让方发生了相关的争议后要按照行政处理程序进行争议解决。但是与此同时还要看到出让方与受让方所签订的国有土地出让合同所发生的争议与一般的行政争议又存在着一定的差异，为此应该在合同争议的处理上根据争议的表现形式分别进行如下的处理。 4.1 当受让方认为出让方违约时

在土地使用的过程中如果受让方认为出让方在监督管理中违反了合同约定，此时受让方可以要求行政管理机关进行行政处理，同时也可以要求行政管理机关进行行政赔偿；如果在要求行政处理或者是行政赔偿的过程中，行政机关拒绝或者是未在规定的期限内进行相应的行政处理，此时受让方可以向人民检察院提起行政诉讼。如果按照法律的规定需要进行行政复议，再经过行政复议之后方可向人民法院提起行政诉讼。

4.2 当出让方认为受让方违反了合同规定

如果出让方在监督检查中发现受让方在使用国有土地使用中违反了合同规定，土地管理部门有权利解除合同，同时要求相应的违约赔偿。但是在争议发生之后，是由行政机关作出处理还是由土地管理部门提起行政诉讼，这一问题在法律中尚没有明确的规定。但是笔者认为，由于土地使用权出让合同是一种行政合同，为此土地管理部门不能向法院提出民事诉讼，也不可以提出行政诉讼。国有土地使用权作为行政管理的一种措施与手段，如果受让方不履行合

同，只能算是违反了土地行政管理的行为，为此可以经由相关的行政机关对受让方作出行政处理。而有权利对违反土地行政管理的行为的机关是批准了该宗土地出让的人民政府。行政机关可以作出的处理如下：

（1）可决定受让方是否要承担违约赔偿责任的决定。 （2）可以根据违约情况作出解除出让合同的决定。 （3）可以依据相关的规定对受让方的行为实施行政处罚。 （4）可以要求违反合同规定的受让方在规定期限内履行合同的决定。

当然，如果受让方对于行政管理机关的相关决定不服，可以依法向人民法院提起诉讼。 4.3 法律适用

尽管当前法院处理土地使用权出让合同争议所使用的法律法规还存在着相当的争议，笔者认为可以采用下面两种法律规范： （1）民事法律规范。由于民事合同中涉及的有关规则均属于法的一般规则，为此不论是行政合同还是民事合同都应该遵守。例如，如果出让方没有在合同规定的期限内向受让方交付土地或者是受让方没有及时的按照合同规定缴纳土地出让金等问题就可以通过民法通则的有关固定进行相关的处理。

（2）土地行政法律规范。由于国有土地使用权出让合同在本质上仍然属于行政主体实施行政管理所采取的行为，为此在合同的制定以及履行的过程中时刻的和公共的利益发生着关系。即使是在土

地行政法规的制定过程中也是充分的考虑到了公众的利益，可以说是实现公共利益的重要体现。为此在进行合同案件的审理过程中要首先适用行政法规规范，然后才是民事法规规范。 5、结束语:

综上所述，鉴于国有土地使用权出让合同是经由国家实施行政管理的一种手段与具体措施，为此土地使用权出让合同归根结底属于行政合同，是行政管理范畴。当合同双方一旦发生争议，就应该以行政争议的手法进行解决。当然由于我国目前在行政合同相关的制度尚未完善，立法以及理论也相应的滞后，同时也没有确立行政合同以及民事合同的标准，为此在国有土地使用权出让制度要使用合同法、民法的基本原理。 参考文献：

[1]江平主编:《合同法精解,中国政法 大学出版社,1999年3月第1版,第10页.

[2]耀振华:《房地产开发中的法律问题 ,载《民商法论丛》第4 卷 ,第81页.

[3]《国有土地使用权出让合同(示范文本)》(中华人民共和国国土资源部、中华人民共和国国家工商行政管理局监制.g f - 2000- 2601).

[4]最高人民法院《民事案件案由规定(试行)》(法发[2000] 26号，2000年10月3 0日发布)．

[5]最高人民法院《关于规范行政案件案由的通知》(法发2004)

号，2004年1月 1 4日发布)．

[6]《中华人民共和国行政诉讼法》( 1989年4月4日公布)第 52条、《最高人民法院关于执行(中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(法释2002.1.21号，2002年7月24日公布)第62条之规定.